Тема 2.2. Механізм формування і реалізації кадрової політики в державному управлінні 2.2.1. Поняття механізму формування і реалізації кадрової політики в державному управлінні.

Державна кадрова політика як система цілей, завдань, цінностей, пріоритетів та принципів дуже складна і багатогранна за своїм змістом. Важливо не тільки визначити кадрову політику але й сформувати її ключові складові, першочергові завдання, а також механізми та технології її реалізації.

в Механізм формування і реалізації кадрової політики - система адміністративно-організаційних, соціально-економічних, правових, професіологічних, культурно-виховних установ і мір, які приводять в дію кадрову політику. Основою цього механізму слугує теоретико-методологічна сторона кадрової політики, яка визначає цілепокладання кадрової роботи, критерії, оцінки, принципи підбору, розстановки персоналу.

Механізм формування кадрової політики в державному управлінні обумовлений необхідністю забезпечення її ключових складових, вирішенням пріоритетних проблем розвитку кадрового потенціалу у сфері державного управління, і має враховувати певні завдання (таблиця 2.2.1.1).

№ з/п

Таблиця 2.2.1.1 Завдання розвитку кадрової політики в державному управлінні

Завдання розвитку кадрової політики

1

5

6

7

10

11

Розроблення концепції та програм відновлення, розвитку та використання людських, трудових і кадрових ресурсів

Нормативно-правове забезпечення кадрової політики

Розробляння морально-етичних основ роботи з кадрами, удосконалення нормативного регулювання вимог професійної етики, підстав і процедур притягнення до відповідальності за її порушення

Приведення кадрової системи та кадрової роботи в Україні у відповідність до стандартів ЄС

Створення національного кадрового резерву та проведення з ним системної роботи

Створення умов для розвитку кадрової еліти, формування її стандартів відповідно до суспільних вимог, її ротації та всебічної підготовки

Створення складових загальнонаціональної кадрової системи регіональних кадрових підсистем, орієнтованих на пріоритети регіонального розвитку та кадрової політики регіону

Сприяння розвитку самоврядування та партнерських засад у реалізації державної кадрової політики та її регіональних складових

Посилення професіоналізації державного управління та формування його потужного кадрового потенціалу

Адаптація національних кадрів до інформатизації суспільства, впровадження інформаційних технологій на усіх ланках кадрової

системи

Створення системи залучення, професійної орієнтації та адаптації молоді до роботи в державних органах та органах місцевого самоврядування

НАДУпри Президентові України Кадрова політика і державна служба

Стимулювання творчості в усіх видах управлінської діяльності

Механізм реалізації кадрової політики в державному управлінні має наступні складові (рис.2.2.1.1).

Рис.2.2.1.1. Складові механізму реалізації кадрової політики в державному управлінні

Механізм реалізації кадрової політики в державному управлінні включає:

постійну координаційну діяльність держави, передусім у секторах демографічної політики, політики у сферах зайнятості та ринку праці. освіти і науки, охорони здоров'я, культури та виховання з метою створення передумов для реалізації кадрової політики в державному управлінні

створення організаційних механізмів взаємодії суб'єктів кадрової політики, причетних до підготовки кадрів для органів державного управління та певної

організаційної інфраструктури

ресурсне забезпечення реалізації кадрової політики

створення підсистем державного управління, що забезпечує функції держави

як суб'єкта кадрової політики у владних структурах та місцевому самоврядуванні.

.

створення правової бази розбудови кадрової системи та кадрової

Формування та реалізація кадрової політики здійснюється на засадах системної діяльності, яка поєднує науково-методологічні, політико-правові, економічні, соціальні, організаційні, морально-психологічні, соціокультурні аспекти.

2.2.2 Нормативно-правове забезпечення кадрової політики.

Для механізму формування та реалізації кадрової політики надзвичайно важливе значення має питання нормативно-правового забезпечення реалізації кадрової політики як гаранту її ефективності та завершеності.

4 Нормативно-правова база роботи з кадрами - це сукупність норм права, стандартів та правил які регулюють діяльність і поведінку державних службовців, їх професійний і посадовий розвиток.

Структуру нормативно-правової бази забезпечення реалізації кадрової політики складають:

по-перше, конституційні положення, Закони України, підзаконні нормативно-правові акти, які прийняті на виконання з загальних питань державного управління, місцевого самоврядування, державної кадрової політики, державної служби;

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові Україййі Кадрова політика і державна служба

по-друге, нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади про порядок вирішення і регулювання кадрових питань у своїй сфері, що включають підпорядковані їм місцеві органи управління;

по-третє, нормативне-інструктивна база, яка забезпечує безпосередню реалізацію заходів з кадрової політики на рівні місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ, організацій.

Законодавча та нормативно-правова база держслужби включає на даний час 650 актів, серед яких 3 7 законів, більше 200 Указів і Розпоряджень Президента України, 400 нормативних актів Кабінету Міністрів України, Головдержслужби України. Серед них 109 діючих актів , котрі регулюють кадрову роботу в системі державного управління. Йде процес цілеспрямованого оновлення цієї бази.

Правове забезпечення вирішення кадрових питань має дві сторони

(рис.2.2.2.1).

Рис. 2.2.2.1. Сторони правового забезпечення вирішення кадрових питань

Сторони правого забезпечення вирішення кадрових питань

відповідність кадрових рішень актам і законам своєї держави			відповідність кадрових міжнародним нормам		рішень

Мова йде передусім про дотримання прав людини, правової рівності громадян принципу, який передбачений міжнародними документами і прийнятий цивілізованими країнами.

Принцип законності, дотримання прав і свобод працівників під час їх професійної діяльності передбачає, що кожен громадянин повинен отримати реальну можливість користуватися правами, які прийняті у практиці цивілізованих держав. Відповідними актами (наприклад, кодекс честі держслужбовця) необхідно затвердити:

право на повагу з боку будь-якої посадової особи (нікому не дано права ображати, принижувати почуття власної гідності);

право висловлювати свої почуття, думки, пропозиції у засобах масової інформації, через громадські організації, про цьому не потрапляючи в ситуацію винного тощо.

Слід відзначити, що Конституція України передбачає досить широкий спектр особистих і політичних прав громадян. Справа за тим, щоб політика не розходилась з принципами справедливості, рівності, рівних стартових можливостей громадян і тим самим захистом прав людини.

Держава зобов'язана дотримуватися міжнародних актів, які відносяться до загальноприйнятих і визнаних в світі. Це є необхідною умовою для затвердження основ правового регулювання кадрової політики. Однак потрібно не тільки їх визнання та приєднання до них, але й адекватна адаптація у внутрішнє право держави.

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраШ Кадрова політика і державна служба

Поки що в нас не утворено єдиного правового поля управління персоналом системи державної служби. Практика кадрової роботи деформується різного роду фактами кон'юнктурного характеру, визначається не тільки формальним правом, але й службовою доцільністю, впливом лобістів, особистими перевагами керівника, кумів, земляків. Це викликає необхідність вдосконалення законодавства про кадрову політику і кадрову діяльність (таблиця 2.2.2.1).

Таблиця 2.2.2.1

Актуальні проблеми вдосконалення законодавства про кадрову політику і кадрову діяльність

Сучасне законодавство, як свідчить практика, не повною мірою забезпечує реалізацію прав і свобод людини і громадянина на участь в управлінні державними справами

1

Законодавство не забезпечило стабільність державної служби в органах виконавчої влади, її престижність, додержання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців та службовців місцевого самоврядування, незаконного впливу на них при виконанні службових обов'язків

Відсутні правові акти щодо чинного регламентування адміністративних процедур та національних стандартів надання управлінських послуг державними службовцями та службовців місцевого самоврядування

Законодавче неврегульована визначеність кар'єрної перспективи, відсутня правова захищеність від суб'єктивізму керівників, що призводять до великої плинності кадрів

Недосконалим залишається правове регулювання питань прийняття на державну службу, просування по ній державних службовців неналежним чином забезпечується відкритість, прозорість і контроль з боку суспільства

Основні напрями вдосконалення правового регулювання кадрової політики і діяльності передбачають наступні заходи (таблиця 2.2.2.2).

Таблиця 2.2.2.2

Основні напрями вдосконалення правового регулювання кадрової політики і

діяльності

2

Запровадити ефективний механізм реалізації громадянами України конституційного права на рівний доступ до державної служби, управління суспільними справами

Законодавче більш високі вимоги до кандидатів на керівні посади щодо рівня їх професійності, у тому числі на знання нормативно-правових актів

Запровадити більш ефективні правові механізми забезпечення стабільності діяльності державних службовців, їх незалежність від особистої позиції осіб, які займають політичні посади, вдосконалити правовий механізм забезпечення політичної нейтральності державних службовців

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраїйВ Кадрова політика і державна служба

Розмежувати політичні та адміністративні посади в органах державної влади, визначити законом вичерпний перелік посад, які належать до політичних

Удосконалити механізм запобігання виникненню конфлікту матеріальних та інших інтересів державних службовців, захист їх інтересів у разі зміни структури, ліквідації чи реорганізації органу державної влади

Законодавче врегулювати адміністративні процедури з урахуванням порядку і регламенту надання державних послуг, запровадити чіткий механізм відповідальності державних службовців, зайнятих в управлінських структурах

Створити відповідну правову базу для збільшення прозорості у діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування, перейти до відбору, просування по службі та оцінці роботи управлінських кадрів на основі їх особистих здібностей та досягнень

> Створення сучасної нормативно-правової бази, єдиного для України правового поля роботи з кадрами сприятиме закріпленню єдиних для української держави принципів, процедур, стандартів регулювання кадрових процесів, надасть кадровій роботі системності, стабільності, певної уніфікованості, стане фактором формування професійної однорідності та сталого складу державних службовців, всього кадрового корпусу країни

Окрім того, тільки на засадах права, у відповідності з законами, державна кадрова політика може бути позбавлена волюнтаристських та суб'єктивістських перекручень, обслуговування тих чи інших політичних амбіцій, гарантуватиме об'єктивне і справедливе вирішення кадрових питань. 2.2.3. Організаційне забезпечення кадрової політики.

Організаційний механізм реалізації державної кадрової політики передбачає утворення в структурі органів влади і управління ієрархії суб'єктів, які формують, координують і контролюють кадрову діяльність на центральному, регіональному і місцевому рівнях.

На центральному рівні виконання цих функцій покладено на відповідні підрозділи Секретаріату Президента України, Секретаріат Кабінету Міністрів України та Головне управління державної служби України, які забезпечують реалізацію державної кадрової політики на загально державному рівні. На регіональному рівні, у складі облдержадміністрацій працюють кадрові управління та служби. В АРК, областях, містах Києві та Севастополі утворено управління державної служби Головдержслужби України.

На зазначені суб'єкти кадрової діяльності покладено виконання наступних функцій і завдань:

ведення банку кадрової інформації;

прогнозування та планування потреби в кадрах;

організація на рівні сучасних вимог роботи з формування, виконання та професіонального росту усіх робітників сфери державного управління, їх облік та аналіз якісного складу.

Актуальними залишаються завдання організаційного забезпечення кадрової політики в державному управлінні (таблиця 2.2.3.1).

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові Україйд Кадрова політика і державна служба

Таблиця 2.2.3.1

Практичні завдання організаційного

забезпечення кадрової політики

в державному управлінні

Розробка і впровадження системи та методик відбору в апарат органів державного управління найбільш кваліфікованих, досвідчених спеціалістів, прогнозування потреби в кадрах для всіх сфер життєдіяльності суспільства

Координація дій суб'єктів кадрової політики

Об'єктивна і комплексна оцінки професійних та особистісних якостей претендентів посади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, забезпечення альтернативності відбору і рівності шансів на отримання посади

Оновлення і ротація кадрового складу органів державного управління шляхом виборів і конкурсів; рекомендацій представницьких органів, політичних партій, громадських рухів

Підвищення ролі кадрового ресурсу, формування його як за рахунок внутрішніх джерел, так і з числа менеджерів і спеціалістів підприємницьких, фінансово-банківських та інших структур

Створення єдиного інформаційного простору кадрового забезпечення

Створення системи правового та соціально-економічного захисту державних службовців, морального і матеріального стимулювання росту їхнього професіоналізму та ефективності праці

7

Утворення наскрізної (централізованої) системи управління персоналом, які б займалися координацією роботи з кадрами і відповідали за реалізацію кадрової політики держави

Удосконалення та розвиток системи безперервної професійної освіти кадрів

Важливе значення має організація прогнозування та планування потреби в матеріальних та фінансових ресурсах для забезпечення ефективної роботи державного апарату, підготовки кадрів, розвитку матеріально-технічної бази навчальних закладів.

В організаційному забезпеченні першочергового значення набуває розробка і запровадження дійового ефективного механізму відбору кадрів.

Відбір персоналу на державну службу являє собою систему заходів, які сприяють формуванню штатного складу державних службовців, кількісні і якісні характеристики яких відповідають цілям і задачам державної служби. > Підбір персоналу - це ідентифікація, співставлений, співвідношення найбільш загальних вимог, притаманних чи висуваємих організацією, з характеристиками конкретної людини.

Відбір персоналу на держслужбу як система заходів базується на основі принципів, механізмів, сукупності процедур (таблиця 2.2.3.2).

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові Україйв Кадрова політика і державна служба

Таблиця 2.2.3.2 Основні принципи відбору персоналу

Принцип рівності прав та свобод людини незалежно від статі, національності, походження, майнового стану, що гарантовані державою

Принцип заборони будь-яких обмежень прав громадян за ознаками соціальної, національної та релігійної належності

Принцип рівних прав і свобод, а також рівних можливостей їхньої реалізації для чоловіків і жінок

Принцип рівного права вільно розпоряджатися своїми здібностями, вибором роду діяльності та професією

Принцип рівного права громадян України на участь в управлінні справами держави

Відбір здійснюється за трьома блоками критеріїв:

• формально - анкетному;

• соціальне - демографічному;

• професійно - кваліфікаційному.

В тій чи іншій мірі ці критерії існували завжди у всіх системах кадрового забезпечення державних органів та органів місцевого самоврядування. При цьому використовуються наступні підходи (таблиця 2.2.3.3).

Таблиця 2.2.3.3

Підходи щодо вибору критеріїв відбору персоналу у системі державного управління

підходи щодо відбору персоналу	зміст підходів щодо відбору персоналу
Комплексний	При відборі в рівній мірі враховуються професіональні, світоглядні, загальнокультурні і особисто-психологічні якості претендента на посаду. Цей підхід частіше за все використовується в українській практиці
Спеціалізовани й	Відбір націлений на пошук висококласного спеціаліста вузького профілю під дану конкретну посаду
Професіональн ий	Перевага надається не стільки освіті і спеціальності, скільки досвіду практичної роботи
Партійно-політичний	Передбачає підбір кадрів за політичними мотивами і номенклатурною схемою. Тільки потім враховуються професійні та моральні якості. При такому підході правовий механізм не працює, а інколи і зовсім відсутній.

Найбільш демократичною з усіх форм відбору кадрів є конкурс. Саме конкурс є соціальне і юридичне найбільш справедливим засобом отримання посади, єдино можливим механізмом відбору без протекції і відповідного зовнішнього впливу, тобто механізмом, який забезпечує право громадян України на рівний доступ до держслужби, до управління у відповідності до їх здібностей та професійною підготовкою. Ще у VIII столітті, Дені Дідро -- відомий французький філософ, з

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАД У при Президентові Україйб Кадрова політика і державна служба

приводу справедливої участі громадян в управлінні державою, прийшов до висновку, що відомий лише один гарний спосіб: "Заміщення усіх вищих чинів, усіх посад у державі тільки за конкурсом". На його думку, тільки в такому разі посади не будуть купуватися за гроші.

Відповідно до статті 15 Закону України "Про державну службу" прийняття на державну службу на посади ІП-УП категорій, здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України. Порядок проведення конкурсів на заміщення вакантних посад регулюється постановою Кабінету міністрів України від 15 лютого 2002 року № 169. У 2005 році в Україні прийнято на державну службу 56531 особу. Із усіх працівників, прийнятих на державну службу в органи державної влади, на конкурсній основі прийнято 34965 осіб, що становить 61,5% від загальної кількості прийнятих державних службовців. Відсоток працівників, прийнятих на державну службу в апарат центральних, органів на конкурсній основі - 66,6%; в органи судової влади і прокуратури 63,6%; на посади державних службовців обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - 46,9%; посади держслужбовців районних державних адміністрацій - 59%.

Інститут конкурсного відбору персоналу забезпечує:

• демократизацію кадрових процесів, реалізацію принципу рівного доступу громадян до управлінських посад;

• збільшення кількості професіоналів, які працюють в органах державної влади;

• достатньо високу об'єктивність оцінки професійної здатності кандидата до роботи в державному апараті;

• підвищує престиж державної служби;

• оволодіння співпрацівниками кадрових служб ефективним інструментарієм кадрової роботи;

• утворення банку кадрової інформації.

Слід зазначити, що потенціал конкурсів ще не в повній мірі використовується суб'єктами кадрової роботи. Тому є як суб'єктивні так і об'єктивні причини. Наприклад, дефіцит професійно підготовлених кандидатів, відсутність свого роду лідерського кадрового середовища. Однак, призначення за конкурсом було і є основною, об'єктивною, прозорою і гласною процедурою прийняття на державну службу.

Механізм організаційного забезпечення передбачає також:

• удосконалення технологій формування резерву кадрів і його раціональне використання;

• розширення джерел його формування;

• запровадження широкого спектру видів кадрового резерву.

Резерв може розглядатись в різних площинах (таблиця 2.2.3.4).

Таблиця 2.2.3.4 Резерв кадрів має наступні види

Вид резерву кадрів	Зміст виду резервів кадрів
Ближній	Формується з фахово підготовлених професіоналів
Средньостроковий	Передбачає проходження перепідготовки
Стратегічний	Передбачає підготовку за освітніми та науковими

НАДУ при Президентові УкраШ Кадрова політика і державна служба

	спеціальностями галузі "державне управління"
Відкритий	Може оновлюватися у будь-який час
Закритий	Оновлюється у наперед визначений час, в зв'язку політичними змінами	3
На конкретну посаду	Передбачає різні види післядипломної освіти
Певні типи посад	Передбачає підготовку за спеціальностями освітньої наукової галузі "державне управління"	та

Організаційне забезпечення реалізації державної кадрової політики неможливо без використання сучасних вітчизняних та зарубіжних методик роботи з кадрами, які включають:

• технології встановлення відповідності працівника характеру виконання посадових обов'язків;

• оцінку ефективності їх праці;

• утворення мережі "центрів оцінки" професійних, ділових та особистісних якостей персоналу;

• регулярне проведення кадрових моніторингів в цілях виявлення спонукальних та утримуючих факторів службового просування працівників апарату органів державного управління;

• дійове використання таких форм кадрової роботи, як ротація, кооптація, відставка, примусова відставка, конкурсна та контрактна системи відбору персоналу.

Складовою організаційного механізму є контроль за діяльністю кадрів органів влади і управління. В якості контролюючих інстанцій виступають конституційні органи влади усіх рівнів (законодавчі, виконавчі, судові), а також органи інститутів громадянського суспільства, народ в цілому. До ефективних ричагів контролю за чиновниками відносяться: випробування на державній службі, надання декларації про доходи, атестація, кваліфікаційний екзамен, щорічна оцінка тощо.

Організаційне забезпечення реалізації кадрової політики неможливо уявити без ефективної діяльності кадрових служб (служб управління персоналом). Такі служби утворюються у міністерствах, інших органах виконавчої влади, їх територіальних органах, місцевих державних адміністраціях.

Діяльність кадрових підрозділів регламентується Положенням про кадрову службу виконавчої влади (постанова КМУ від 02.08.09 р. № 912 із змінами і доповненнями, внесеними постановами КМУ від 30ю12ю98 р. № 2095, від 26.07.2001 № 876, від 11.06.2003 р. № 892, від 17.07.2003р. № 1106, від 27.08.2003 № 1365). В положенні визначено, що кадрові служби здійснюють аналітичну та організаційну роботу з кадрового менеджменту, займаються прогнозуванням розвитку персоналу, заохоченням працівників до службової кар'єри, забезпеченням їхнього безперервного навчання.

Однак в сучасних умовах необхідна суттєва перебудова структури і змісту роботи кадрових служб, визначення нового статусу цих суб'єктів кадрової діяльності. Науково-технічний прогрес вимагає запровадження сучасних методів

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАД У при Президентові УкраїйВ Кадрова політика і державна служба

професійної діяльності державних службовців. Тому сьогодні значно зростає роль кадрових підрозділів, які повинні на основі новітніх досліджень розробляти та втілювати нові форми та методи трудової діяльності в практику органів державної влади (таблиця 2.2.3.5).

Таблиця 2.2.3.5

Нові напрямки управління персоналом, які потребують глибокого розвитку та удосконалення

№ з/п	Нові напрямки управління персоналом
1	Здійснення аналізу робочих місць і розробка профілів компетентності
2	Дослідження ринку праці (маркетинг) для добору персоналу
3	Адаптація нових кадрів на робочому місці
4	Формування корпоративної культури
5	Мотивація персоналу
6	Організація та проведення тематичних тренінгів
7	Надання психологічної, консультаційно-методичної допомоги державним службовцям та інше

Здійснення нових напрямків та технологій в кадровій діяльності передбачає нові, більш високі вимоги до робітників кадрових служб. Із звичайних статистів та діловодів вони повинні перетворитися у кваліфікованих спеціалістів з глибокими організаційними, правовими, соціально-психологічними та педагогічними знаннями, навичками спілкування з людьми.

Висновки до теми:

Усе вищевикладене дозволяє зробити висновок, що механізм формування та реалізації державної кадрової політики в сфері державного управління може успішно діяти тільки при наявності:

1. науково обґрунтованої концепції сучасної кадрової політики;

2. законодавчо-нормативної та організаційної бази кадрової політики;

3. органів і організацій центрального, регіонального та місцевого рівнів, які займаються кадровими питаннями, та кадрів, здатних реалізувати державну кадрову політику.

НАД У при Президентові УкраШ Кадрова політика і державна служба Тема 2.3. Еліта та лідерство в державному управлінні 2.3.1. Поняття еліти в державному управлінні

При вивченні будь-якого явища передусім необхідно визначити його

дефініцію (поняття). Щодо такого терміну, як еліта (особливо в державному управлінні), це надзвичайно складно через неоднозначний характер цього явища. Існує велика кількість підходів до розуміння самого поняття "еліта" при недостатній узгодженості його сприйняття. Кожен з теоретиків елітизму в залежності від об'єкту свого дослідження користувався різними поняттями еліти, заснованими на своєму розумінні. Тому максимальне, чого можна досягти в цій сфері, - орієнтуватися у вітчизняних та іноземних концепціях стосовно поняття еліти. Для цього слід проаналізувати деякі з цих дефініцій, які ілюструють різні концепції в сприйнятті самого явища еліти.

Особлива група людей, яка здійснює керуючий вплив на все суспільство, була помічена науковцями ще в античні часи. Саме тоді вона стала об'єктом уваги науковців, що вилилося в появі деяких теоретичних узагальнень щодо цього. Певні спроби визначитися з цим явищем та сформулювати закони його ефективного функціонування мали місце ще в роботах Конфуція, Платона, Арістотеля, Фоми Аквінського, Ніколо Макіавеллі та ін. Проте, тільки в добу Нового часу, з розвитком суспільно-політичної наукової думки та диференціацією різних аспектів публічного управління, настало розуміння еліти як верстви суспільства, що є невід'ємною частиною останнього та активно взаємодіє з іншими верствами. Саме в цей час виник сам термін "еліта", саме тоді стало можливим теоретичне усвідомлення цього явища.

В процесі розвитку науки визначення поняття еліти прогресувало від інстинктивно-абстрактного до доказово-конкретного. Вивчаючи дану тему, не слід наводити всі відомі визначення, а варто з'ясувати логіку розвитку поняття. Особливої уваги заслуговують дефініції, які характеризують еліту в етимологічному та філософському розумінні - найбільш широко. Тут, по-перше, необхідно згадати Ф. Ніцше, який називав елітою "вищий тип, істоту, яка височить поміж загалу". В цьому визначенні прослідковується етимологія слова еліта та деяке його пояснення.

Засновник теорії еліт Г. Моска визначав еліту як сукупність найактивніших в політичному відношенні людей, зорієнтованих на владу - організовану меншину суспільства. Таке трактування еліти започаткувало до сьогодні переважаюче сприйняття еліти як суто політичного явища.

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраШй Кадрова політика і державна служба

Інші формулювання поняття еліти є більш чіткими і звуженими та характеризуються через опис ролі еліти в суспільстві. Так, автор теорії циркуляції еліт В.Парето писав: "Давайте виділимо клас людей, що мають найвищий показник у своїй сфері діяльності, і цьому класу дамо назву "еліта" ". Така характеристика з тими чи іншими доповненнями є базовим визначенням для переважної більшості праць про еліту (ним користуються до цього часу).

Найвидатніший український дослідник еліти Д. Донцов відзначився спробою дати визначення еліти через розуміння національної еліти. Він писав: "Називають її різно: "клясово свідомий пролетаріят" (в противність до переважаючої маси "несвідомого"), "національне свідома інтелігенція", "аристократія", "правляча кліка", "тирани".... але суть цієї меншости та її роля в усіх громадських одиницях та сама. Це група, яка формує неясну для "неусвідомленої" маси ідею, робить її приступною цій масі і, нарешті, мобілізує "народ" для боротьби за цю ідею." Через аналіз етнодержавотворчих процесів та їх вплив на свідомість народу Донцов намагався визначити роль еліти в суспільстві. Він бачив її у формуванні спільної для всього народу ідеї, названої пізніше національною.

Дещо з іншого боку з відтінком моралізаторства характеризує еліту X. Ортега-і-Гасет: "Еліта - це люди, які мають в суспільстві найбільший престиж, статус, багатство, володіють інтелектуальною та моральною перевагою над масою, найвищим почуттям відповідальності... добірний чоловік - це не вередун, який вважає себе вищим від інших, а той, хто вимагає від себе більше, ніж інші, хоч він сам, може, й неспроможний сповнити цих вищих вимог". Філософ вважав, що саме такі люди мають бути при владі, а не "маса".

Заслуговує на особливу увагу визначення номенклатурної радянської еліти. Дослідник номенклатурної еліти в Радянському Союзі М. Восленський знайшов лише одне визначення номенклатури, що подавалося у навчальному посібнику для партійних шкіл "Партійне будівництво": "Номенклатура - це перелік найбільш важливих посад, кандидатури на які попередньо розглядаються та затверджуються даним партійним комітетом (райкомом, горкомом, обкомом партії і т.д.), звільняються від роботи особи, що входять у номенклатуру партійного комітету, також лише з його згоди. До номенклатури включаються робітники, що займають ключові пости."

Функціями номенклатури Восленський назвав здійснення політичного керівництва суспільством та керівництво матеріальним виробництвом. При цьому, перша функція є головною, найбільш суттєвою функцією номенклатури.

Восленський виділив критерії, за якими розрізняється номенклатура:

• за партійним органом, що включив дану особу до номенклатури;

• за вищестоящим партійним органом, що санкціонував дане включення;

• за характером номенклатурної посади.

Відповідно до визначених критеріїв Восленський поділив номенклатуру на основну та контрольно-облікову і на штатну та виборну.

Основна номенклатура - це перелік посад того партійного органа, який приймає рішення про призначення (затвердження, рекомендацію) особи на номенклатурний пост. Контрольно-облікова номенклатура - це перелік посад, призначення на які узгоджується органом, який завдяки цьому отримує статус вищестоящего органа (тобто, цей орган таким чином контролює та веде облік посад в підпорядкованих органах). Одна й та ж сама посада одночасно перебувала в основній номенклатурі свого органу та в контрольно-обліковій номенклатурі вищого органу. Контрольно-облікова номенклатура була скасована за непотрібністю у 1989 році.

Штатна номенклатура - це перелік штатних посад в апараті органу влади, на які особи призначаються. До штатної номенклатури включаються всі відповідальні (не технічні) робітники парторганів, керівні робітники державних органів, а також особи, що займають ключові адміністративні посади у колгоспах, кооперативах, наукових організаціях, творчих союзах та ін.

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраШйІ Кадрова політика і державна служба

Виборна номенклатура - це перелік посад, на які особи, затверджені чи "рекомендовані" на "виборчі" номенклатурні пости. До виборної номенклатури входять члени та кандидати ЦК та Центральної ревізійної комісії, депутати Верховної та місцевих рад, секретарі парторганізацій, члени різних комітетів: захисту миру, радянських жінок, антисіоністського та ін. Так як виборів у СРСР не було, то претенденти до виборної номенклатури призначалися тимчасово для перевірки можливості їх використання на інших посадах штатної номенклатури. Саме тимчасовість була непривабливою рисою виборної номенклатури.

Таке визначення характеризує вже не тільки та не стільки політичну еліту, скільки вищих посадовців органів влади, які безумовно мають всі підстави визнаватися як окремий тип еліти.

Серед сучасних науковців характеризує особливо чітко та грунтовно саме поняття еліти А. Понедєлков "Етимологічне значення цього терміну має два аспекти. Перший з них міститься в тому, що еліта володіє якимось інтенсивно, чітко і максимально вираженими рисами, концентрує в собі певні якості. Другий аспект має на увазі оцінку цих якостей як найвищих за тою чи іншою шкалою виміру.

Еліта - це верхні прошарки суспільства, групи, що займають в ньому вищі чи провідні позиції (владні, економічні, професійні та ін.)

Еліта - це сукупність відносно замкнутих груп, доступ до яких обмежений та регулюється механізмом достатньо жорсткого відбору.

Еліта - це групи, що володіють особливими культурними орієнтаціями та менталітетом, образом життя та діями, що відділяють їх від іншого населення, підтримуючи з ними відчутну соціальну дистанцію. Елітні норми для населення високо привабливі, але при цьому малодоступні."

Одне з останніх визначень в сучасній Україні належить Л. Мандзій, яка

визначає правлячу політичну еліту "... як особливий прошарок політичної еліти, що перебуває при владі або здійснює безпосередній вплив на неї". Тобто, перебування при владі або здійснення впливу на владу не є ознакою еліти, тим більше політичної.

Довготривала монополія політологів на дослідження еліти призвела до заангажованого її сприйняття як суто політичного явища, яке не має місце поза політичним життям. Тому теоретичні надбання елітології виявилися недостатньо придатними для опису аналогічних процесів в бізнесі, культурі, мистецтві та державному управлінні. Це змушує звернутися до сучасних досліджень еліти, які містять визначення не з політичним, а з філософським забарвленням. Так, К. Баранцева пише: "... еліта є визначальною силою історичного (в тому числі й політичного) процесу, творцем семантичного поля культури, резонатором та регулятором всіх суспільних змін". Така достатньо широка характеристика не дозволяє чітко назвати критерії, за якими визначається, має людина стосунок до еліти чи ні, але в той же час дозволяє зрозуміти важливість та масштабність існування еліти в суспільстві. Проте, більшість досліджень сучасних науковців

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАД У при Президентові УкраїШ Кадрова політика і державна служба щодо еліти відзначається спробами звузити визначення еліти у зв'язку із

заявленим об'єктом дослідження.

Прикладом сьогоденного сприйняття поняття еліти може слугувати дефініція, яка міститься в останньому надбанні української наукової думки - "Універсальному словнику-енциклопедії" під редакцією професора М. Поповича: "Еліта - група людей, яка вирізняється чи має привілеї порівняно з рештою суспільства з огляду наявності певних ознак чи матеріальних цінностей, що цінуються суспільством".

^ Таким чином, в результаті аналізу теоретичних надбань елітології можна визначити наступні характерні риси еліти:

• це не просто група людей, а частина суспільства - його верства, яка активно взаємодіє з іншими верствами;

• ця верства вирізняється від всього іншого суспільства наявністю певних можливостей, що походять від здібностей цих людей та часто закріплені у вигляді привілеїв;

• ця група людей має вплив (зазвичай - керівний, але далеко не завжди) на все суспільство чи ту його частину, елітою якої вона є.

На підставі цього слід дати наступне визначення еліти:

б Еліта - суспільна група, що вирізняється наявністю певних ознак, які особливо цінуються суспільством, та завдяки цьому має вплив на нього.

Для позначення еліти в окремій сфері державного управління використовується окремий термін - державно-управлінська еліта. Цей вид еліти має місце лише в одній порівняно вузькій галузі суспільного життя - державному управлінні, а тому має деякі відмінності. При цьому, саме державне управління тільки нещодавно отримало визнання окремого від політики явища. Тому вирізняти цей тип еліти необхідно в першу чергу від еліти політичної, з якою державно-управлінська довгий час ототожнювалася.

Якщо сприймати державне управління як організаційний вплив органів влади на суспільство, то можна чіткіше визначити характерні риси саме цього типу еліти. Можна більш чітко назвати, хто ж саме входить до цієї верстви - це працівники органів влади (при цьому, не просто державні службовці, а керівники найвищих щаблів). Відмінність осіб, які входять до цієї верстви, від інших громадян держави полягає в наявності в них державно-владних повноважень.

Є Державно-управлінська еліта - це сукупність громадян, які займають відповідні посади або місця в суспільстві і наділені правом прийняття рішень, що впливають на функціонування та розвиток держави

Державно-управлінська еліта має певні відмінності від інших типів еліт, перш за все - від політичної. По-перше, до неї входять тільки працівники органів влади. Неможливо не займати високої посади в органі влади та приймати управлінські рішення, значущі абсолютно для всіх громадян на всій території держави та навіть за її межами.

По-друге, державно-управлінська еліта має домінуюче становище відносно інших видів еліти, в тому числі - політичної. Рішення, що приймаються особами, які входять до державно-управлінської еліти, є керівними не тільки відносно цієї сфери суспільного життя, але й щодо всіх без винятку інших сфер. Тобто, вона є елітою навіть відносно всіх інших видів еліти (елітою з еліт).

По-третє, відмінність осіб, які входять до державно-управлінської еліти, від інших членів суспільства полягає в можливості (тобто праві, а не здібності чи хисті) приймати рішення. На відміну від інших типів еліт, особистісні якості цих осіб впливають тільки на залучення до цієї верстви. В цій еліті відсутня міжінституційна та міжорганізаційна конкуренція - органи влади конкурентів не мають. До того ж, доцільність та ефективність державно-управлінських рішень майже неможливо формалізувати, а тому важко виміряти. Тому після входження до державно-управлінської еліти вимоги до спроможності приймати ефективні рішення значно зменшуються. Отже людина, що потрапила до когорти державно-управлінської еліти, може дозволити собі

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраШВ Кадрова політика і державна служба

"розслабитися". Тобто, ті якості, які послугували її входженню до еліти, вже перестають бути нагальними й ця відмінність будь-якої еліти в державному управлінні зменшується. Це надзвичайно сприяє демократичності цього типу еліти - люди залишаються такими самими, як і звичайний загал громадян. Але разом із ідентичністю та розумінням людських потреб та людської природи залишаються й всі людські слабкості та недоліки. А це шкодить якості такої еліти, тому тут більше, ніж в інших сферах, постає проблема ротації (оновлення) еліти.

2.3.2. Розвиток державно-управлінської еліти України

Сучасний стан державно-управлінської еліти в незалежній Україні можна краще зрозуміти лише прослідкувавши її еволюцію в минулому. Знання особливостей розвитку дозволить чіткіше визначити головні передумови та основні тенденції трансформації української еліти. Особливо це стосується державно-управлінської еліти українського народу, оскільки більшу частину свого існування він був залежним та не мав власної державності. Все це дозволить оцінювати ефективність та професіоналізм сучасної державно-управлінської еліти України, спираючись на історичний досвід.

Складність дослідження суспільно-політичних процесів в розвитку держави (а особливо існування такого феномену, як еліта) полягає в тому, що дійсний, тобто фактичний стан речей, переважно не співпадає зі встановленими у відповідний час суспільними та правовими нормами. Звичайно, дослідження письмових джерел (історичних праць та пам'яток права) дозволяють дещо зорієнтуватися з приводу цієї проблеми. Але зважаючи на значну суб'єктивність викладу матеріалу, що зростає відповідно до зменшення часової дистанції, слід додатково враховувати досить важливі аспекти. Серед них можна назвати і характер історичної доби, і особливості суспільного ладу, і відмінності в пізнанні людиною світу відповідно до того періоду, і багато чого іншого.

Особливо важливим при цьому є розуміння того, що залежно від етапів розвитку людства змінювалися пріоритети в суспільно-політичних відносинах: від активного войовничого духу задля захисту від зовнішніх ворогів (інстинкт самозбереження будь-якої живої істоти) до намагання підтримати мир та спокій шляхом дипломатії. Але незважаючи на довгу ланку перешкод в розумінні такої суспільної інституції, як еліта, незаперечною є обов'язковість її існування в будь-якій державі. Інша справа, що виявити дійсну приналежність кожної конкретної людини до панівної верстви досить важко через існування неявної, "прихованої" еліти, що бере активну участь в житті держави та має значний вплив на її розвиток. Але при детальному аналізі різних етапів розвитку українського суспільства можна досить точно визначити ті верстви, які залежно від доби, періоду розвитку української державності виступали творчою, активною силою, і які тепер ми називаємо елітою.

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

ЧАДУ при Президентові Україйй Кадрова політика і державна служба

Починаючи з перших державних утворень східних слов'ян, якими були племінні союзи з провідними містами в якості столиць, можна достатньо чітко визначити ті суспільні групи, які виділялися своєю активністю в політичному та громадському житті. Формально населення не поділялося — всі люди були вільні в правах та можливостях. Але організацію публічної влади спричиняли такі фактори, як війна та торгівля. Тому фактично виділялися в окремі верстви лише жерці та вояки. Жерці виконували облуговуючо-обрядову функцію, а владу захопили вояки - саме вони стали правителями. Як описав це видатний історик України І. Крип'якевич "Провід у племенах вели "луччі люди", або "нарочиті мужі", представники визначних родів, що здобули собі значення завдяки багатству, воєнним успіхам чи іншим причинам. Найбільш талановиті і підприємливі одиниці приймали ім'я князів і доходили тривкої спадщини влади." Це були початки, зародження української еліти. Незважаючи на спадковість влади, ці верстви не були кастами і були відкритими.

Якісна зміна характеру держави відбулася в результаті заміни місцевої військової верхівки норманськими завойовниками ("варягами"). В новій державі - Київська Русь - все населення умовно ділилося на три категорії: вільні, напіввільні і залежні люди. Верхівку вільних людей складали князь та його дружина ("княжі мужи"). З них князь обирав найближчих помічників, воєвод та інших найвищих посадових осіб - це й була тогочасна еліта.

Спочатку правовий статус княжих мужів відрізнявся від земської верхівки - родовитої знаті місцевого походження. Але відбулася швидка (за три покоління: Рюрик, Ігор, Святослав) асиміляція: вже в XI ст. ці дві групи з'єдналися в одну - боярство. Бояри брали участь в роботі боярських рад, віча, адміністрацій, де займали вищі посади. З часом відбулася диференціація еліти - ця верства поділилася на групи: великі та менші бояри. Вони були привілейованою частиною суспільства - навіть злочини проти них каралися більш суворо. Але боярство ще не було закритою кастою - за окремі заслуги до боярства могла потрапити й звичайна людина і навіть іноземець -варяг, половець та ін.

Незважаючи на частково провінційне походження, боярство поступово повністю відділилося від місцевої еліти та своїм існуванням завдячувало виключно особі князя. Такий "відтік авторитету" та виниклий в зв'язку із цим дефіцит конкуренції дозволив почати виокремлюватися новій еліті - економічній. Найпотужнішою верствою починають ставати купці, які з часом формують міський патриціат - нову місцеву еліту замість згаслих (придушених київськими князями) давніх родів, заснованих військовими вождями. В Новгороді це взагалі призвело до фактичної ліквідації монархії - єдино можливого в свідомості людей на той час способу державного управління.

Після хрещення Русі з'явилася нова верства, окрема група населення - духівництво. Від давніх жерців християнське духівництво відрізнялося своєю більшою залученністю до суспільного життя - воно активно формувало ідеологічне підґрунтя княжого правління. Ця верства вже відразу мало розвинуту внутрішню диференціацію - духівництво поділялося на "біле" (рядові священики) та "чорне" (монахи та виділені з їх числа керівники й організатори життя всього духівництва). Тобто, відпочатково всередині духівництва існувала провідна група, яка вирізнялася своїм впливом на всю верству. Тісний взаємозв'язок тогочасної церкви з державою (точніше, надзвичайна залежність від останньої) став механізмом перетворення чорного духівництва на окремий вид еліти. Через заклопотаність еліти військово-політичними справами всі соціально-гуманітарні справи були передані церкві. В результаті чорне духівництво почало відігравати провідну роль в таких важливих сферах державного управління, як соціальний захист, охорона здоров'я, освіта та навіть мистецтво. В масштабах всієї держави почав зароджуватися новий вид еліти - гуманітарна.

Внаслідок феодальної роздробленості та інтеграції одного з уламків Київської Русі до католицького цивілізаційно-ментального простору виникло Галицько-Волинське князівство -перша безумовно українська держава. Провідними соціальними групами тут були князі, боярство та духівництво. Найбільш важливу роль в суспільному житті відігравало боярство, але воно вже перестало бути єдиною верствою. Боярство поділялося на крупне та дрібне - склалася боярська аристократія, що володіла значними багатствами та мала надзвичайно великий вплив на

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові Україйв Кадрова політика і державна служба

внутрішню і зовнішню політику держави (іноді більший за вплив князя). Дрібне боярство було на службі у князя і отримувало від нього землі, якими володіло умовно (поки було на службі). Боярство вже стало закритою кастою - відбулася структуризація суспільних інституцій.

В цей час до пануючої групи приєдналася верхівка духівництва, яка теж володіла землями та селянами, була звільнена від сплати податків і не мала жодних обов'язків перед державою, крім морально-ідеологічної підтримки авторитета княжої влади та владних інституцій. Саме така інтеграція чорного духівництва до провідної верстви й не дозволила йому сформувати окремий тип еліти, який би мав вплив на культурне життя суспільства. Проте духівництво ще довго залишалося відносно відкритою групою.

В цілому в давньоруській державі мала місце еліта тільки одного типу - політична. Вона монопольне виконувала функції еліти всього суспільства, але незалежно від неї почали формуватися еліти інших типів - економічна та гуманітарна. Заклопотана виключно своїми політичними справами, позбавлена конкуренції з боку інших еліт, політична еліта занадто відірвалася він народу та втратила його підтримку. В результаті держава виявилася беззахисною перед навалами іноземних завойовників.

Внаслідок занепаду Галицько-Волинського князівства із послідуючою литовською окупацією утворилася литовсько-руська держава - Велике князівство Литовське. Проте, асиміляція не відбулася в таких масштабах, як при варягах - до верхівки суспільства, як і раніше, належали князі, бояри та духівництво. Зміна правлячої династії (Рюриковичів на Гедиміновичив) не мала наслідком зміну способу функціонування держави. Це свідчить про відсутність (чи, скоріше, свідоме несприйняття) політичною елітою конкуренції з боку інших еліт. Але політичний вплив князів та боярства поступово знижався. У зв'язку з остаточним ствердженням писаного права (Литовські статути) еліта стає повністю закритою, окрім духівництва.

В цей час порівняно інтенсивно продовжили розвиватися зародки еліти нового типу -економічної. У зв'язку зі стабілізацією політичного життя головним ресурсом суспільної діяльності, а отже й критерієм приналежності до еліти, стає володіння землею, а не служба князю. Тому інституція боярства трансформувалася в інституцію землевласників: великі бояри стали називатися магнатами, а дрібні - шляхтою.

В Литовсько-польській державі до пануючої групи належали польські та українські магнати і шляхта. Найвищі посади в державі могли займати тільки магнати, право суду над ними мав тільки король. Магнати в результаті своєї включеності до політичних процесів швидко полонізувалися, а шляхта через свою незалученість до загальнодержавної політики полонізувалася меншою мірою і залишилась носієм національних культурних традицій. Така українська за своїм національним характером шляхта втратила своє місце у верхньому прошарку суспільства і не мала впливу на політичне життя всієї держави.

В цей час інтелектуальний потенціал українського народу остаточно почав реалізовуватися через духівництво (яке завжди було відносно відкритим), оскільки навіть освіта була виключно релігійна. Внаслідок цього духівництво, отримавши інтелектуальне підживлення від всіх інших верств суспільства, остаточно стає гуманітарною елітою.

Слід зауважити, що великого значення для розвитку суспільства в цей час почали набувати братства, що реорганізувалися з церковних установ. Вони зібрали в собі активну, освічену частину міщанства і стали осередками нового суспільного життя. Братства займалися культурницькою і освітньою діяльністю і зосереджували в собі провідну частину світського суспільства. І якщо гуманітарна еліта в цей час була безперечно церковна, то саме братства стали зародками демонополізації цього типу еліти.

Таким чином, від початку в Україні мала місце лише політична еліта, яка уособлювала в собі всі інші типи еліт. З початком польського панування та остаточного залучення України до європейського цивілізаційного простору з'являються й інші різновиди еліти - економічна та гуманітарна.

Кардинальні зміни стану української еліти відбулися в II половині XVII ст., коли постала українська козацька держава. Давня панівна шляхетсько-магнатська верства частково була знищена в боях, частково втекла на захід, а залишки її вже не мали впливу на суспільне та

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові Україйв Кадрова політика і державна служба

політичне життя держави. Фактична влада в країні перейшла до козацького стану, організованого у Запорізьке військо, який тепер займав провідне місце. До панівної частини населення тепер входила передусім козацька старшина на чолі з гетьманом.

Саме в козацькій державі розпочався процес формування української державно-управлінської еліти. З військової старшини напівзаконного збройного формування утворилися органи влади української держави. Система державного управління цієї держави була більш розвинута, ніж навіть в Польському королівстві. Тогочасне українське суспільство, яке за своєю структурою фактично дублювало старий польський уклад, виявилося не готовим до появи цього "левіафана". В результаті особи, які перебували на службі в цих органах влади, перетворилися на досить потужну корпорацію, що почала відігравати визначальну роль в державі. Гетьманський уряд почав перетворюватися на державно-управлінську еліту.

Певний час еліта залишалася відкритою, але, як зазначав Крип'якевич, "пізніше заможні козаки намагалися створити упривілейований клас на зразок шляхти і взяти провід у свої руки. Хмельницький, хоч і сам належав до цієї заможної групи, цінив доплив народних мас до війська і не допускав до надмірного розросту старшини". А це означало, що до владної верхівки міг попасти будь-який видатний козак, що свідчить про певну відкритість еліти на перших етапах становлення держави. Але пізніше з поступовим набуванням старшини певних привілеїв у козацькому війську почали з'являтися нові елітні установи - "бунчукових товаришів при гетьмані і значкових при полковниках, що гуртували старшинську еліту. Це була нова шляхта, яка охоче нав'язувала до традицій давньої шляхти і свої претензії спирала на старе право...". Цей процес ставав більш інтенсивнішим із зростанням впливу московського уряду, чим наближав розподіл українського суспільства до московського аристократичного устрою.

Подібно до давньоруської державності, в українській козацькій державі політична еліта втратила зв'язок із народом. В результаті чинити провід в країні почала новонароджена державно-управлінська еліта. Саме вона почала змінювати гетьманів залежно від політичної ситуації, тобто внаслідок втрати народної підтримки політична еліта почала втрачати й вплив. Але ідеологічна незрілість державно-управлінської еліти, її політична несвідомість спричинилися до втрати державності. Неспроможна визначати стратегічні пріоритети розвитку всієї держави, здібна тільки до ефективної організації населення та наявних ресурсів, ця еліта не впоралася з усім обсягом державних справ. Хоча московському царату довелося застосовувати значний за обсягом комплекс заходів, щоб підпорядкувати собі українську державу. При цьому це стало можливим лише після остаточної інтеграції української державно-управлінської еліти до адміністративного апарату російської держави.

Під час перебування в складі Російської імперії відбулися докорінні зміни складу панівної верстви українського суспільства. Суспільний устрій України був приведений у відповідність із суспільним устроєм Росії. Поступово продовжувався процес зрівняння української шляхти та старшини в правах з російським дворянством.

В цей час в результаті науково-технічного прогресу відбулася подальша структуризація гуманітарної еліти. Подібно до того як з політичної еліти через духівництво виділилася гуманітарна, так в результаті структуризації останньої з неї виділився секуляризований елемент, який став науковою елітою.

В кінці XIX на поч. XX ст. одне з провідних місць в політиці держави поступово займає і буржуазія, тим самим створюючи економічну еліту. Провідні верстви української інтелігенції створюють в цей же час наукову еліту та виступають культурною елітою.

В результаті різних суспільно-політичних і державних перетворень початку XX ст. більша частина дворянства і провідної інтелігенції змушена була виїхати за кордон, а та їх частина, що змогла пристосуватися до нового суспільного ладу, в більшості своїй не мала шансів на участь в політичному процесі.

За часи Радянської влади була створена нова політична еліта - Комуністична партія, що зайняла провідне місце та оголосила себе єдиною. Себе в державі та саму державу в суспільстві тогочасна політична еліта вважала «надбудовою» над соціальним загалом. Встановлений нею порядок кінець-кінцем призвів до того, що суспільство змінило політичні інституції. Але

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраШи Кадрова політика і державна служба

формальна зміна останніх не привела до ліквідації політичної еліти як явища та її провідної ролі, оскільки саме суспільство так і не спромоглося на створення нових механізмів та процедур «елітотворення». Політична еліта змушена була втрутитися до інших сфер суспільного життя та формувати еліту в цих галузях. В такий спосіб були організовані нові економічна, наукова та мистецька еліти.

Таким чином, прагнення свободи виявилося достатньо потужним для зламу старої державної машини, але недостатньо конструктивним для побудови нової. А оскільки потреба організовувати суспільство залишилася, то розбудову нової держави довелося здійснювати в «старий» спосіб. Тобто, політична еліта змушена була сформувати нові органи влади, а разом із ними й нову державно-управлінську еліту. Це доводить винятково визначну роль політичної еліти в житті суспільства.

З 20-х років XX століття в радянському суспільстві почала народжуватися нова верства -чиновництво. Вони ще не були елітою відносно всього соціуму, оскільки не відігравали провідної ролі в масштабах всієї держави. Проте, по мірі формування тоталітарного режиму з його всевизначальною роллю держави та органів влади вплив чиновників почав підсилюватися. Поступово вони підпорядкували собі інші сфери суспільного життя: економіку, науку, мистецтво. Почалося зрощування чиновництва з партійним апаратом - почала виникати радянська державно-управлінська еліта. Поступово відносно цього явища почали застосовувати термін "номенклатура".

В свій час академік Д. Сахаров писав, що "хоча відповідні соціологічні дослідження в країні не проводяться, або засекречені, але можна стверджувати що вже у 20-ті - 30-ті роки і відповідно у повоєнні роки в нашій країні сформувалася і виділилася особливий партійно-бюрократичний прошарок - "номенклатура" так званий "новий клас".

Ленінські новаторські експерименти та сталінський терор не дозволяли партійно-бюрократичному апаратові опанувати радянське суспільство. Однак, післявоєнна стабілізація та смерть диктатора створили передумови для перехоплення державно-управлінською елітою провідного становища в суспільстві у еліти політичної. Прихід до влади Хрущова (далеко не найвизначнішого політика сталінського періоду) та ще в більшій мірі його відсторонення від влади гарно ілюструють цю перемогу адміністрації над політиками.

Саме в цей час остаточно склалася державно-управлінська еліта, яка оформилася у вигляді партійно-радянської номенклатури. Виникла доволі потужна система, яка мала навіть розвинуту внутрішню структуру.

Таке всевладдя державно-управлінської еліти призвело до втрати єдності партійного апарату з народом. А оскільки Комуністична партія була правлячою в Радянському Союзі, то це призвело до фактичної втрати державою своєї соціальної основи. Відчайдушні спроби політичної еліти відновити свій контроль над апаратом органів влади (Перебудова Горбачова) успіху не мали. Партійна (не політична) еліта виявилася неспроможною визначити пріоритети розвитку радянської держави, внаслідок чого Радянський Союз припинив своє існування.

В незалежній Україні спочатку виникли передумови для відновлення органічного зв'язку політичної та державно-управлінської еліти з усім загалом суспільства. Велика кількість вчорашніх опозиціонерів, які прийшли до влади, спричинила до значних змін в державному управлінні (включно із початком розбудови власної української держави). Суспільство кадрове підживило політичну еліту - до органів влади прийшли нові люди (архітектор Л.Скорик, стоматолог С. Хмара та ін.).

Така ротація недостатньо торкнулася державно-управлінської еліти - в органах влади продовжували займати посади чиновники ще радянської доби. За умов структурно-кадрової стабілізації, яка настала за президентства Л.Кучми, державно-управлінська еліта знову почала домінувати над всіма іншими елітами. Навіть результати виборів мало впливали на кадровий склад та методи діяльності органів влади. Все це призвело до системної кризи органів влади, наслідком чого стала Помаранчева революція.

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУпри Президентові УкраїйВ Кадрова політика і державна служба 2.3.3. Лідерство в державному управлінні

Надзвичайно розповсюджене переконання, що керівна посада та влада є найдієвішими інструментами ефективного управління. В той же час теоретики управління розрізняють формальну владу, засновану на офіційному визнанні права особи віддати накази підлеглим, та неформальне лідерство, спричинене особистісними якостями людини та пов'язане з морально-психологічним кліматом в колективі. Далеко не завжди особа, що має формальну владу (керівник органу влади чи його підрозділу) та неформальний лідер співпадають в одній персоні. І це накладає додаткові складності в процесі управління.

^ Б. Паригін виділяє наступні відмінності між лідером та керівником:

• керівник здійснює регуляцію офіційних відносин всередині колективу з метою налагодження ефективної діяльності останнього, в той час як лідер покликаний впливати на міжособисті зв'язки в групі:

• лідерство як феномен має місце тільки в межах певної групи, в той час як керівництво пов'язано з усією системою суспільних відносин в масштабах макросередовища;

• керівник визначається в результаті формальної процедури, яка здійснюється під контролем різних елементів соціальної структури, в той час як лідер визначається стихійно;

• керівництво є стабільним явищем, в той час як лідерство виникає стихійно та залежить від настроїв в колективі;

• керівництво підлеглими має чітку систему різноманітних санкцій, яких у лідера немає;

• процес прийняття управлінського рішення керівником є досить складним та обумовленим багатьма формальними обмеженнями, які можуть навіть не мати ніякого відношення до цієї конкретної групи, в той час як лідер не має таких обмежень щодо прийняття рішення;

• сферою діяльності лідера є тільки конкретна мала група, членом якої від обов'язково повинен бути, в той час як керівник діє в значно ширшому просторі, в якому він цю групу представляє.

Наявність неформальних лідерів фактично створюють паралельні організаційні структури в колективі, як в окремому підрозділі, так і в усьому органі влади (залежно від сили лідера). Хоча дуже рідко неформальний вплив лідера виходить за межі всієї установи. Тому, в разі якщо лідер не є формальним керівником, надзвичайної важливості набуває необхідність безконфліктності між ними. 1 надзвичайно привабливим є використання лідера для додаткового впливу на колектив.

Дуже часто наявність неформального лідера в органі влади сприймається радикально негативно (особливо керівником). Це пояснюється специфікою діяльності саме органів влади. Вважається, що начебто керівник є нездатним здійснювати управління суспільними процесами (а це призначення та головна мета існування органу влади), якщо не може досягти абсолютної керованості в своїй установі. Тому неформальні лідери негайно після виявлення отримують славу опозиціонера та зазнають неприязного відношення з боку керівництва (включно до репресій). Але така позиція викликана нерозумінням керівниками різниці між керованістю та всевладдям. Адже орган влади, незважаючи на свою специфіку, залишається організацією, колективом людей, в якій діють всі закони, спільні для всіх організацій, всіх людських колективів у світі. І в органі влади також є місце неформальному лідеру, треба тільки вміти співіснувати з ним та, якщо вдасться, використовувати його.

^ П'ять позицій, на яких засноване лідерство:

1. На присилуванні заснована ВЛАДА ЧЕРЕЗ СТРАХ. Вона має місце за умов, коли виконавець вірить, що лідер має можливість карати таким чином, який перешкодить йому задовольнити якусь потребу, або взагалі може спричинити якісь інші неприємності. Ці неприємності можуть бути найрізноманітнішої природи та масштабів - від затримки на навчанні з громадянської оборони до банального побиття включно. Така форма влади ефективна лише за умови її підкріплення досконалою системою контролю, яка в свою чергу вимагає багато витрат.

2. ВЛАДА ЧЕРЕЗ ВИНАГОРОДУ заснована на переконанні підлеглого, що лідер має можливість задовольнити якусь його потребу. Це найстаріша та найвпливовіша форма влади, сама сутність найманої праці полягає в існуванні такої влади. Вона є більш ефективною, ніж вплив

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУпри Президентові Україйв Кадрова політика і державна служба

через страх, оскільки дає позитивні стимули для якісного виконання роботи. Однак, ця влада є ефективною лише за умов, що лідер зможе точно визначити, що саме може служити винагородою. Та навіть точне визначення того, що може слугувати за винагороду, ще не гарантує можливості повноцінно використовувати цю форму влади, оскільки у керівника є значні ресурсні обмеження для використання цієї винагороди. А в державному управлінні таке ресурсне обмеження ще й додатково підсилюється регламентом діяльності органу влади чи його підрозділу.

3. ЕКСПЕРТНА ВЛАДА заснована на переконанні в компетентності лідера, вірі у володіння ним спеціальними знаннями, які дозволять задовольнити певну потребу. Ця форма влади розповсюджується останнім часом все більше та стає все ефективнішою, що викликано зростанням складності різних технологій та збільшенням розмірів організацій. Найвідомішим прикладом такої влади є безумовний вплив лікаря на пацієнта, хоча пацієнт й може переважати лікаря за віком, соціальним статусом, професійними досягненнями в своїй роботі тощо. Більш знайомим для державного управління прикладом є вплив фахівців з комп'ютерного забезпечення, без якого сьогодні не може обійтися жодна сфера. Проте, в зв'язку із все більшим ускладненням сучасних технологій, лідерам через компетентність все важче зберігати свої позиції.

4. ВЛАДА ЧЕРЕЗ ПРИКЛАД («еталонна влада») грунтується на привабливості характеристик чи властивостей лідера, бажанні бути схожим на нього. Такий вид впливу тісно пов 'язаний з явищем «харизми» -- алогічним впливом особи на відчуття та свідомість людей, викликаним особливими якостями її носія. Люди відчувають сильну симпатію до такого лідера, прагнуть бути схожими на нього, і як результат - ототожнюють себе з ним та сліпо вірять в особливі якості такого лідера. Серед державних службовців таких «харизматичних» лідерів надзвичайно мало, практично всі вони - формальні керівники органів влади. Мало хто з керівників потерпить харизматичного лідера серед своїх підлеглих, навіть якщо такий лідер є одним з формальних керівників одного з підрозділів. Тому всередині органу влади такі керівники майже не зустрічаються. Але серед вищого керівництва органів державної влади та особливо в політиці таких керівників значно більше (хоча далеко не завжди їх самооцінка себе як харизматичного лідера відповідає дійсності).

5. ТРАДИЦІЙНА («ЗАКОННА») ВЛАДА заснована на вірі в право лідера віддавати накази, в той час як інші повинні ці накази виконувати. Вказівки лідера виконуються, оскільки зазвичай це призводило до задоволення потреб виконавця. Це найрозповсюдженіша форма влади - вплив формальних керівників здійснюється саме через законну владу. Хоча, такий вплив має місце й коли людина змінює своє становище в підрозділі, всьому органі влади чи навіть в іншій організації, але продовжує виконувати деякі накази свого попереднього керівника чи лідера, якому він підкорювався на попередньому місці роботи. Останнім часом ефективність цієї форми впливу зменшується, оскільки вона заснована на глибинних культурних цінностях, які сьогодні інтенсивно змінюються (покора, яка вважалася чеснотою від часів запровадження на Русі православ'я, стає все менш привабливою).

Будь-яке лідерство здійснюється за одною з описаних форм, незалежно від того, формальне воно чи неформальне. Завданням керівника є не припустити негативного впливу неформального лідера та, якщо можливо, використовувати його, а не боротися з ним. А для цього необхідно передусім визначити природу цього лідерства та навчитися використовувати його.

Р. Бейлз виявив два типи лідерів, які зазвичай виникають в малій групі - інструментальний та емоційний:

• інструментальний лідер - член групи, який завдяки своїй особливій компетентності в якійсь сфері діяльності бере на себе ініціативу та координує спільні зусилля з досягнення мети роботи всього колективу;

• емоційний лідер - це особа, яка забезпечує оптимальне врегулювання міжособистих відносин в групі, турбується про морально-психологічний клімат (зазвичай є всезагальним улюбленцем, виконує в колективі функції радника, арбітра, для формального оформлення свого впливу обирає посаду керівника профспілкової організації).

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраіВй Кадрова політика і державна служба

Як показують експериментальні дослідження, найбільшої ефективності колектив досягає тоді, коли інструментальним лідером є його формальний керівник, а емоційним — його заступник.

Особливої актуальності проблема співвідношення керівництва та лідерства набуває останнім часом в зв'язку із зростанням освітнього рівня персоналу. Вже практично всі державні службовці мають вищу освіту, яка ще кілька десятиліть тому вважалася надзвичайною перевагою. З'явилися органи влади, в яких є цілі підрозділи, укомплектовані працівниками, які мають вчений ступінь. Такий високий освітній рівень зменшує інтелектуальний бар'єр між керівниками та виконавцями. Тому навіть неформальним лідерам все важче стає зберігати свої позиції. Використовуючи тільки наведені форми впливу.

Все це дає можливість приборкати неформальних лідерів та навіть підвищити якість роботи шляхом використання нових форм управління: переконання та участь в прийнятті рішень.

ВИСНОВКИ

Таким чином, навіть визначення терміну "еліта" є складним і суперечливим. Незважаючи на велику кількість досліджень, єдиного узгодженого визначення не існує. А при вивченні дисциплін з державного управління слід використовувати дефініцію "державно-управлінська еліта".

Для розуміння передумов формування та функціонування державно-управлінської еліти в сучасній Україні необхідним є виявлення процесу її створення на різних історичних етапах становлення української держави. Процес формування так званої "нової" еліти має бути чітким та прозорим, що дає можливість спостерігати та певним чином контролювати його пересічному громадянину.

Незважаючи на розвиненість теорії управління, життя значно випереджає науку, а тому остання не може передбачити всіх реальних ситуацій та станів, які виникатимуть в реальній ситуації управління. Тому кожного разу керівникові доводиться приймати унікальне рішення з використанням всіх тих знань, що були описані.

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраїВйІ Кадрова політика і державна служба Тема 2.4. Професійна підготовка кадрів для державної служби, служби в органах місцевого

самоврядування. 2.4.1. Поняття та умови професійної підготовки державних службовців

Успіх соціально-економічних і політичних перетворень в Україні і реалізація

функцій демократичної, правової і соціальної держави багато в чому залежать від ефективної роботи апарата державного управління. Формування громадянського суспільства і перехід до ринкової економіки обумовлюють вимоги до рівня компетентності, організованості, цілеспрямованості, професіоналізму державних службовців, вимагає нової організації і принципів управління. Саме тому комплектування органів державного управління кваліфікованими фахівцями здобуває першорядне значення.

Українській державі, усім гілкам влади, дуже необхідна сучасна національна управлінська еліта, що знає, в якому напрямку буде рухатися суспільство, які його загальні пріоритети, а також готова до застосування нововведень, що ґрунтуються на сформованих соціокультурних традиціях і менталітеті громадян. Розвиток держави постійно вимагає формування по-справжньому нових еліт, які будуть нести відповідальність за долю країни, суспільство, його духовний стан і володіють необхідними знаннями.

Така управлінська еліта не може формуватися стихійно, сама по собі. Держава повинна всіляко сприяти її формуванню. Тому одним із пріоритетів адміністративної реформи в Україні є створення, по суті, нової системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців.

Виходячи з цього першорядного завдання - створення чіткої, цілеспрямованої системи формування складу державних службовців усіх рівнів, вкрай важливою стає необхідність проведення таких заходів:

1. Визначення теоретичної і науково-методичної бази (технології) забезпечення освіти, кваліфікації і культурного рівня державних службовців. Створення комплексу соціально-культурних умов для виховання і безперервного розвитку кадрів державного управління повинне проходити в рамках розвитку технологій адміністративного управління й управлінської освіти, підлягати поліпредметній експертизі.

2. Система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів як мережа чи інфраструктура неурядових, неординарних навчальних проектів і програм не повинна відтворювати старі форми організації і змісту навчального процесу. Головним змістом утворення і підготовки державних службовців є сучасні управлінські технології, методи і принципи управлінської діяльності, що не можуть бути засвоєні без глибокого знання світових досягнень, історії і культури. Слухачі повинні чітко представляти сучасну картину світу, розуміти проблеми, тенденції, перспективи міжнародного розвитку, знати, що відбувається в адміністративно-управлінській науковій сфері. Без цього вони будуть не в змозі розвивати країну і будувати сучасну державу.

3. Найважливішим компонентом освіти і підготовки повинна бути спеціальна робота по вивченню процесів, що відбуваються в Україні. Для отримання таких матеріалів і

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАДУ при Президентові УкраШй Кадрова політика і державна служба

використанні його у навчальному процесі необхідна постійна аналітична робота незалежних експертів, дослідницьких центрів.

4. Упровадження механізмів підвищення кваліфікації викладачів, залучення до цієї роботи кваліфікованих фахівців з передових вузів, створення сучасних навчальних програм, що дасть можливість здолати дефіцит науково-педагогічних кадрів.

5. Підготовку кадрів і підвищення кваліфікації проводити одночасно з реалізацією проектів розвитку технології діяльності відповідних державних органів і їхніх структурних підрозділів. Без таких скоординованих дій удосконалення тільки знань і здібностей персоналу-носія може створити конфліктну ситуацію "нового фахівця" зі "старою системою", у результаті чого перевагу отримає остання.

Ми повинні зрозуміти, що знаходимося лише на початку тривалого і нелегкого

шляху створення такої системи.

Якщо говорити про нинішню структуру державної служби в Україні, то її персонал розділений дуже нерівномірно між міністерствами і відомствами: (показник розбіжності в штатах для міністерств складає більш 10 разів, для державних комітетів - 50 разів). Не може задовольняти і структура посад державних службовців. У поєднанні з недостатньо диференційованою заробітною платою, це негативно впливає на привабливості кар'єри державного службовця. Крім цього, заробітна плата державних службовців істотно відрізняється розмірами у різних державних органах.

Викликає занепокоєння поляризованість державних службовців за стажем державної служби і віком.

Статистичний аналіз щодо розподілу державних службовців за стажем роботи (станом на 1 січня 2004 року) показує, що з одного боку, частина тих, хто має стаж: держслужби до З років, складає ЗО, 7%, тих, хто має стаж; більш 25 років - 5,5%. Довідка статистична за даними Головдержслужби України

Тобто більше третини державних службовців це люди, які або не мають достатньої

управлінської практики, або яким за віком та попередньому багаторічному досвіду уже важко переорієнтуватися на роботу в нових ринкових умовах. Більше половини керівного складу має передпенсійний чи пенсійний вік. Такий стан не можна вважати нормальним. Проблема старіння вимагає впровадження кардинальних кроків. Існує кілька видів старіння: «професійне старіння» - стосується знань особистості в професійній сфері і «посадове старіння» - співвідношення знань, що вимагаються посадою щодо кількості знань, якими володіє державний службовець. Людина, що має зазначені проблеми, перетворюється в непродуктивного працівника. Особливо це стосується керівників органів державного управління, адже кожен їхній прорахунок - це негативні наслідки для суспільства і зниження авторитету державної влади.

Ще однією важливою негативною тенденцією є плинність кадрів державної служби.

Розділ 2. Кадрова політика в державному управлінні

НАД У при Президентові УкраШ Кадрова політика і державна служба

У 2003 році державну службу залишило близько 39 тис. осіб, чи 16,2% від загальної кількості державних службовців, при цьому тільки кожен десятий з них залишив службу по досягненню граничного віку. Нове поповнення державної спужби склало 52,155 тис чоловік, чи близько 22% від загальної кількості державних службовців. Особливо високою є плинність кадрів на посадах 7-й категорії, де значна частина персоналу працює на держслужбі не більше 2-3 років. За 2003 рік звільнено зі своїх посад 226 керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, які займали посади І-П категорії. У 2005 році кількість таких осіб значно збільшилася.

Така ситуація вимагає збільшення кількості витрат на підготовку і підвищення

кваліфікації державних службовців, оскільки нормативними документами передбачене обов'язкове навчання держслужбовців протягом першого року з моменту прийняття на посаду. Узагалі проблема підвищення освітньо-кваліфікаційного рівня кадрів державної служби є однієї з найбільш гострих. Частина державних службовців, що не мають повної вищої освіти складає близько 30%. При цьому, якщо на посадах 1-3 категорії всі держслужбовці мають вищу освіту, то на посадах 7-й категорії більше 50% не мають вищої освіти. Відповідно до результатів досліджень, що проводилися серед держслужбовців Харківської області, не мають вищої освіти біля чверті опитаних, серед посадових осіб органів місцевого самоврядування - біля третини.

Недостатнім є і рівень охоплення держслужбовців навчанням і підвищенням кваліфікації.