X Як бачимо, цілісна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації держслужбовців в Україні має потребу в удосконаленні.

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові Украївд Кадрова політика і державна служба

2.4.2. Система підготовки кадрів для державної служби

З метою налагодження системи навчання керівних кадрів ЗО травня 1995 р. Президент України видав Указ "Про систему підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців". Цим Указом утворена Українська Академія державного управління при Президентові України і встановлено, що Академія входить у систему органів державної виконавчої влади і забезпечує підготовку державних службовців і підвищення їхньої кваліфікації. Була реорганізована Дніпропетровська філія ліквідованого Інституту державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України у філію створеної Академії.

У даному Указі чітко зафіксовані доручення Кабінету Міністрів України:

• про внесення пропозицій щодо створення Львівського, Одеського, Харківського філіалів Академії;

• про визначення переліку вузів для підготовки і перепідготовки фахівців державного управління і ринкової економіки;

• про затвердження заходів щодо створення системи підвищення кваліфікації кадрів у міністерствах і відомствах.

Цим же Указом Уряду Автономної Республіки Крим, виконавчим комітетам обласних, Київської і Севастопольської міських рад було доручено в тримісячний термін вирішити питання щодо створення центрів підвищення кваліфікації державних службовців і навчання працівників державних підприємств, установ і організацій, використовуючи для цього базу колишніх будинків політичної освіти.

21 вересня 2001 року Указом Президента України N 850/2001 "Питання Національної академії державного управління при Президентові України" затверджено Нове Положення "Про Українську академію державного управління при Президентові України". Створені у 1995 році Дніпропетровський, Львівський, Одеський і Харківський філіали академії перейменовані в Дніпропетровський, Львівський, Одеський та Харківський регіональні інститути державного управління Української академії державного управління при Президентові України. У 2003 році Указом Президента України від 21.08.2003 № 869/2003 Академії було надано статус Національної.

Отже, провідним навчальним закладом в системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців є Національна академія державного управління при Президентові України, яка включає центральне відділення в Києві і регіональні інститути в Дніпропетровську, Львові, Одесі, Харкові. До складу Академії також входить також Інститут підвищення кваліфікації кадрів (Київ). Академія здійснює освітню діяльність по IV, вищому рівню акредитації вищих навчальних закладів.

Таким чином в Україні була сформована мережа навчальних закладів, що здійснюють підготовку і підвищення кваліфікації не тільки державних службовців, а і керівників державних підприємств, установ і організацій. До неї, крім Національної Академії державного управління при Президенті України з її регіональними інститутами, що стали могутніми освітніми закладами, увійшло 9 вузів України, 27 регіональних центрів підвищення кваліфікації кадрів, інститути і центри навчання кадрів, що працюють при міністерствах і інших центральних органах виконавчої влади.

Основні задачі системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів. Кабінетом Міністрів України в 1995 р. визнана необхідність створити при Головдержслужбі Науково-методичну раду, а при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Уряді Автономної Республіки Крим, обласних, Київській і Севастопольській міських державних адміністраціях галузевої і регіональної рад по роботі з кадрами. На них покладені науково-методичне й інформаційне забезпечення системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців, контроль за змістом і якістю навчального процесу в навчальних закладах підвищення кваліфікації державних службовців.

Для чіткого визначення цілей і задач цих навчальних закладів Кабінет Міністрів України в 1997 р. затвердив Положення про систему підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців. У цьому документі визначено:

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраШв Кадрова політика і державна служба

• державна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців повинна забезпечувати потреби центральних і місцевих органів;

• державну систему підготовки, перепідготовки підвищення кваліфікації державних службовців складають освітньо-професійні програми підготовки, перепідготовки і професійні програми підвищення кваліфікації державних службовців, додаткові програми функціональної спеціалізації «Державне управління», навчальні заклади, що реалізують зазначені програми, і органи, що здійснюють управління підготовкою, перепідготовкою і підвищенням кваліфікації державних службовців.

Що вкладається в поняття підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців? Коротко зупинимося на кожному з них.

Є Підготовка державних службовців - - це одержання освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня фахівця, магістра за спеціальностями, спрямованими для професійної діяльності на державній службі, а також навчання в аспірантурі, докторантурі Національної академії державного управління при Президенті України, інших навчальних чи закладах наукових установах за спеціальностями, орієнтованими для професійної діяльності на державній службі.

в Перепідготовка державних службовців — це одержання освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня фахівця, магістра за іншими спеціальностями в межах, як правило, що відповідає області знань.

в Підвищення кваліфікації державних службовців — це навчання з метою відновлення і розвитку умінь і знань, необхідних для ефективного рішення задач професійної діяльності на державній службі.

Ціль, зміст, терміни, форми і методи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців визначаються відповідними освітньо-професійними і професійними програмами, що розробляються навчальними закладами відповідно до вимог нормативних документів Міносвіти і науки України.

Підготовка і перепідготовка державних службовців здійснюється за державним замовленням Національною академією державного управління і навчальними закладами, внесених у перелік вищих навчальних закладів із підготовки і перепідготовки фахівців органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Прийом до вищих навчальних закладів на навчання за професійними програмами підготовки магістрів здійснюється відповідно до Положення про прийом до Національної Академії державного управління при Президенті України (Постанова Кабінету Міністрів України N468 від 14 квітня 2004 р.) і Порядком прийому до вищих навчальних закладів і за освітньо-професійними програмами підготовки магістрів за спеціальністю "Державна служба" в освітній галузі "Державне управління" (Постанова Кабінету Міністрів України Н402А від 26 травня 2005 р.).

Підготовка магістрів державного управління здійснюється на базі повної вищої освіти за відповідними освітньо-професійними програмами і передбачає поглиблені правові, економічні, політологічні, управлінські, соціально-гуманітарні, психолого-педагогічну, професійні та інші види підготовки, необхідні для нормативно-правового, організаційно-розпорядницького і консультативно-дорадчого забезпечення діяльності органів, на які поширюється чинність Закону "Про державну службу".

Освітньо-професійні програми підготовки магістрів державного управління, що реалізуються Академією державного управління, розробляються і затверджуються нею ж. Нинішній термін навчання магістрів державного управління в Академії державного управління, визначений Кабінетом Міністрів України: 18 місяців - за денною формою, ЗО місяців - за вечірньою і заочною формою навчання.

Підготовку магістрів державного управління за спеціальністю „Державна служба"

за замовленням Головдержслужби здійснюють 9 провідних вищих навчальних закладів країни: Київський національний і Харківський державний економічні університети,

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАД У при Президентові Украївй Кадрова політика і державна служба Дніпропетровський, Одеський і Східноукраїнський державні університети,

Тернопільська Академія народного господарства, Донецький і Дніпродзержинський державні технічні університети, Івано-Франківський державний університет нафти і газу.

Особи, що успішно пройшли державну атестацію на одержання освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня, одержують документ про освіту державного зразка.

Управління підготовкою, перепідготовкою і підвищенням кваліфікації державних службовців здійснюється Головдержслужбою разом з органами, на які поширюється чинність Закону "Про державну службу", і органами, яким підпорядковуються відповідні навчальні заклади, у рамках їхніх повноважень. Чисельність професорсько-викладацького складу навчальних закладів, що здійснюють підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації державних службовців, і індивідуальні норми часу для розрахунку обсягу навантаження встановлюються на основі рекомендацій Головдержслужби й Академії державного управління в межах передбачених для цього коштів.

Державне замовлення на підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації державних службовців формується за результатами аналізу кадрового забезпечення Головдержслужбою, Академією державного управління й інших державних органів у рамках їхніх повноважень.

Державні замовники на підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації державних службовців.

1. На підготовку фахівців, магістрів за спеціальностями, спрямованими для професійної діяльності на державній службі - органи, на які поширюється чинність Закону "Про державну службу".

2. На підготовку магістрів державного управління на посадах У-УІІ категорій - Головдержслужба.

3. На підготовку магістрів державного управління і підвищення кваліфікації державних службовців для роботи на посадах І-ІУ категорій, що здійснюється Академією державного управління, - Академія державного управління.

4. На перепідготовку і підвищення кваліфікації - органи, на які поширюється чинність Закону "Про державну службу".

Фінансування підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців здійснюється за рахунок:

• передбачених для цієї мети бюджетних коштів;

• коштів підприємств і організацій;

• інших надходжень, не заборонених законодавством.

За даними Головдержслужби України, станом на 1 січня 2004р. на державній службі знаходилося 240 тис. працівників. Серед них 26% керівників і 74% фахівців, 89% мають вишу освіту, у тому числі з них 70,1%- повну вищу, 29,9% - базову вищу освіту.

Приведена статистика про освіченість працівників державної служби, однак, не проясняє напрямок і зміст їхньої підготовки. Мало інформативним є і те, що протягом 203 року спеціальним образом підвищують кваліфікацію приблизно 17% державних службовців, зокрема, приблизно 26% працівників центральних органів, а із сучасним закордонним досвідом безпосередньо знайомиться взагалі 1,5% цих кадрів. Спроби на практиці налагодити ефективне навчання персоналу державної служби часто приводять до плутанини, методу спроб і помилок. Наприклад, пропонуються підходи, за якими і керівники, і фахівці, оскільки і ті, і інші знаходяться на державній службі, повинні бути підготовлені в однаковий спосіб, скажемо, з наданням кваліфікації "магістр державного управління". Отже, питання про принципи підготовки державних службовців, насамперед керівників, вимагає дослідження.

Ключем до аналізу тут може бути з'ясування функцій, що виконують на державній службі керівники, з одного боку, і фахівці, з іншої. Адже в загальнометодологічному плані відповідно до теорії функціональної системи саме виконувані функції визначають ту чи іншу системну організацію. Доречно також звернутися в порівняльне дослідження, тобто проаналізувати

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраШи Кадрова політика і державна служба

практику навчання персоналу державної служби в країнах, де ця галузь діяльності поставлена добре.

Насамперед, важливим є досвід країн Західної Європи (Великобританія, Німеччина, Франція), Північної Америки (Канада, США) і Східної Азії (Японія). Аналіз показує, що для всіх цих регіонів характерним у підготовці керівного складу державної служби є так званий загальний, інтегральний, міждисциплінарний підхід, який означає, що:

• по-перше, для навчання керівників не потрібно якась визначена фахова освіта;

• по-друге, процес навчання не зводиться до оволодіння двох-одного-двох основних предметів;

• по-третє, при стажуванні і наступній практичній роботі працює принцип міжгалузевої і міжтериторіальної ротації кадрів.

Хоча від країни до країни, від регіону до регіону спостерігаються відмінності, проте наприкінці, після завершення навчання керівний персонал державної служби є підготовленим у всіх відносинах - економічному, правовому, політологічному і т.д. Разом з наступною ротацією керівних кадрів (Великобританія, Канада, Франція, Японія та інші) це забезпечує твердження, справді, державного підходу в їхній діяльності.

Сьогодні не можна привести вирішальних аргументів, який тип організації вищої освіти кращий. Головна світова тенденція розвитку вищої школи полягає в тому, що удосконалюється саме той тип освітніх установ, що історично склався в тій чи іншій країні. Зазначимо, що Україна за принципами організації вищої освіти тяжіє до європейської системи, і немає жодних засад поспішно змінювати таку орієнтацію, скажемо, на проамериканську. Зрештою, варто вибудовувати свою власну концепцію і конструкцію вищої освіти з урахуванням національних традицій, використовуючи, зрозуміло, досягнення світової практики. Це власне, закріплено в новій редакції закону "Про освіту".

Яскравим прикладом елітних неуніверситетських спеціалізованих освітніх установ е Вища школа адміністрації (ЕНА) у Франції, що вважається установою більш високого рангу, ніж університети, скажемо, Сорбонский університет. Свідченням цього е, наприклад, екстремально високий конкурс вступаючих до школи: до 100 осіб на місце. Конкурс в університетах Франції, як відомо, практично відсутній, що є свідченням їхньої масовості. У ЕNА, що керується Прем'єр -міністром, готують керівники загальної орієнтації, викладаються курси з економіки, соціології, права, менеджменту і т.п..

За свідченням американського дослідника Г.Райта "у британській державній службі вищі рівні державної служби займає еліта, що одержала загальну підготовку". Цікаві також його спостереження варіацій в акцентах на навчальних предметах у навчальних закладах вищих державних службовців: Великобританія - 71% займають гуманітарні, 28% соціальні дисципліни; у Німеччині - 65% правові, 16% економічні; США - 43% природні (математична, комп'ютерні, інженерні), 17% соціальні; Японія - 69% правові, 14% природні предмети. Важливо, що при великому діапазоні предметних акцентів у навчанні у всіх країнах працює принцип загальної підготовки. Тобто, готуються для вищих управлінських ланок не "фахівці", а, фігурально висловлюючи, "генералісти" (від англійського слова "§епега1" - загальний).

Безперечно, багато людей приходять на вищі керівні посади в порядку просування по кар'єрі без попередньої спеціальної підготовки. Практика свідчить, що ці люди мають різноманітну базову вищу освіту, хоча знову ж, спостерігаються визначені національні варіації в підготовці. Наприклад, у Великобританії такі працівники здебільшого з гуманітарною освітою. Крім того, фіксується зв'язок між рівнем і характером базової освіти і просуванням на керівні ступені державної служби. Наприклад, ця кореляція існує для випускників Оксфордського і Кембріджського університетів у З'єднаному Королівстві, Гарвардського університету в США, Токійського університету в Японії і т.д. Але всі ці всесвітньо відомі установи відрізняються, насамперед, своєю базовою загальноосвітньою підготовкою, фундаментальністю навчання.

Фундаментальність і багатогалузевість базової освіти полегшують і прискорюють просування на вищі рівні державної служби, проте не є достатніми для ефективного виконання керівних функцій. Такий недолік звичайно компенсується направленням керівного персоналу на

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраївВ Кадрова політика і державна служба

різні види додаткової підготовки. Це може бути стаціонарне, заочне чи вечірнє навчання. Це може бути тривала підготовка, що комбінує і чергує короткі навчальні сесії з тривалої (до року) стажуванням у центральних і місцевих органах на керівних посадах. Це також може бути окреме короткострокове тематичне навчання.

Світова практика свідчить, що тут теж немає єдиного, стандартного, "найкращого" підходу. Одні навчальні заклади спеціалізуються на окремих формах освітньої діяльності, інші використовують широкий спектр цих чи форм їх у різних варіаціях. Якщо брати довгострокове стаціонарне навчання, то в Європі, поширені спеціально створені для цього вищі навчальні заклади, що функціонують окремо від університетів. В Америці такого роду інститути, школи, як правило, знаходяться в складі університетів. Короткострокові освітні послуги в Європі переважно надають самостійні школи, навчальні центри які діють автономно, чи фінансуються урядом, місцевими адміністраціями, асоціаціями, союзами державних службовців і т.п. В Америці короткочасне навчання забезпечується як автономними від університетів установами, так і установами, що входять в університетські організації.

В Україні ж останніми роками, виходячи з її національно-культурного менталітету, вибудовується власна система підготовки державної служби. Ця система має визначені рівневі, галузеві і територіальні складові.