1.4. Співвідношення прокурорського нагляду, відомчого та судового контролю при проведенні досудового слідства

Розглядаючи теоретичні питання співвідношення понять «судовий контроль», «прокурорський нагляд» та «відомчий контроль», вважаємо за необхідне з’ясувати їх спільні та відмінні риси, юридичну природу, правові підстави виникнення та регламентації.

У загальновживаному значенні слово «контроль» використовують як перевірка, облік діяльності кого, чого – небудь, нагляд за кимось, чимось; державні або громадські заходи з нагляду, перевірки, обліку діяльності [36, c. 318].

«Нагляд» — пильнувати, слідкувати за ким, чим – небудь для контролю, забезпечення порядку тощо [36, c.346]. Як бачимо, наявні словники недостатньо чітко розмежовують ці терміни, тлумачення слів дещо різняться.

На нашу думку, це пов’язано з тим, що вони мають спільну природу виникнення — державна влада, а також, відокремившись з державної влади, впродовж багатьох століть були її дієвими та нероздільними інструментами, і вже тільки із запровадженням поділу влади на три гілки стали самостійними та невід’ємними інститутами механізму стримання і противаг.

Тому, виходячи з граматичного та логічного способу тлумачення, неможливо погодитися з висловленням О.О. Іляшка, що «контроль» та «нагляд» використовуються як тотожні та взаємопов’язані поняття [12, с. 21].

Насправді вони дійсно взаємопов’язані за своїм значенням, оскільки залучені до однієї сфери соціально – правового середовища, але зовсім не тотожні. Необхідно пам’ятати, що у кримінальному процесі соціально – правове середовище під впливом певних методів правового регулювання набуває форми кримінально – процесуального середовища. Відповідно свого змістовного наповнення отримують такі поняття, як «контроль» та «нагляд» [56, c. 62].

Вважаємо, що, застосувавши граматичний та систематичний способи тлумачення, можемо стверджувати, що головними завданням «нагляду» є відповідь на питання: за ким або за чим здійснюється нагляд (наприклад, нагляд за діяльністю органу дізнання, слідчого; за дотриманням законів та положень Конституції України на досудовому слідстві). “Контроль” здійснюється стосовно — кого або чого (наприклад, отримання дозволу на проведення оперативно – розшукових заходів, зняття інформації з каналів зв’язку, контролю кореспонденції або слідчої дії — обшуку; законності винесення конкретної постанови — про порушення кримінальної справи чи відмови у такому порушенні, де об’єктом перевірки стає законність дій осіб, які ведуть кримінальний процес). Відповідно прокурор під час нагляду, встановивши факт обмеження конституційних прав та свобод громадян, дає згоду у вигляді “санкції”, а суд — “дозволу”.

Так, у нашій державі термін «судовий контроль» не є конституційним і не тлумачиться будь – яким із галузевих законів. На думку більшості вчених, суть цього поняття знайшла своє відображення у положенні ст. 55 Конституції України: “кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб”. Незважаючи на міжнародне визнання необхідності поширення судового контролю і на досудові стадії кримінального судочинства, деякі автори й досі продовжують критикувати та негативно ставитися до наділення судової влади такими повноваженнями [28, c. 119].

Аналізуючи наявні визначення поняття «судового контролю» у вітчизняній науці, вбачається, що більшість авторів наводить його, посилаючись лише на якусь одну ознаку цього правозахисного інституту — захист конституційних прав та свобод, перевірка законності та обґрунтованості судового рішення, виправлення допущеної помилки або розв’язання правового конфлікту [24, с. 4].

Лише деякі з них наводять змістовні дефініції та розглядають “судовий контроль” як регламентовану Конституцією та КПК України кримінально-процесуальну діяльність суду, сутність якої є контроль за законністю та обґрунтованістю визначених у законі дій та рішень органів досудового розслідування, які суттєво обмежують конституційні права учасників процесу.

Така діяльність спрямована на розв’язання правового конфлікту, що виникає між сторонами обвинувачення та захисту на досудових стадіях кримінального процесу [28, с. 97].

На нашу думку, до змісту поняття “судового контролю” необхідно включити такі ознаки, як: мета, завдання, підстави та порядок такої діяльності суду, а не лише один чи декілька його елементів. У зв’язку з цим, “судовий контроль” ми визначаємо як здійснювану у встановленому законом порядку діяльність суду, що ініціюється внесенням скарги чи подання з метою перевірки законності та обґрунтованості обмеження конституційних прав та свобод громадян або наявних підстав доцільності такого обмеження.

Як бачимо із запропонованої дефініції “судового контролю”, у ній не міститься вказівки на суб’єктів, які наділені правом такого звернення. Це пов’язано з тим, що, по – перше, чинна редакція КПК України не містить в окремій статті вичерпного переліку цих осіб. По – друге, загальновживані поняття “учасники” та “суб’єкти” кримінального судочинства не відповідають цим вимогам, оскільки під “учасниками” розуміють тільки коло осіб, перелічених у главі 3 КПК України. Відповідно, це поняття є вузьким. А під “суб’єктами” розуміють досить широке поняття, яке включає всіх осіб, які залучаються до сфери кримінального судочинства. У нашому ж визначенні йде мова про обмежену кількість осіб, бо вони повинні мати передбачене законом право на таке оскарження, і відповідно рішення чи дії посадових осіб повинні торкатися кола їх інтересів.

Що стосується самого судового контролю, то чинне законодавство, повноваження суду з контролю за попереднім розслідуванням кримінальної справи обмежується двома напрямами:

1) суд здійснює контроль за тими процесуальними діями (бездіяльністю) і рішеннями органу дізнання, слідчого, прокурора, якими обмежуються чи ущемляються найбільш значимі конституційні права та свободи людини і громадянина (право на свободу та особисту недоторканість, на недоторканість житла чи іншого володіння особи, на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції);

2) суд здійснює контроль за тими рішеннями органу дізнання, слідчого, прокурора, якими завершується провадження у кримінальній справі на досудових стадіях кримінального процесу. У рамках існуючої концепції кримінального процесу визначення саме цих напрямів є принципово правильним.

Упровадження змагальних начал у стадію досудового слідства, передумови яких були закладені в Конституції України, передбачають розширення інституту судового контролю в цій стадії. Прихильники радикальних змін досудового слідства дотримуються принципу “необмеженості” судового контролю в цій стадії. Вони не схильні обмежувати судове втручання в діяльність органів досудового слідства і прокуратури рішеннями, що дають дозвіл на виконання дій, які обмежують конституційні права і свободи.

Одним із найбільш суттєвих недоліків кримінально – процесуального законодавства є відсутність чітко визначеної процедури судового контролю за стадією досудового слідства, що неодноразово слугувало підставою для критичних зауважень та статей науковців та практиків [40, с. 87].

Відповідно до Конституції, існують наступні форми судового контролю за процесуальними діями під час порушення кримінальної справи: тільки за рішенням суду допускається арешт або тримання під вартою особи (ст. 29), проникнення до житла, проведення в ньому огляду чи обшуку (ст. 30), встановлення винятків з права на таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції (ст. 31). Передбачається, що кожний затриманий має право в будь-який час оскаржити в суді своє затримання (ст. 29). Крім того, в Конституції закріплюється, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі (статті 55 і 124).

Отже, судовий контроль має свої особливості, а основним призначенням судового контролю повинно бути вирішення питань:

• про обмеження конституційних прав громадян, якщо таке обмеження припустиме не інакше як на підставі судового рішення, в тому числі сюди слід віднести і позбавлення спеціальних звань, відсторонення від посади, дача згоди на накладення арешту на майно і рахунки;

• застосування незаконних методів проведення слідчих дій: допитів, слідчих експериментів, впізнання, ставок віч-на-віч, перевірок показань на місці, отримання екземплярів для експертних досліджень, якщо такими діями порушуються конституційні принципи недоторканості особи, житла, завдаються збитки честі й гідності громадян;

• розгляд скарг усіх зацікавлених учасників процесу, коли органами досудового слідства, прокурором винесене рішення, яке перешкоджає руху справи (відмова в прийнятті заяви про злочин; постанови про відмову в порушенні кримінальної справи, про призупинення, припинення справи, про продовження термінів досудового слідства);

• порушення чи умисне перешкоджання реалізації прав учасниками процесу, які закріплено в спеціальних нормах КПК [40, с. 90 ].

Наступне питання, на якому зупинимося окремо, пов’язане із з’ясуванням поняття “прокурорський нагляд”. Це словосполучення походить від англійського “public prosecutor supervision” та розглядається як вид діяльності прокуратури, сутність його полягає у здійсненні нагляду за дотриманням і застосуванням законів нагляд, який, відповідно до Конституції України та Закону України «Про прокуратуру», здійснюють Генеральний прокурор України і підпорядковані йому прокурори за дотриманням і правильним застосуванням законів [60, с. 162].

Виходячи з меж нашого дослідження, пропонуємо дослідити функцію прокурорського нагляду лише на досудових стадіях кримінального судочинства.

Так, думки деяких вчених зводяться до того, що нагляд прокуратури за дотриманням законів органами, які провадять дізнання та досудове слідство, є лише засобом здійснення прокурором кримінального переслідування.

На нашу думку, таке твердження є не зовсім вдалим, оскільки саме функція кримінального переслідування і полягає в процесуальному керівництві розслідуванням злочинів, а завданням наглядової функції прокурора є нагляд за дотриманням прав обвинувачених та дотриманням вимог процесуальної форми.

Р.Р. Трагнюк, стверджує, що залежно від завдань, які стоять перед прокурорським наглядом (охорона прав та законних інтересів громадян, інших учасників досудового провадження) і кримінальним переслідуваням (забезпечення швидкого та повного розкриття злочинів, викриття винних), обираються різні форми і способи їх реалізації у кожному конкретному випадку [62, с. 72].

Так чи інакше, завданням прокурорського нагляду на досудових стадіях кримінального судочинства є нагляд за дотриманням законів органами, які провадять дізнання та досудове слідство, а також оперативно – розшукові заходи з метою захисту прав та законних інтересів обвинувачених.

В.П. Півненко зазначає, що безперервність прокурорського нагляду за досудовим провадженням кримінальної справи сприяє виявленню порушень закону,від кого б ці порушення не виходили [41, с. 106].

Якщо вести мову про кримінальне переслідування, то, на думку Р.Трагнюк, позбавлення прокурора цієї функції є справою часу і пов’язане з перерозподілом відповідних повноважень між прокурором та начальником слідчого відділу. Зроблений аналіз положень Закону України «Про прокуратуру», КПК України та розділу VII Конституції України дає можливість стверджувати, що вони не містять терміна «керівництво», «процесуальне керівництво розслідуванням» в діяльності прокурора. Водночас зі змісту ст.114-1 КПК України можна зробити висновок, що фактично функцію процесуального керівництва, а саме такої його сторони, як контроль за своєчасністю дій слідчого з розкриття, розслідування та запобігання злочинам, здійснює начальник слідчого відділу [62, с. 78].

У зв’язку з цим, чинний КПК України необхідно доповнити положеннями, які б чітко вказували на процесуальне керівництво розслідування прокурором, а не лише у вигляді окремих “вказівок” та “доручень”.

У юридичній енциклопедії “відомчий контроль” розглядається як контроль, здійснюваний відомствами, що дає можливість контролювати стан справ у сфері діяльності відповідних органів. Контрольні повноваження цих органів, як правило, закріплені на відомчому рівні (накази, інструкції, положення) [43, с.75].

На думку О.С. Ахмадулліна, відомчий контроль є одним із трьох складових та невід’ємних елементів системи контролю та нагляду за законністю проведення досудового розслідування поруч з судовим контролем та прокурорським наглядом [9, с. 94].

Як слушно зазначає В.Н. Ягодинський, основними завданнями відомчого контролю є забезпечення виконання вимог законів та нормативно – правових актів, що визначають порядок проведення дізнання та досудового слідства; своєчасність та якісне прийняття та виконання управлінських рішень; підвищення загального рівня організаційної та оперативно – службової діяльності; своєчасність вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі; сприяння оптимально вірному добору, розміщенню та оцінки кадрів; боротьба з тяганиною та за виконавчу дисципліну; надання практичної допомоги на місцях в усуненні встановлених недоліків [9, c. 116].

З.Д. Єнікеєв під завданнями відомчого контролю бачить забезпечення виконання кримінально – процесуального законодавства, своєчасну перевірку з цією метою відповідних дій та рішень слідчого, виявлення та усунення недоліків і їх причин [33, с. 67 ].

На нашу думку, зазначений відомчий контроль можуть здійснювати як начальник слідчого відділу, так і начальник органу дізнання (начальник райвідділу). Але, схиляючись у своєму дослідженні до з’ясування лише процесуальної діяльності, пропонуємо надалі розглядати відомчий контроль лише як контроль начальника слідчого відділу (під останнім слід розуміти посадових осіб, визначених у п.6-а ст.32 КПК України).

Незважаючи на наявність досить значних меж відомчого контролю в теорії кримінального процесу, існують погляди щодо необхідності розширення відомчого контролю не тільки правом перевірки кримінальної справи та дачею вказівок у справі, а також наділенням начальника слідчого відділу правом скасовувати незаконні рішення підлеглих слідчих шляхом винесення відповідної

постанови про усунення виявлених порушень закону.

Така позиція обґрунтовується авторами, виходячи з аналогії застосування закону, а саме зі змісту ст.216 КПК України, у якій начальникові слідчого відділу, поряд з прокурором, надане право відновлювати досудове слідство в закритій справі. Відповідно, начальник може мати право і на скасування вже винесених постанов слідчим у випадку їх незаконності. На нашу думку, така позиція є не досить правильною, оскільки відбувається дублювання функцій прокурорського нагляду та відомчого контролю в одній особі, що необґрунтовано призводить до втрати процесуальної незалежності слідчого [39, c. 150].

На нашу думку, додаткова аргументація оперативністю такого втручання є не досить переконливою, а відомчий контроль повинен виконувати такі завдання: сприяти оптимальному розподіленню навантаження на слідчого; здійснювати облік кримінальних справ та статистичну звітність; проводити службові перевірки; розглядати скарги на дії та бездіяльність слідчого; сприяти підвищенню кваліфікації слідчих щодо процесуального керівництва розслідуванням. Він повинен мати не стільки імперативний, як консультативний характер, оскільки більша частини відповідальності за повноту, всебічність та об’єктивність досудового розслідування покладається саме на слідчого.

Як зазначає Л.М. Лобойко, не всі зазначені суб’єкти правовідносин можуть перебувати між собою в адміністративному підпорядкуванні, але всі пов’язані процесуальним підпорядкуванням. Останнє передбачає вплив вищих у процесуальному відношенні органів на нижчі (начальник слідчого відділу — на слідчого, прокурор — на слідчого і начальника слідчого відділу, суд — на всіх названих суб’єктів). Але таке підпорядкування повинно мати чітко встановлені межі та сприяти виконанню завдань кримінального судочинства, а також мати відповідні механізми стримання і противаг [25, с.176].

З точки зору визначення сутності відомчого контролю за порушенням кримінальної справи щодо особи важливим є порівняння цього процесуального засобу із прокурорським наглядом.

А. Мінюков та П.Мінюков обґрунтовано звертають увагу на те, що проблема співвідношення відомчого контролю і прокурорського нагляду за розслідуванням кримінальних справ слідчими органів внутрішніх справ не досить досліджена в науці [33, с. 97].

А вчені, які досліджували її, свою позицію висловлюють на захист того відомства, де вони працювали, - прокуратури, органів внутрішніх справ. Тому, якщо співставити наглядові повноваження прокурора і контрольні повноваження начальника слідчого відділу, передбачені ст.227 КПК та ст.114-1 КПК, очевидним є наступне:

по – перше, і прокурор, і начальник слідчого відділу органів внутрішніх справ є учасниками кримінально – процесуальної діяльності. Їх правове становище і повноваження визначені законодавством України - Конституцією України, Кримінально-процесуальним кодексом, а прокурора - також і Законом “Про прокуратуру”. Обидва вони наділені владними процесуальними повноваженнями щодо слідчого, який на підставі ст.114 КПК має процесуальну самостійність, та інших учасників кримінального процесу. Доручення і вказівки в кримінальних справах як прокурора, так і начальника відділу є обов’язковими для виконання слідчим, крім випадків, передбачених ч.2 ст.114 КПК України. При здійсненні нагляду і контролю їх процесуальні повноваження збігаються, проте повноваження начальника слідчого відділу значно вужчі, ніж прокурора;

по – друге, повноваження начальника слідчого відділу спрямовані виключно на забезпечення кримінального переслідування (контроль за своєчасністю дій слідчих по розкриттю злочинів і запобіганню їм, вжиття заходів до найбільш повного, всебічного і об’єктивного провадження досудового слідства у кримінальних справах - і жодного слова про забезпечення виконання ст.2 КПК щодо охорони прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві). У той же час наглядові повноваження прокурора забезпечують охорону прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб, які потрапили в сферу кримінального судочинства [33, c. 82-85].

Нарешті, при здійсненні прокурорського нагляду і відомчого процесуального контролю у більшості випадків застосовуються майже тотожні методи діяльності, а саме проведення перевірок, дача вказівок, передавання справи від одного слідчого іншому.

О.Р.Михайленко звертає увагу на те, що відомчий контроль ближчий, ніж інші до безпосереднього виконавця. У цьому є перевага відомчого процесуального контролю [31, с. 235].

Звідси можна зробити висновок, що начальник слідчого відділу здійснює попередній, упереджувальний (забезпечувальний) контроль за своєчасністю дій слідчих по розкриттю злочинів і запобіганню їм, а також поточний контроль за виконанням законів щодо повного, всебічного та об’єктивного провадження досудового слідства в кримінальних справах. Проте фігура начальника слідчого відділу, з огляду на кримінально – процесуальний закон, не є обов’язковою під час провадження попереднього розслідування. Немає таких процесуальних документів по кримінальних справах, які б в обов’язковому порядку приймалися за участю названого начальника, у цьому плані без нього можна обійтися.

Між тим, якщо звернутися до положень ч.1 ст.114 КПК, то бачимо, що начальник слідчого відділу повинен здійснювати процесуальний контроль за своєчасністю дій слідчих щодо розкриття та попередження злочинів, вжиттю заходів щодо найбільш повного, всебічного та об’єктивного провадження попереднього розслідування [39, c. 75].

Контроль за своєчасністю дій слідчих означає постійне спостереження за ними з тим, щоб виконувані ними дії (процесуальні, організаційні) забезпечували б розкриття злочину, який розслідується, вживалися б заходи до найбільш повного, всебічного та об’єктивного дослідження усіх його обставин.

Адже термін “найбільш”, який використовується у контексті завдань начальників слідчих підрозділів, однозначно вказує на постійність та стабільність їх діяльності по створенню відповідного режиму попереднього розслідування по кожній справі. Звідси випливає, що начальник слідчого відділу за змістом закону по кожній справі зобов’язаний попереджувати і не допускати прийняття слідчим незаконних та необґрунтованих рішень [39, c. 80].

Отже, якщо відомчий контроль начальника слідчого відділу є по суті формою процесуального керівництва досудовим слідством, то наявність другого процесуального керівника в особі прокурора, очевидно, є юридичним нонсенсом і підміною прокурором начальника слідчого відділу. Окремі практичні працівники і науковці вважають, що начальнику слідчого відділу треба надати повноваження скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих [33, с. 110].

Зазначимо, що така пропозиція не була сприйнята одностайно. Зокрема, у даному випадку мова йде не про управлінську діяльність, а про процесуальну діяльність. У той же час процесуальний нагляд в стадіях порушення кримінальної справи та провадження розслідування є відповідно до закону виключною прерогативою прокурора.

Правовідносини слідчого і начальника слідчого відділу обумовлюються тим, що слідчий перебуває в процесуальному й адміністративному підпорядкуванні начальника слідчого підрозділу, який, до того ж, може здійснювати розслідування у справі і самостійно [44, c. 94].

На підставі зазначеного вище, можна дійти до таких висновків, що суд з урахуванням процесуально встановленого порядку діяльності досить обмежений у своїх можливостях, водночас його визнають найбільш дієвим, надійним та ефективним. У свою чергу, прокурорський нагляд також виступає надійним механізмом захисту порушених прав і законних інтересів обвинувачених, а у тих випадках, коли повноважень інших органів (у тому числі контролюючих) недостатньо для того, щоб самостійно поновити порушене право, звертаються до суду. Водночас судовий контроль має більш широкі повноваження, ніж прокурорський нагляд та відомчий контроль, оскільки під час отримання судового дозволу об’єктом перевірки стає як діяльність прокурора, так і діяльність начальника слідчого відділу.

Співвідношення меж судового контролю, прокурорського нагляду та відомчого контролю можна визначити на підставі таких критеріїв: за часом здійснення (постійний та епізодичний); за обсягом вирішуваних питань (усі питання або окреме з них); за можливістю оскарження (до вищого керівництва або до іншого органу, враховуючи вид підпорядкованості).

Отже, проблема забезпечення прав та законних інтересів обвинувачених має особливе значення у сфері кримінального процесу. Окільки владним уповноваженим органам, що здійснюють прокурорський нагляд, зумовлений необхідністю вирішення ними завдань боротьби зі злочинністю, повинні кореспондувати ефективні правові та інституційні механізми захисту учасників процесу від незаконного обмеження свободи і особистої недоторканості, застосування процесуального примусу.

Також прокурорський нагляд за законністю притягнення особи як обвинуваченого розглядається як один із важливих напрямків діяльності прокурора, оскільки безпосередньо пов’язаний із захистом конституційних прав та свобод особи.

Таким чином, прокурор повинен виходити з того, що на етапі притягнення особи як обвинуваченого слідчим мають бути зібрані докази в межах, необхідних для даної стадії розслідування. Виявивши порушення або невиконання вимог закону, прокурор вживає заходів до усунення таких фактів та поновлення порушених прав учасників кримінального процесу.

Зокрема, він скасовує незаконну постанову слідчого, дає вказівки про притягнення особи як обвинуваченого, про правильну кримінально – правову кваліфікацію діяння; використовує свої повноваження для забезпечення прав, наданих законом обвинуваченому та іншим учасникам кримінального процесу.

У свою чергу судовоий контроль, прокурорський нагляд та відомчий контроль розглядається як процесуальна можливість виправлення помилки на досудових стадіях кримінального судочинства. Судовий контроль, прокурорський нагляд та відомчий контроль виконують різні функції, поряд із загальними мають власні завдання, конкретні владні повноваження та предмет відання.

Але, незважаючи на це, кожна із форм контролю за досудовим слідством виконує важливу роль, підсилюючи ефективність та дієвість одна одної, що в кінцевому результаті призводить до вдосконалення інституту додержання прав обвинувачених при провадженні досудового слідства.