Глава 8

Правове регулювання використання надр

§ 1. Визначення поняття надр як природного

об'єкта

Світовий досвід свідчить, що основу економіки та промислово­го прогресу будь-якої держави становлять видобуток і використан­ня мінеральних ресурсів, які переважно знаходяться в надрах. Ук­раїна має практично всі види мінеральних ресурсів для розвитку національної економіки, але внаслідок інтенсивного видобування корисних копалин стан навколишнього природного середовища і здоров'я людей піддаться суттєвій техногенній небезпеці, яка приз­водить до екологічної кризи.

Значення надр у житті суспільства неоціненне. Вони є уні­кальним прикладним ресурсом, який має виняткову економічну цінність як частина геологічного середовища, що може вико­ристовуватися і як операційно-просторовий базис діяльності людей. У взаємозв'язку з іншими природними ресурсами надра є окремим природним об'єктом, який має особливий правовий режим.

Законодавча база, яка була створена за роки незалежності, сприяє захисту екологічних, економічних і майнових інтересів держави, громадян, підприємств, установ і організацій, а також поновленню їх порушених прав. Однак значна кількість норма­тивних актів характеризується відсутністю системного підходу до розробки і реалізації законодавчої бази державного регулювання відносин в галузі використання і охорони надр. Для цього пот­рібне удосконалення механізму регулювання, управління та кон­тролю суспільними відносинами в процесі використання та охо­рони надр. Крім того, існують проблеми стосовно визначення компетенції численних державних органів, які здійснюють управ­ління та контроль за діяльністю суб'єктів надрокористування. Указом Президента України від 15 вересня 2003 р. № 1034/2003 "Про заходи щодо підвищення ефективності державного управ­ління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів"¹ для подолання негативних тенденцій у сфері охорони навколишнього природного середови­ща, використання і відтворення природних ресурсів, розвитку мі­нерально-сировинного комплексу, підвищення ефективності державного управління, вдосконалення системи координації і

¹ Офіційний вісник України. — 2003. — № 38. — С 25.

164

контролю за діяльністю органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій у цій сфері та відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції постановлено: реорганізувати Міністерство еко­логії та природних ресурсів України в Міністерство охорони нав­колишнього природного середовища України та Державний ко­мітет природних ресурсів України. Установити, що: Мінприроди є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, а також гідрометеорологічної діяльності; Державний комітет природних ресурсів України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геоло­гічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, а також топографо-геодезичної та картографічної діяльнос­ті та заповідної справи.

Кабінету Міністрів України у двомісячний строк:

1) підготувати та подати в установленому порядку проекти положень про Мінприроди та Державний комітет природних ре­ сурсів України; визначити перелік підприємств, установ та орга­ нізацій, які передаються з управління Міністерства екології та природних ресурсів України в управління Мінприроди та Дер­ жавного комітету природних ресурсів України, і здійснити захо­ ди щодо їх передачі; здійснити заходи щодо передачі з управлін­ ня Міністерства екології та природних ресурсів України в управ­ ління Мінприроди та Державного комітету природних ресурсів України відповідного майна для забезпечення діяльності цих ор­ ганів; затвердити граничну чисельність працівників Мінприроди та Державного комітету природних ресурсів України в межах граничної чисельності працівників Міністерства екології та при­ родних ресурсів України та видатків, передбачених Державним бюджетом України на 2003 р. на його утримання, а також вирі­ шити інші питання, пов'язані із забезпеченням функціонування новоутворених органів; подати в установленому порядку пропо­ зиції щодо внесення змін до нормативно-правових актів, що випливають із цього Указу; привести свої рішення у відповід­ ність із цим Указом;

2) забезпечити в установленому порядку: передачу Державно­ му комітету природних ресурсів України повноважень з управлін­ ня державними корпоративними правами Національної акціонер­ ної компанії "Надра України" та укладення відповідного догово­ ру доручення; передачу до складу Державного комітету природних ресурсів України Державної служби геодезії, картографії та кадас­ тру, Державної служби заповідної справи та Державної геологіч­ ної служби, внесення відповідних змін до положень про них; пе­ редачу з управління Міністерства фінансів України в управління Державного комітету природних ресурсів України та Державного гомологічного центру України, передбачивши закріплення за Державним комітетом природних ресурсів України відповідних функцій;

165

3) під час розроблення проектів законів про Державний бюджет України на 2004 та наступні роки передбачати збільшення фінан­сування геологорозвідувальних робіт не менше ніж на 20% щоріч­но. Визнати таким, що втратив чинність, Указ Президента України від 29 травня 2000 р. № 724 "Питання Міністерства екології та при­родних ресурсів України".

У природноресурсовому праві особливе значення має визначен­ня правових понять. Питання визначення поняття "надра" в сучас­ній літературі є дискусійним. Відповідно до ст. 1 Кодексу про над­ра надра — це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння. Залишається без детального аналізу правовий зміст і повнота обсягу вказаного визначення надр, слід все ж таки звернути увагу на те, що гірниче законодавство ши­роко використовує словосполучення "корисні копалини", виділяє їх як об'єкт правового регулювання. Однак застосовувати ці поняття як синоніми неможливо, оскільки поняття "надра" є ширшим.

Цікавим є питання про зміст поняття надр та їх правового ре­жиму з визначенням зовнішніх меж надр. Кодекс про надра визна­чає, що надра простягаються до глибин, доступних для геологічно­го вивчення та освоєння. Стосовно геологічного вивчення нафто­газоносності надр Закон України від 12 липня 2001 р. "Про нафту і газ"¹ дає таке визначення: "комплекс робіт (геологічне знімання, геофізичні, геохімічні, аерокосмогеологічні дослідження, прямі по­шуки, буріння і випробування свердловин, дослідно-промислова розробка, науково-дослідні і тематичні роботи, їх аналіз і узагаль­нення), що проводяться з метою вивчення геологічної будови і нафтогазоносності надр на певній території".

Відповідно до ст. 2 Закону України "Про державну геологічну службу України"² геологічне вивчення надр — це спеціальні робо­ти і дослідження, спрямовані на отримання інформації про надра з метою задоволення потреб суспільства. Для виявлення можливос­тей людини ефективно впливати на природні процеси, регулювати напрями і напруженість такого впливу і передбачається визначен­ня нижньої межі надр. Щодо визначення верхньої межі надр, то цілком правильно вважає М. Бринчук, що надра розташовані ниж­че шару родючого ґрунту³.

В спеціальній літературі постає питання про розмежування та­ких природних об'єктів, як земля і надра, а також сфери застосу­вання земельного і надрового права. Трапляється, що корисні ко­палини виходять на земну поверхню. З огляду на це поширеною є думка, що частина поверхні землі є складовою надр. Однак земля і надра за своїм положенням в навколишньому природному середо­вищі, якісними показниками, властивостями, цілями використан-

ня — різні природні об'єкти, які не можуть переходити один в одного. Як правильно зазначав Н. Мухітдінов, розмежовуючи ці об'єкти, слід виходити з особливостей правового режиму, а не з природного зв'язку надр і землі¹.

Корисні копалини, які виходять на поверхню, слід розглядати не як складову надр, а як окремі елементи природи. Тому об'єктом гір­ничих відносин є "корисні копалини", "гірські породи", "мінераль­ні ресурси" та "мінеральна сировина". Відповідно Гірничого Зако­ну України від 6 жовтня 1999 р.² корисні копалини — це природні мінеральні речовини, які можуть використовуватися безпосередньо або після їх обробки. В ст. 5 Кодексу про надра корисні копалини визначені як мінеральні речовини в надрах, на поверхні землі, в джерелах вод та газів, на дні водойм, які за кількістю, якістю та умо­вами залягання є природними для промислового використання, а ст. 6 цього Кодексу поділяє їх за своїм значенням на дві групи — корисні копалини загальнодержавного та місцевого значення. Від­несення корисних копалин до загальнодержавних і місцевих здій­снюється Кабінетом Міністрів України за поданням Державного комітету України з геології і використання надр і не є видом їх ви­робничо-господарського використання. Але з юридичної точки зору це спосіб розпорядження надрами у формі визначення їх правового статусу, встановлення правового режиму їх використання і охорони, умов надання в користування, тобто форма здійснення правомоч-ностей власності. Загальнодержавне і місцеве значення як критерій розмежування корисних копалин визначається інтересами їх народ­но-господарського і виробничо-економічного використання. В умо­вах переходу до ринкової економічної системи і лібералізації вироб­ничих відносин у використанні корисних копалин як матеріальної бази господарської діяльності однаково заінтересовані як держава, так і регіони. Надмірна централізація, як і надмірна регіоналізація корисних копалин можуть однаково негативно впливати на розви­ток виробничо-економічних відносин. Тому виникає необхідність в розмежуванні між центром і регіонами повноважень щодо здійснен­ня права власності на надра і їх корисні копалини³.