6.2. Бюджетний устрій і бюджетна система України

Бюджетний устрій - це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структура і взаємозв'язок між бюджетами, які він об'єднує, у процесі забезпечення виконання єдиної загальнодержавної фінансово-бюджетної політики.

Бюджетний устрій країни визначається її державним устроєм. В унітарних державах, тобто у країнах з єдиним населенням та культурою, бюджетна система має дві ланки: державний бюджет і численні місцеві бюджети. У федеративних державах бюджетні системи складаються з трьох ланок: державного бюджету (федерального бюджету або бюджету центрального уряду), бюджетів членів федерації (наприклад, штати у Сполучених Штатах Америки, землі (ланди) у Федеративної Республіці Німеччині, провінції у Канаді, кантони у Швейцарії і т. ін.) та місцевих бюджетів.

В основу бюджетного устрою покладено:

• визначення видів бюджетів;

• установлення принципів побудови бюджетної системи;

• розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи;

• організацію взаємовідносин між бюджетами різних рівнів.

Бюджетний устрій України визначається закріпленим у Конституції України державним ладом України та її адміністративно-територіальним поділом. Україна - унітарна держава, яка поділена на 25 адміністративно-територіальних одиниць (Автономну Республіку Крим і 24 області країни).

Бюджетна система – це сукупність усіх бюджетів, які формуються і діють на території певної країни згідно з її бюджетним устроєм.

В основу формування бюджетної системи України покладено Конституцію України та Бюджетний кодекс України, прийнятий у червні 2001 р. Верховною Радою України.

Відповідно до Бюджетного кодексу України (ст.1) бюджетна система України – це сукупність усіх бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного та адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.

Вона складається з таких ланок (ст.5):

1. Державний бюджет України;

2. місцеві бюджети.

До місцевих бюджетів належать бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах і бюджети місцевого самоврядування.

Бюджети місцевого самоврядування - це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Бюджетний кодекс започаткував дію відносно самостійних 686 місцевих бюджетів, які мають прямі, рівноправні відносини з державним бюджетом, у тому числі:

• бюджет Автономної Республіки Крим;

• 24 обласні бюджети;

• бюджети міст Києва та Севастополя;

• 171 бюджет міст обласного підпорядкування;

• 488 бюджетів районів;

• а також до складу бюджетної системи включаються понад 12 тисяч бюджетів місцевого самоврядування.

Усі бюджети України - від державного до сільського - в сукупності становлять зведений бюджет України.

Зведений бюджет - це сукупність показників усіх бюджетів, що використовуються для аналізу і прогнозування економічного та соціального розвитку держави. Законодавчими органами влади він не затверджується.

Доходи та видатки місцевих бюджетів входять до складу зведеного бюджету і не входять до складу Державного бюджету України.

Побудова бюджетної системи ґрунтується на принципах єдності, збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості та неупередженості, публічності та прозорості й відповідальності учасників бюджетного процесу.

Принцип єдності бюджетної системи України полягає в тому, що в країні діють єдина правова база, єдина грошова система, єдине регулювання бюджетних відносин, єдина бюджетна класифікація, єдиний порядок виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності.

Принцип збалансованості передбачає, що повноваження на здійснення видатків бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний період.

Принцип самостійності полягає в тому, що всі бюджети України є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання нижчестоящих органів влади - Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування. Відповідно і нижчестоящі органи влади коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне перед одним, а також за бюджетні зобов'язання держави.

Принцип повноти полягає у включенні до складу бюджетів усіх надходжень і видатків, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування.

Принцип обґрунтованості забезпечує формування бюджету на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат з бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик і правил.

Принцип ефективності зумовлює те, що при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути до досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів і досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Принцип субсидіарності означає, що розподіл видів доходів між державним бюджетом і місцевими бюджетами має ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача. Тобто місцевим органам влади делеговані повноваження держави утримувати за рахунок коштів відповідних бюджетів заклади освіти і соціальної допомоги для сиріт та інвалідів, лікарняні та культурно-видовищні заклади.

Принцип цільового використання бюджетних коштів полягає в тому, що бюджетні кошти використовують тільки на ті цілі, що визначені бюджетними призначеннями. Такий підхід дає змогу контролювати рух бюджетних коштів у процесі виконання бюджету та встановити відповідальність учасників бюджетного процесу за нецільове та неефективне використання бюджетних коштів.

Принцип справедливості та неупередженості означає, що бюджетна система будується на засадах справедливості та неупередженості розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Цей принцип забезпечує рівні можливості доступу до бюджетних та соціальних послуг, що надаються державою в кожній адміністративно-територіальній одиниці країни на відносно однаковому рівні.

Принцип публічності та прозорості зумовлює те, що Державний бюджет України і місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим і відповідними місцевими радами. Бюджетним кодексом передбачається, що інформація про бюджет повинна бути оприлюднена у засобах масової інформації на всіх стадіях бюджетного процесу.

Принцип відповідальності учасників бюджетного процесу встановлює те, що кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. За кожним учасником бюджетного процесу Бюджетним кодексом закріплено його повноваження, введено поняття бюджетного правопорушення та встановлено відповідальність.

Розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів є важливим елементом бюджетного устрою. Воно починається з розмежування видатків, яке ґрунтується на розмежуванні функцій держави між різними рівнями влади: з центрального бюджету фінансуються видатки загальнодержавного характеру, з відповідних місцевих бюджетів - видатки регіонального значення. При цьому може застосовуватись два підходи: розподіл за територіальною ознакою і розподіл, виходячи з відомчого підпорядкування.

Розмежування доходів є похідним відносно розмежування видатків і може проводитись на основі двох методів. Перший - закріплення доходів за кожним бюджетом у повній сумі або за твердо фіксованими нормативами в умовах автономності кожного бюджету. Другий метод полягає у встановленні системи бюджетного регулювання в умовах єдності бюджету, тобто у проведенні відрахувань до бюджетів нижчих рівнів, виходячи з їхніх потреб. При цьому всі доходи місцевих бюджетів поділяють на закріплені і регулюючі.

Доходи місцевих бюджетів складаються з таких елементів:

1. Власні джерела доходів:

• закріплені доходи;

• регулюючі доходи.

2. Додаткові джерела:

• дотації вирівнювання;

• субвенції;

• субсидії;

• кредитні ресурси.

Закріплені доходи - це кошти, які повністю надходять до відповідних бюджетів.

Регулюючі доходи - це кошти, які поділяються за нормативами від загальнодержавних податків бюджетам нижчих рівнів для збалансування їх видатків. Нормативи передбачаються у відсотках.

Дотації вирівнювання, субвенції - виділяються у твердій сумі бюджетам нижчих рівнів при затвердженні державного бюджету, якщо закріплені та регулюючі доходи не покривають видатки місцевих бюджетів (головним чином обласних).

Кредитні ресурси - це кошти, залучені шляхом державних та місцевих позик під певні державні зобов'язання - облігації.

Організація взаємовідносин між бюджетами передбачає поділення їх напрямів, видів та форм. За напрямами взаємовідносини між бюджетами поділяють на вертикальні - між бюджетами різних рівнів, і горизонтальні - між бюджетами одного рівня (в Україні тільки вертикальні).

Види взаємовідносин: регламентовані законодавчими та інструктивними документами; договірні - на підставі угоди.

Форми взаємовідносин: бюджетне субсидіювання, вилучення коштів, взаємні розрахунки, бюджетні позички. Субсидіювання - це виділення коштів з бюджетів вищого рівня бюджетам нижчого рівня: субвенції, дотації. Вилучення коштів - це передання коштів із бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня. Взаємні розрахунки - передання коштів із одного бюджету до іншого у зв'язку з перерозподілом між ними доходів чи видатків після затвердження бюджету. Бюджетні позички - це запозичення коштів у зв’язку з виникненням тимчасового касового розриву (незбігання у часі фінансування видатків і надходження доходів). Можуть надаватись або з бюджету вищого рівня, або установами банківської системи. (Нині в Україні позички можна отримати тільки в банках.)