Розділ хііі

Конституційні моделі місцевого управління та cамоврядування

в зарубіжних країнах

§ 1. Теоретичні та конституційні засади організації місцевого управління та самоврядування

Жодною країною сучасного світу, за винятком декількох невеликих держав (наприклад, держава-місто Ватикан, Науру, Тувалу та ін.), неможливо управляти тільки з центру. Практика розвитку місцевого управління протягом багатьох століть у цілому підтвердила наявність об’єктивних потреб у ньому з боку суспільства. Обгрунтовуючи необхідність існування органів місцевої влади, французький учений і політичний діяч ХІХ ст. Ал. де Токвіль писав: "Центральна влада, якою б освіченою та досвідченою вона не була, не в змозі одна охопити всі подробиці життя великого народу. Вона не може цього зробити тому, що таке завдання перевищує всі межі людських можливостей. Коли така влада намагається тільки лише своїми силами створити і привести в дію незліченну багатоманітність різних суспільних механізмів, вона повинна або задовольнитися неповними результатами, або її зусилля будуть просто даремними". Централізація надає зовнішню впорядкованість справам суспільства і забезпечує можливість досягнути деякої одноманітності проявів людської активності. Коли ж "виникає необхідність привести у рух глибинні сили суспільства або ж різко прискорити його розвиток, централізована влада негайно втрачає свою силу". У разі ж об'єднання індивідуальних сил із громадськими, як це відбувається у межах місцевого самоврядування, часом удається домогтися того, чого "найконцетрованіша і найактивніша влада була б не в змозі зробити"¹.

Світовий досвід переконує, що у більшості зарубіжних країн управління місцевими справами, як правило, здійснюється як через призначені з центру органи державної адміністрації на місцях, які виступають у якості периферійної ланки державного апарату, так і через представницькі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Такі представницькі органи часто іменуються органами місцевого самоврядування або муніципального управління¹.

Поєднання державного управління на місцях із місцевим самоврядуванням зумовлюється цілим комплексом причин політичного, економічного та юридичного порядку. По-перше, тенденції децентралізації, уособленої органами місцевого самоврядування, природно протистоїть тенденція централізму, що створює механізм узгодження місцевих інтересів із загальнодержавними. По-друге, можливості формування місцевого бюджету за рахунок місцевих податків і зборів досить обмежені (підвищення податків може викликати незадоволення виборців), і його засобів часто-густо не вистачає для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування. Звідси випливає необхідність централізованих асигнувань на потреби місцевого самоврядування. А це, зумовлює контроль центральної влади за муніципальними органами у даній сфері. По-третє, природним уявляється обмеження самостійності муніципалітетів у галузях, які мають загальнодержавні значення, що пов’язано з необхідністю забезпечити однакові високі стандарти управління. Нарешті, по-четверте, законодавче регулювання місцевого самоврядування, що включає регламентацію компетенції та основ порядку діяльності місцевих органів, породжує потребу адміністративного контролю за законністю актів місцевого самоврядування¹.

З цього приводу англійський фахівець Д.М.Хілл у монографії "Теорія демократії та місцеве управління" зазначає, що місцева демократія не може існувати автономно від загальнонаціональної демократичної системи і виправдовує своє призначення лише в якості сукупності самоврядних спільнот. Демократична система влади охоплює цілий ряд державних і приватних органів та інститутів, одним з яких є місцеве управління"².

У науковій літературі нерідко підкреслюється, що функціонування демократичної системи забезпечується розподілом влад по горизонталі (на три гілки влади), а також по вертикалі, що передбачає наявність відносно автономних спільнот, які мають свої органи і компетенцію, місцеве управління, таким чином, є необхідною демократичною противагою центральній владі, яке сприяє своєю легітимною діяльністю обмеженню можливого свавілля з її боку³.

Розвиток конституційного інституту місцевого управління нерозривно пов’язаний з виникненням та еволюцією місцевого самоврядування як децентралізованої форми управління, розробкою теоретичних концепцій місцевого самоврядування, формуванням законодавства, що регулює муніципальну діяльність.

Правові основи систем місцевого управління та самоврядування більшості європейських країн, а також США, Японії та ряду інших держав були закладені у ході муніципальних реформ у ХІХ ст., хоча традиції громадського, міського самоврядування мали своє коріння ще в осередках полісної демократії античного світу, міських і сільських громадах середньовічної станової держави.

Думка про надання громаді самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення свободи громадського самоврядування від нагляду і втручання з боку центральних влад почала розвиватися в середньовічній Європі. Її розвиток був пов'язаний з намаганням окремих міських громад, у яких набирав силу торгово-промисловий капітал, вийти з-під юрисдикції землевласників, звільнитися від їх впливу, останні природно, намагались не допустити цього. Звідси народилася ідея про примат громади та її права над державою, оскільки громади сформувались раніше від неї. Пізніше ці ідеї були сформульовані у вченнях Е.Мейєра, О.Лабанда, О.Ресслєра та інших німецьких учених і отримали назву теорії "вільної громади", сутність якої зводилась до того, що громади, за самою природою своєю самостійні, вони не державою створені, а нею тільки визнані, а тому мають самостійне право управляти своїми власними справами. Прихильники цієї теорії в поняття самоврядування включали такі елементи: 1) управління власними справами громади; 2) громади є суб'єктами прав, які їм належать; 3) посадові особи общинного управління суть органи не держави, а громади. Отже, діяльність органів самоврядування протиставилась державному управлінню і, отже, самоврядування є органами не держави, а "місцевої громади".

Тоді вважалося, що місцеві представницькі органи є "нібито четвертою владою, пов’язаною законом і судовим контролем, але не підпорядкованої уряду та його органом у центрі і на місцях"¹. Цікаво, що Конституція Бельгії 1831 р. навіть містила спеціальну статтю, присвячену громадському управлінню, і, що дуже важливо, поряд із законодавчою, виконавчою і судовою владами визнавала владу четверту – муніципальну: "інтереси, які стосуються винятково громад або провінцій, підлягають регулюванню радами громад або провінцій, згідно із принципами, встановленими Конституцією" (ст. 31, у редакції 1993 р. – ст. 41).

На зміну теорії вільної громади прийшла суспільна теорія самоврядування (або суспільно-господарська теорія самоврядування). Прихильники цієї теорії (наприклад, О.Гірке) зводили сутність самоврядування до завідування господарськими справами даної самоврядної одиниці¹.

Однак подібні погляди на місцеве самоврядування проіснували недовго. З одного боку, протиставлення громад державі не сприяло її зміцненню, а з іншого – з цієї теорії випливало, що територія держави повинна складатися з територій, незалежних одна від одної самоврядних громад, чого не відбувалося на практиці.

Поступово ідея протиставлення громади державі ущухнула. Місцеве самоврядування стали розглядати як розподіл обов'язків щодо управління державними справами між центральними і місцевими владами. З’являється державницька теорія самоврядування, основні положення якої розробили видатні німецькі вчені ХІХ ст. Лоренц Штейн і Рудольф Гнейст. Останній, до речі, першим увів у науковий обіг поняття "самоврядування" (selfgovemment). Згідно з цією теорією, самоврядування – це одна з форм організації місцевого державного управління. Усі повноваження у галузі самоврядування дані державою, мають джерелом державну владу. Тому, за словами Р.Гнейста, самоврядування є здійснення місцевими виборними установами волі держави, місцеві органи є, насамперед, агентами держави; відтак вже даної місцевості". Відмінною рисою самоврядування він вважав те, що посади в органах самоврядування є почесними посадами; вони заміщаються шляхом призначення урядом, але безоплатні; в безоплатності праці посадових осіб органів самоврядування він вбачав гарантію незалежності їх від центральної адміністрації.

Державницька теорія самоврядування отримала свій розвиток у працях російських учених А.Д.Градовського, М.І.Лазаревського, Б.М.Чичеріна та інших.

Прихильниками цієї теорії були і радянські вчені. Вони пов'язували самоврядування з діяльністю Рад. "Будучи органами державної влади на місцях, – зазначали правознавці, – Ради є також і місцевими органами влади, тобто самоврядуванням по-справжньому". Місцеві ради розглядалися як органи, які мають "подвійну" природу – органи державної влади на місцях, які входять в єдину систему Рад, і органи громадського самоврядування населення.

У цілому можна підкреслити, що основні теоретичні положення про природу і сутність місцевого управління та самоврядування, висунуті та обгрунтовані у працях Токвіля, Штейна, Гнейста та інших учених ХІХ ст., лежать в основі сучасних поглядів на органи місцевого управління та самоврядування, їх місце в системі демократичного управління суспільством.

На зламі ХХ і ХХІ століть існують різні теорії, що відображають підпорядкування муніципалітетів державній адміністрації. Широкого розповсюдження набула концепція дуалізму місцевого управління. Згідно з цією теорією, муніципалітет, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходить за межі місцевих інтересів і, отже, повинен діяти як інструмент державної адміністрації. Водночас муніципалітети зберігають самостійність у чисто місцевих справах. Так, датські вчені стверджують, що муніципалітети не є нерегульованою "державою у державі", але виступають у якості місцевих політичних одиниць із відносно більшою незалежністю, яка вписується у загальну систему держави¹.

Деякі концепції муніципального управління пов’язані з теорією "держави загального благоденства". В основу однієї з них – теорії соціального обслуговування покладена теза про здійснення муніципалітетами одного з основних завдань: надання послуг своїм мешканцем, організація обслуговування населення². У багатьох державах сприйняли концепцію позаполітичного місцевого управління, яка проголошує, що муніципалітети повинні стояти осторонь від політики, бути службовим апаратом, який спеціалізується на поданні суспільству певних послуг³.

Більш виваженою у даному випадку виглядає позиція фінських учених, які, підкреслюючи зв’язок місцевого самоврядування з державною організацією, водночас фіксують реальне становище: "Між тим, у правовій теорії немає спільної думки щодо того, як розуміти становище муніципального самоврядування у державі. Одні стверджують, що право комун на самоврядування видано державою у законодавстві, і комуни, отже, не володіють суверенним правом на управління своєю територією як держава. Інші дотримуються тієї позиції, при якій комуна і держава рівноправні та їх існування не залежить одна від одної. Фактом залишається, що традиції місцевого самоврядування старіші від традицій держави. Отже, недоцільно підкреслювати становище держави як органа, який дав право на самоврядування, і зображати її як первісний суб’єкт суспільного правління¹.

На нашу думку, більш правильними здається підхід, при якому не протиставляється місцеве самоврядування місцевому управлінню, а розглядає їх у співвідношенні частини до цілого. Так, дослідник Х.Ф.Алдерфера закликає не протиставляти такі питання, як "місцеве самоврядування" та "місцеве державне управління", "місцеве представницьке управління" і "місцеве непредставницьке управління", оскільки всі вони входять до більш широкого поняття – "місцеве управління". Останнє, на думку вченого, досить всеосяжне і "охоплює всі одиниці управ­ління нижче загальнонаціонального рівня в унітарних державах і нижче рівня суб’єкта федерації у федеративних державах².

Місцеве управління, як у цьому переконує світовий досвід, є досить складним і гнучким механізмом, який може включати як державну адміністрацію на місцях, так і місцеві представницькі та їх виконавчі органи, що відображає суміщення в інституті місцевого (муніципального) управління самоврядних і державницьких засад. У противному прийшлося би визнати, що у Великобританії та інших державах англосаксонського права, де відсутні представники з центру, немає місцевого управління,, хоча саме останній термін і використовується тут як у законодавстві, так і в працях дослідників.

Місцеве управління і самоврядування завжди вважалися підвалиною демократичного устрою суспільства, і від того, наскільки розвинута, активна і досконала муніципальна система, багато в чому залежить міцність демократичних інститутів і загальна політична стабільність у тій чи іншій державі. В ретроспективному плані муніципальна система отримала новий імпульс для свого розвитку з появою перших писаних конституцій. Уже тоді робилися спроби відвести їй адекватне місце у державному механізмі.

У даний час, як і в минулому, юридичною базою формування та діяльності місцевих органів влади у будь-якій державі служать конституція та інші правові акти, але при цьому положення конституції користуються безумовним пріоритетом перед будь-якими іншими законами. Порівняльний аналіз текстів основних законів свідчить, що в конституціях переважної більшості держав світу закріплені такі положення, що стосуються функціонування місцевого управління та самоврядування: роль і місце органів місцевої влади в політичній системі суспільства; головні принципи організації місцевого управління та самоврядування; основи адміністративно-територіального поділу; організаційні форми здійснення місцевого самоврядування та управління, основи їх компетенції, внутрішньої структури і взаємовідносин; адміністративний нагляд; гарантії місцевого самоврядування (конституційні, судові, законодавчі, матеріально-фінансові тощо).

Насамперед, конституції переважної більшості сучасних держав розглядають інститут місцевого самоврядування як невід’ємний елемент політичної системи, важливий принцип її функціонування, суттєву ланку у механізмі народовладдя. Наприклад, у п. 1 ст. 2 Конституції Болгарії сказано, що Республіка Болгарія – єдина держава з місцевим самоврядуванням". А п. 2 ст. 1 встановлює, що вся державна влада походить від народу і здійснюється ним безпосередньо і через органи, передбачені Конституцією. Згідно же з п. 1 ст. 136 таким органом є, зокрема, община, в якій здійснюється місцеве самоврядування. Громадяни беруть участь в управлінні общиною як через обрані ними органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо шляхом референдуму та загальних зборів населення. Аналогічні положення містить і Конституція РФ, де в ч. 2 ст. 3 сказано, що народ здійснює владу безпосередньо, а також через органи державної влади і місцевого самоврядування.

Звичайно, організація та діяльність місцевого управління та його органів, як державних, так і самоврядних, базується на ряді принципів, найважливіші з яких закріплені в конституціях. До їх числа відносяться передусім принципи суспільного і державного ладу, які зафіксовані у початкових розділах основних законів: це – демократизм і народовладдя: визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина; суверенітет і цілісність території держави; національна рівноправність і право на національну самобутність; розподілу влад, законність.

Обсяг конституційного регулювання питань місцевого управління та самоврядування у різних державах неоднаковий. Зокрема, в країнах із федеративним устроєм національні конституції можуть регламентувати місцеве управління досить докладно (Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть тільки згадувати про нього (ФРН) або взагалі не торкнутися цього питання, залишивши регулювання місцевого управління суто на розсуд суб’єктів федерації (Австралія, Канада, США, Швейцарія).

Так, в Основному законі ФРН тільки констатується, що "у землях, округах і громадах народ повинен мати представництво, утворене загальними, прямими вільними, рівними і таємними виборами" (п. 1 ст. 28). У Конституції Індії 1950 р. практично до 1992 р. тільки зазначалося, що держава вживає заходи щодо організації сільських пачаятів (представницьких органів, утворених на рівні села. – А.Г.) і наділення їх такими повноваженнями та владою, які можуть стати необхідними для того, щоб вони функціонували в якості самоврядної одиниці" (ст. 40). Але у 1992 р. були прийняті 73-я і 74-а поправки до Конституції, які надали повноцінний конституційний статус відповідно панчаятам і муніципалітетам. Дані поправки закріпили, зокрема, основні принципи організації та діяльності місцевих представницьких органів у Індії, головними з яких є регулярне проведення виборів до цих органів за територіальними округами (кожні п’ять років). На випадок же дострокового розпуску місцевого представницького органу нові вибори повинні відбутися протягом шести місяців із моменту розпуску.

У США повна залежність і похідність місцевих органів від штатів була сформульована ще у 1868 р. верховним суддею штату Айова Дж.Діллоном: "Муніципальні корпорації зобов’язані своїм утворенням і здобувають усі свої права і повноваження від легіслатур штатів"¹, т.зв. "правило Діллона". Положення, які регулюють місцеве управління, містяться в конституціях усіх штатів. Але ступінь врегульованості різних аспектів місцевого управління в окремих штатах неоднакова. Наприклад, конституції Алабами, Делавєру та Міссісіпі містять невелику кількість норм, які стосуються місцевих органів. І, навпаки, у конституціях Аляски, Іллінойса та інших штатів закріплені не тільки основні принципи діяльності місцевих органів, але й норми, які регламентують внутрішню організацію муніципалітетів².

У Російській Федерації у Конституції 1993 р. дається характеристика загальної конституційної моделі російського місцевого управління, встановлюються можливі форми його здійснення, фіксуються гарантії місцевого самоврядування (розділ VІІІ, ст. 130-133).

Обсяг конституційного регулювання місцевого управління в унітарних державах також неоднаковий. Так, в Основних законах Данії та Норвегії про місцеве управління взагалі нічого не сказано. Лаконічні в цьому питанні конституції Грузії та Франції. Водночас у новітніх конституціях інших країн місцевому управлінню присвячені цілі розділи (у хорватській – розділ "Устрій місцевого (локального) самоврядування", у болгарській – "місцеве самоврядування і місцева адміністрація", чеській – "Територіальне самоврядування ", Основний закон Монголії 1992 р. – Адміністративно-територіальні одиниці Монголії, їх управління".

Конституції багатьох держав фіксують і ряд специфічних принципів, які торкаються функціонування місцевих органів влади. Так, конституції Італії 1947 р. (ст. 115, 116, 118, 199), Греції 1975 р. (п. 2 ст. 102), Іспанії 1978 р. (ст. 137), Португалії 1976 р. (ст. 227), Румунії 1991 р. (ст. 119) та інших держав проголошують принцип автономії як неодмінний атрибут для управління на місцях. При цьому португальський Основний закон під автономією розуміє демократичну участь громадян в управлінні соціально-економічним розвитком, стимулювання і захист місцевих інтересів, а також зміцнення національної єдності та солідарності між усіма португальцями. Іспанська конституція (ст. 2, 138) говорить також про принцип солідарності між автономними утвореннями як спосіб встановлення справедливої й адекватної рівноваги між різними частинами іспанської території. Ст. 59 Основного закону Монголії закріплює принцип, згідно з яким управління на місцях будується на основі поєднання самоврядування з державним управлінням.

Звичайно, конституційні положення про місцеве управління конкретизуються і деталізуються у поточному законодавстві. В першу чергу – це спеціальні закони про місцеве управління (Закон про місцеве управління 1968 р. – у Данії; Закон про місцеве самоврядування та управління 1992 року – в Хорватії). Окремими законами може регламентуватися діяльність представників державної адміністрації на місцях (наприклад. Закон про префектів 1992 р. – в Албанії).

Місцеве управління і самоврядування регламентується також законами про статус членів місцевих представницьких органів (Закон про статус членів місцевої Ради 1990 року – у Литві); загальними законами про статус депутатів усіх рівнів (Закон про статус народного депутата – в Латвії), а також різними актами, присвяченими іншим конституційно-правовим інститутам, зо­крема інституту виборів (Закон про обрання членів Національної асамблеї, членів муніципальних рад і мерій 1991 року – у Болгарії).

Чималу роль у регулюванні місцевого управління в усіх державах відіграють закони, присвячені, зокрема, оподаткуванню, державному і місцевим бюджетам (норми таких законів відносяться переважно до фінансового права). Прикладом таких законів можуть служити Закон про місцеві фінанси 1979 р. – у Португалії; Закон про бюджети органів місцевого самоврядування 1993 р. – в Естонії; Закон про місцеві мита і податки 1994 р. – у Румунії тощо.

У ряді держав (наприклад, у Данії) своєрідним неформалізованим способом регулювання місцевого управління є укладання угод між центральним урядом і впливовими асоціаціями місцевого управління. Як зазначає датський юрист К.Кетшєр, багато питань місцевого оподаткування, фінансів, позик тощо, регулюються не стільки за допомогою законодавчих актів, скільки шляхом внесення відповідних положень до потрібних угод¹.