Розділ 1 загальні засади прокурорського нагляду як конституційна гарантія забезпечення прав обвинуваченихна досудовому слідстві

1.1. Поняття та сутність прокурорського нагляду по забезпеченню конституційних прав обвинувачених при проведенні досудового слідства

Поняття прокурорського нагляду є неоднозначним у сучасній юридичній літературі, кожен науковець трактує його зі своєї точки зору з урахуванням тієї сукупності соціально значущих ознак, за наявності яких прокурорський нагляд можна відмежовувати від інших видів державного нагляду.

Слід зазначити, що прокурорський нагляд розглядають як одну з форм державної діяльності, що забезпечує точне і неухильне виконання законів органами, які здійснюють оперативно – розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство. Разом з тим, прокуратура є невід'ємною частиною державного механізму, що наділена певним обсягом повноважень для здійснення державного нагляду за додержанням конституційних гарантій з охорони прав і законних інтересів обвинувачених [6, с. 72].

В. Рудейчук, зазначає, що прокурорський нагляд – це особливий вид державної діяльності, що здійснюється спеціально уповноваженими державними органами чи посадовими особами – Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами – в межах їх компетенції і наданих повноважень, визначених Конституцією України, Законом України "Про прокуратуру" та іншими нормативно-правовими актами, спрямованими на забезпечення верховенства закону та зміцнення правопорядку в державі [56, с. 42].

В.П. Горбачов стверджує, що прокурорський нагляд визначається сукупністю правових норм, що регулюють структуру і систему органів прокуратури, організацію їх роботи, правовідносини, що виникли при здійсненні нагляду прокурорами за точним і неухильним виконанням законів у державі [7, с. 47].

В.Т. Береський вважає, що прокурорський нагляд – це специфічна діяльність державних органів прокуратури, яка здійснюється від імені України та полягає в перевірці точності додержання Конституції України і виконання законів, які діють на її території [50, с. 92].

І. Є. Марочкіна сформулювала особисте визначення поняття прокурорського нагляду як виду діяльності спеціально уповноважених органів державної влади, наділених повноваженнями по виявленню порушень законів, вжиттю заходів до поновлення порушених прав громадян та юридичних осіб та притягнення винних осіб до відповідальності [49, с.82 ].

На нашу думку, прокурорський нагляд – це регламентовані правовими нормами правовідносини, що виникають між органами прокуратури та підконтрольними суб`єктами з приводу перевірки точності та неухильності виконання вимог законів.

При визначенні поняття “прокурорський нагляд” необхідно розмежовувати поняття прокурорського нагляду за досудовим слідством від поняття загального прокурорського нагляду, оскільки останній здійснює контроль за всією діяльністю державних органів.

Так, при виконанні органами міліції адміністративних функцій об'єктом прокурорського нагляду є точне виконання законів посадовими особами органів міліції в галузі її адміністративної діяльності. Даний вид нагляду здійснюється прокуратурою в порядку загального нагляду. Але у випадках, коли міліція виступає як орган, що здійснює дізнання з кримінальних справ, то такий нагляд здійснюватиметься в порядку нагляду за досудовим слідством, оскільки об'єктом даного нагляду є виконання законів посадовими особами при розслідуванні злочинів.

Характерною ознакою прокурорського нагляду за досудовим слідством є те, що, на відміну від загального нагляду, він здійснюється в процесуальній формі. Кожну дію прокурора при здійсненні цього нагляду передбачено і регламентовано кримінально – процесуальним законом. Також особливістю нагляду за досудовим слідством є наявність у прокурора владно розпорядчих повноважень, що закріплені в законі [26, с. 105].

Як відомо, сутність і призначення загального нагляду прокуратури становить нагляд за додержанням законів у сфері державного управління. Однак за виконанням законів у даній сфері в різних формах і в різному обсязі наглядають й інші галузеві органи.

У зв’язку з цим постає цілком логічне питання про співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду. Наукова і практична потреба у вивченні цього питання пояснюється істотною зміною останнім часом кола органів, наділених функціями державного контролю, появою нових контролюючих структур, які беруть участь у роботі по забезпеченню додержання законів.

Отже, визначення місця державних органів та органів прокуратури по забезпеченню законності в системі державного апарату необхідне для встановлення взаємовідносин цих органів, виключення дублювання, забезпечення узгодженості їхніх дій під час здійснення контрольних і наглядних функцій.

Відомо, що термін "контроль" (від фр. controle — зустрічний, вторинний запис з метою перевірки першого) часто вживається в розумінні англ. Control — панування, наявність, влада. В українській мові слово "контроль" має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки (контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль). Ті, хто займаються такою перевіркою, звуться контролерами [36, с. 318].

Термін "нагляд" означає спостереження з метою перевірки, орган для спостереження за ким – небудь або чим – небудь (технічний, санітарний, патентний, прокурорський нагляд). Відмінність нагляду від контролю полягає в тому, що перший має більш вузьку сферу застосування [36, с. 346].

У юридичній енциклопедії поняття "контроль" розглядається в цілому як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об'єкта з метою оцінки обґрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентним органам [43, с. 260].

Отже, контрольна і наглядна діяльність по забезпеченню законності в державному управлінні притаманна усім ланкам державного механізму, оскільки правоохоронна діяльність держави є однією з форм здійснення функцій нагляду. Незважаючи на те, що в останні роки проводиться велика робота по законодавчому врегулюванню правоохоронної (контролюючої) діяльності держави, низка питань, пов'язаних з контрольною і наглядною практикою, у тому числі й прокурорською, залишається невирішеною і потребує додаткової законодавчої регламентації.

На перший погляд, прокурор виконує конкретну державну функцію, в якій закладено певний, чітко виражений державний інтерес (нагляд за виконанням законів) і яка однаково необхідна на всій території держави. Таким є зміст розглянутої формули у прикладанні до прокурорського нагляду. Проте цьому змістові однаковою мірою може відповідати й діяльність деяких інших державних органів.

І все ж прокуратура у механізмі державного контролю посідає особливе місце. Будучи видом (частиною) державного контролю в цілому, прокурорський

нагляд має тут більш за все не вузьку, а широку сферу застосування. Також вважаємо, що діяльність прокуратури не дасть очікуваних результатів доти, поки законодавець чітко не визначить її місце у сучасній системі державних інститутів [51, с. 260 – 262].

Взаємовідносини прокуратури з контролюючими органами повинні грунтуватися на визнанні того, що прокуратура — це орган вищого нагляду, а інспекції й подібні до них установи — об'єкти нагляду.

На підставі зазначеного вище, прокуратура як частина системи державних органів є самостійним багатопрофільним державно – правовим інститутом, діяльність якого тісно пов'язана з виконанням функцій держави по забезпеченню законності і правопорядку.

Щодо сутності прокурорського нагляду по забезпеченню конституційних прав обвинувачених при проведенні досудового слідства, то найкраще вона проявляється у виконанні функцій органами прокуратури. Так, відповідно до Закону України “Про прокуратуру” на органи прокуратури України покладено такі функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також у разі вжиття інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян [52].

Зупинимося детально на розгляді такої функції органів прокуратури, як нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно – розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство.

Зауважимо, що дана функція органів прокуратури займає особливе становище, що насамперед зумовлено тим, що органи дізнання та досудового слідства, розслідуючи та розкриваючи злочини, можуть вдатися до обмеження конституційних прав і свобод обвинувачених у кримінальному процесі, застосовуючи необґрунтовані заходи процесуального примусу.

Такі обставини істотно впливають на інтереси й права громадян, які беруть участь у кримінальному судочинстві. Незважаючи на те, що кримінально – процесуальним законодавством чітко і докладно регламентується діяльність органів дізнання і досудового слідства при проведенні слідчих дій, у їх практичній діяльності мають місце порушення прав і свобод громадян. Ці та інші обставини вимагають від органів прокуратури активного проведення наглядової діяльності, чіткого і в повному обсязі виконання завдань з виявлення, усунення і попередження порушень закону при провадженні дізнання і досудового слідства.

Особливу увагу необхідно приділяти питанню законності при порушенні кримінальних справ і їх розслідуванні. Так, А. І. Михайлов слушно підкреслює, що прокурор, який є представником державного органу, здійснює вищий нагляд за законністю в даній процесуальній стадії, наділений владно – розпорядчими повноваженнями, що створюють для нього можливість ефективно здійснювати нагляд за виконанням законів органами дізнання і досудового слідства з тим, щоб забезпечити розкриття кожного злочину, а також всебічність і об'єктивність розслідування кожної кримінальної справи [32, с. 73].

Таким чином, завдання прокурорського нагляду на стадії досудового слідства реалізується в декількох взаємопов’язаних напрямках:

по – перше, відповідно до ст. 25 КПК України завданням прокурорського нагляду є своєчасне вжиття передбачених законом заходів щодо усунення будь-яких порушень закону, від кого б ці порушення не виходили;

по – друге, це вжиття заходів до виконання органами дізнання і досудового слідства вимог ст. 22 КПК про всебічне, повне й об’єктивне дослідження обставин справи й інших приписів закону, спрямованих на здійснення завдань кримінального судочинства, що визначені ст. 2 КПК України.

Отже, зважаючи на вищевикладене, обидва ці напрямки наглядової діяльності прокуратури покликані забезпечити законність на стадії досудового слідства. Водночас слід підкреслити, що в першому випадку мова йде про своєчасне усунення виявлених прокурором порушень закону, а в другому – про діяльність прокурора, спрямовану на їх попередження.

Усе це дає підстави зробити висновок, що під прокурорським наглядом за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство, розуміється діяльність прокурорів, їх заступників і помічників на стадії досудового слідства в межах їх компетенції та з використанням наданих їм повноважень із забезпечення режиму законності при розслідуванні злочинів.

Розглядаючи питання сутності прокурорського нагляду та конкретизації такої функції органів прокуратури як нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно – розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, вважаємо за доцільне виокремити завдання, що стоять перед органами прокуратури при виконанні даної функції, а саме:

1) розкриття злочинів, захист особи, її прав, свобод, власності, прав підприємств, установ, організацій від злочинних посягань;

2) виконання вимог закону про невідворотність відповідальності за вчинений злочин;

3) запобігання незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності;

4) охорона прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством;

5) здійснення заходів щодо запобігання злочинам, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню [52].

Здійснюючи нагляд за додержанням законності при проведенні розслідування, прокурор повинен, з урахуванням завдань нагляду, чітко конкретизувати предмет нагляду, виділяючи як об’єкти нагляду окремі, найбільш істотні елементи цієї діяльності. При їх визначенні необхідно враховувати перш за все важливість охоронюваних законом прав і законних інтересів обвинувачених.

Із цих позицій нагляд значною мірою стосується і законних інтересів учасників процесу при: 1) вирішенні питання про порушення кримінальної справи; 2) затриманні; 3) узятті під варту; 4) притягненні до кримінальної відповідальності; 5) забезпеченні повноти, об’єктивності та всебічності розслідування; 6) вирішенні справи по суті [7, с. 87].

Що стосується досудового слідства, то функції прокурора за наглядом і керівництвом досудового слідства в літературі розглядаються як самостійні. Зазначалося, що нагляд за слідством і керівництво слідством — поняття однорідні, але не тотожні, кожним із них визначається самостійний напрям у діяльності прокурора. Хоча цю позицію було піддано критиці.

Зокрема, В. М. Савицький зазначав, що будь – яка спроба поставити нагляд і керівництво досудовим слідством на одну площину, а потім провести лінію між ними, заздалегідь приречена. «Помилка тих, хто розглядає обов'язки прокурора на стадії досудового слідства як здійснення ним функцій нагляду поряд із функцією керівництва у тому, — зазначав автор, — що при такому розумінні діяльності прокурора ігноруються специфічні особливості цієї галузі нагляду. Тут нагляд не може бути зведений до спостереження за виконанням законів». При провадженні досудового слідства в руках слідчого знаходиться арсенал примусових заходів. Кожний із них може бути застосований негайно й у разі помилки потягти за собою серйозні порушення законності [58, с. 156].

Разом з тим недопустиме й інше: запізнілий огляд місця події, несвоєчасне здійснення обшуку, нерішучість при виборі міри примусу, безініціативність в пошуку свідків — все це може призвести до втрати доказів і в кінцевому підсумку до провалу всього розслідування.

Обидві крайності небезпечні для правосуддя. Щоб уникнути цього, будь-яка помилка слідчого має бути виправлена одразу, без роздумування. Встановлені законом строки розслідування не дозволяють вдаватися в таких випадках до звичайної для прокурорського нагляду інстанційної процедури звернень. На практиці постійно здійснюється оперативне втручання прокурора в процес розслідування. Але прокурорський нагляд, що попереджає, а потім безпосередньо своєю владою усуває порушення закону та інші недоліки слідчого і є по суті керівництво слідством, що дозволяє правильно визначити головний напрям діяльності слідчого по конкретній кримінальній справі.

На відміну від інших галузей прокурорського нагляду, нагляд за розслідуванням прямо й вирішально впливає на позицію прокурора в суді як державного обвинувача. Однак, лише здійснюючи керівництво роботою слідчого, беручи безпосередню участь у провадженні важливих слідчих дій, своєчасно виправляючи помилки, що були допущені при розслідуванні, прокурор набуває фактичної та юридичної можливості твердо обстоювати в суді свою точку зору з приводу питання про доведення злочину і винуватості підсудного.

Прокурорський нагляд за слідством органічно включає в себе оперативне процесуальне керівництво слідством. Більш того, керівництво слідством з боку прокурора — єдиний спосіб забезпечити законність дій слідчих органів, без нього неможливий ефективний нагляд за виконанням законів на стадії досудового слідства. Кримінально – процесуальне законодавство не встановлює яких – небудь особливостей у регламентації прокурорського нагляду залежно від відомчої належності слідчих органів. Організаційна відмінність слідчих органів внутрішніх справ (ОВС) від слідчих прокуратури не може позбавити прокурора повноважень з керівництва слідством в ОВС

В. М. Савицький зазначає, що вирішення питання про процесуальне керівництво діяльністю слідчого не можна ставити в залежність від його адміністративної підлеглості. Необхідно виходити тільки з характеру і змісту повноважень, якими закон наділив прокурора. Оскільки ці повноваження реалізуються, як вже було зазначено, в формі процесуального керівництва слідством, висновок може бути тільки один: щодо слідчих органів внутрішніх справ прокурор здійснює процесуальне керівництво так само, як він здійснює щодо слідчих прокуратури [58, с. 145].

Разом з тим, прокурор залишається адміністративним керівником, начальник слідчого відділу одночасно набуває статусу учасника кримінального процесу, який контролює і спрямовує діяльність підлеглих йому слідчих. Владно – розпорядчий характер наданих йому повноважень може істотно впливати на хід і результати розслідування.

При вирішенні питання процесуального керівництва не можна не враховувати, що повноваження начальника слідчого відділу дійсно багато в чому збігаються з повноваженнями прокурора, хоч їхня юридична природа різна. Наприклад, вказівки начальника слідчого відділу можуть стосуватися важливих питань слідства, зокрема провадження досудового слідства, притягнення особи як обвинуваченого, кваліфікації злочину та обсягу обвинувачення, направлення справи для провадження окремих слідчих дій, передача справи від одного слідчого іншому, доручення розслідування справи кільком слідчим [7, с. 46].

Тому суть прокурорського нагляду за досудовим слідством в ОВС залишається незмінною: прокурор здійснює процесуальне керівництво діяльністю слідчого. Начальник слідчого відділу не володіє повноваженнями щодо санкціонування обшуку, усунення обвинуваченого від посади, затвердження обвинувального висновку. Ці повноваження належать тільки прокурору, який здійснює процесуальне керівництво слідством.

Наділення начальника слідчого відділу процесуальними повноваженнями не може не позначитися на керівництві слідством в ОВС. Це призведе до деякого перерозподілу обов'язків у керівництві слідством, підвищить значення внутрішньовідомчого контролю. Із появою процесуальної фігури начальника слідчого відділу акцент прокурорського нагляду переміститься з заходів, що забезпечують вибір напряму та оптимальний хід слідства, на заходи переважно правоохоронного і правозастосовчого характеру. Досить широкі процесуальні повноваження начальника слідчого відділу дозволяють йому успішно контролювати діяльність слідчого.

На практиці прокурор виконує свої наглядові функції щодо слідчих ОВС через начальника слідчого відділу. До нього він звертається з вимогою вислати для перевірки кримінальну справу, наказує усунути від розслідування необ'єктивного слідчого, направляє свої рішення по розглянутих скаргах. Іншими словами, за існуючої законодавчої регламентації фігура начальника слідчого відділу фактично стоїть між прокурором і слідчим. Це ще раз підтверджує висновок про те, що з введенням процесуальних повноважень начальника слідчого відділу ОВС функція прокурора з керівництва досудовим слідством не тільки не зникла, а й закріпилась, оскільки владно – розпорядчі вказівки прокурора в ОВС сприймаються і реалізуються через процесуальні повноваження відповідальної посадової особи — керівника слідчого підрозділу ОВС [7, с. 106 – 108].

Прокурор, безперечно, здійснює процесуальне керівництво досудовим розслідуванням відповідно до відомчої приналежності органів, які ведуть слідство. Щодо органів дізнання (осіб, які проводять дізнання), прокурор також здійснює нагляд за їх діяльністю в загальному порядку, а також по конкретних кримінальних справах, що порушують органи дізнання.

У юридичній літературі неодноразово висловлювалася думка, що прокурору не властиво керувати дізнанням, що стосовно органів дізнання прокурорський нагляд зводиться лише до спостереження. Обумовлюється це тим, що органи дізнання і перш за все органи міліції адміністративно непідлеглі прокурору.

Із цією позицією навряд чи можна погодитися. Дійсно, адміністративне керівництво міліцією належить тільки начальнику відповідного органу внутрішніх справ, прокурор не наділений правом адміністративного керівництва міліцією. Однак він здійснює керівництво міліцією в тій частині, в якій її діяльність входить у кримінальний процес, тобто здійснення нагляду за дізнанням. Іншими словами, прокурор здійснює процесуальне керівництво тією діяльністю міліції, що має процесуальний характер і полягає в провадженні розслідування у формі дізнання.

У багатьох опублікованих наукових працях зазначається, що прокурор здійснює нагляд за законністю в діяльності органів дізнання і досудового слідства через процесуальне керівництво процесом досудового слідства.

Наприклад, Н. П. Тутишкін стверджує: “Кожна з форм прокурорського нагляду в розглядуваній сфері кримінально – процесуальної діяльності поєднується керівництвом розслідування і забезпеченням законності дій органів дізнання і досудового розслідування. Саме реалізація форм нагляду, що мають владно – розпорядчі властивості, ставить прокурора в положення суб'єкта, який здійснює процесуальне керівництво розслідуванням” [66, с. 42].

Так, В. П. Рябцев у свою чергу підкреслює, що закон покладає на прокурора обов'язки з процесуального керівництва розслідуванням незалежно від відомчої приналежності органу розслідування [57, с. 95].

Отже, право на процесуальне керівництво досудовим розслідуванням з боку прокурора не відміняє процесуальну самостійність слідчого, який є активним учасником кримінально – процесуальної діяльності. Обрання напрямку слідства і провадження процесуальних дій, за винятком передбачених законом випадків, слідчий приймає самостійно і несе повну відповідальність за їх законне і своєчасне проведення.

Також слідчий самостійно приймає процесуальні рішення по справі з основних питань слідства. У випадках, коли слідчий не погоджується з вказівками прокурора про притягнення особи як обвинуваченого, про кваліфікацію злочину та обсяг обвинувачення, про направлення справи в суд для її попереднього розгляду суддею, про закриття справи слідчий має право подати справу вищестоящому прокурору з письмовим викладом своїх заперечень. У цьому разі прокурор або скасовує вказівки нижчестоящого прокурора, або доручає провадження слідства іншому слідчому (ч. 2 ст. 114 КПК).

Зрозуміло, що процесуальне керівництво слідством з боку прокурора не може перетворюватися в адміністративне, обмежувати права і процесуальну самостійність слідчого.

Таким чином, виходячи із різноманіття наукових підходів щодо визначення поняття прокурорського нагляду, на нашу думку, узагальнюючим є те, що прокурорський нагляд – це регламентовані правовими нормами правовідносини, що виникають між органами прокуратури та підконтрольними суб`єктами з приводу перевірки точності та неухильності виконання вимог законів.

Також важливим є правильне розмежування поняття загального прокурорського нагляду та поняття прокурорського нагляду за досудовим слідством, оскільки останній вид нагляду здійснюється в процесуальній формі, а дії прокурора при його здійсненні передбачено і регламентовано кримінально – процесуальним законом.

У свою чергу, сутність прокурорського нагляду за досудовим слідством полягає у процесуальному керівництві діяльністю органів розслідування. Таке керівництво рівною мірою і в однакових правових формах поширюється на всі органи досудового слідства і дізнання, за діяльністю яких прокурор здійснює нагляд, і яке залежить від їх відомчої належності.