§ 3. Правове регулювання виборчого процесу

Для позначення заходів, пов’язаних із організацією та проведенням виборів, у законодавстві різних країн використовується поняття “виборчий процес”. У навчальній літературі під поняттям виборчий процес розуміють: 1) певну діяльність щодо організації та проведення виборів; 2) систему правових норм, які цю діяльність регулюють². Отже, виборчий процес – це врегульована законом діяльність органів державної влади, організацій, груп та індивідів щодо підготовки та проведення виборів до державних і самоврядних органів.

Будучи нормативно врегульованою, ця діяльність упорядкована і характеризується досить жорсткими часовими рамками і набором певних дій, розташованих у встановленій послідовності. Можна встановити такі стадії: 1) призначення виборів; 2) встановлення виборчих округів; 3) формування виборчих дільниць; 4) утворення виборчих органів;5) реєстрація виборців; 6) висування та реєстрація кандидатів; 7) агітаційна кампанія; 8)голосування; 9) підрахунок голосів і встановлення підсумків голосування; 10) можливий другий тур голосування і / або нові вибори; 11)  остаточне визначення та опублікування результатів виборів.

Зауважимо, що в деяких країнах (Мексика, Польща) стадії виборчого процесу визначаються не доктринально, а нормативно. Зокрема, в Польщі при призначенні кожних виборів затверджується й оприлюднюється виборчий календар, у якому вказуються дати здійснення відповідних стадій виборчого процесу. Водночас у німецькому конституційному праві вибори як масовий захід поділяються на чотири фази: а) організація виборців, які мають право голосу; б) передвиборна агітація; в) акт виборів (голосування); г) встановлення його результатів.

Розглянемо конституційно-правове регулювання цих фаз докладніше.

Перша фаза, іноді її іменують ще підготовчою, починається з прийняття ухвали про призначення виборів. Існують декілька підходів щодо визначення часу їх проведення. Для першого характерне чітке визначення в законодавстві дати голосування (Коста-Рика, Естонія, Латвія, Мексика, США, Швеція). У Латвії, наприклад, “вибори до Сейму проводяться у першу неділю жовтня та в суботу напередодні” (ст. 11 Конституції). Другий підхід полягає в тому, що законодавець тільки встановлює, в яких часових рамках повинні відбутися вибори (Болгарія, Іспанія, Польща, Чехія). Так, ч. 3 ст. 65 Конституції Болгарії встановлює: “Вибори до нових Народних Зборів проводяться не пізніше ніж через два місяці після припинення повноважень попередніх”. Для третього підходу характерне встановлення тільки часових рамок між розпуском старого і скликанням нового парламенту (у Великобританії вони складають 20 днів після розпуску Палати громад). Нарешті, у законодавстві Греції, Литви, Туреччини та деяких інших країн встановлюються певні обмеження стосовно призначення виборів. У Литві (ч. 3 ст. 58 Конституції) Президент не може оголосити про дострокові вибори Сейму, якщо до сплину строку повноважень глави держави залишилося менше 6 місяців, а також якщо після дострокових виборів сейму не минуло 6 місяців. Видання акта про призначення виборів у тих чи інших країнах є прерогативою різних органів. В одних країнах – тільки один орган має право призначати вибори (в Білорусі – Верховна рада; Коста-Риці – Верховний виборчий трибунал; Беніні – Рада Міністрів; Іспанії – король). В інших же державах декілька органів можуть здійснити це повноваження. Так, у Болгарії Народні збори призначають вибори президента (ст. 84 Конституції), а останній відповідно оголошує вибори до парламенту і до органів місцевого самоврядування (ст. 98).

Підготовча фаза охоплює низку організаційних заходів: формування виборчих органів; визначення меж виборчих округів; складання списків виборців; висування та реєстрація кандидатів.

Зарубіжна державно-правова практика свідчить, що успіх організації та проведення виборів багато в чому залежить від роботи виборчої адміністрації. На неї покладається завдання забезпечення гарантії відкритості й об’єктивності виборчого процесу і принципу рівності. Конституційному праву відомі декілька моделей організації виборчої адміністрації: 1)  і органи засновуються перед кожними новими виборами (Австрія, Бенін, Італія); 2) вони працюють на постійній основі (Іспанія); 3) змішана система: вищі органи утворюються як постійно діючі, а нижчестоячі функціонують тільки під час конкретної виборчої кампанії (Мексика, Польща, Росія). Розрізняють такі виборчі органи: а) територіальні, які базуються на системі політико-територіального устрою; б) окружні, що діють у виборчих округах; в) дільничні, які діють на виборчих дільницях. У ФРН, наприклад, виборчі органи кожного рівня включають відповідного керівника виборів (це, звичайно, чиновник міністерства внутрішніх справ) і виборчу комісію, що призначається ним із числа виборців на безоплатній основі.

Для проведення голосування на території будь-якої держави відповідно до існуючого законодавства утворюються виборчі округи, тобто територіальні одиниці, які об’єднують громадян з метою обрання депутатів до представницьких органів держави і місцевого самоврядування. Одночасно утворюються і виборчі дільниці (пункти голосування). Округи бувають загальнодержавними - національними (в Ізраїлі на виборах до парламенту, коли вся країна складає єдиний округ); багатомандатні (від округу обирається декілька депутатів) та одномандатні (від округу обирається один депутат, наприклад, у Великобританії на виборах до Палати громад).

Проілюструємо це на прикладі Російської Федерації. Виборчі округи утворюються із дотриманням таких умов: 1) приблизна рівність виборчих округів за кількістю виборців із відхиленням від середньої норми представництва виборців 10-15 відсотків; 2) на територіях компактного проживання корінних малочисельних народів відхилення від середньої норми представництва не може перевищувати 30 відсотків; 3)  враховується адміністративно-територіальний поділ суб’єкта Російської Федерації, території муніципальних утворень; 4) на випадок утворення багатомандатного виборчого округу кількість мандатів, які належать розподілу в цьому окрузі, не повинна перевищувати п’яти. Що ж до виборчих дільниць, то у Франції вони утворюються на базі комуни-низової одиниці територіального поділу країни. В Іспанії такі одиниці поділяються на декілька виборчих секцій, які охоплюють від 500 до 2 тис. виборців. У Російській Федерації виборчі дільниці утворюються із розрахунку не більше ніж 3 тис. виборців. Виборчі округи також тут можуть бути утворені у місцях тимчасового перебування виборців (лікарнях, санаторіях, будинках відпочинку, на кораблях, на полярних станціях та ін.).

Наступним заходом у межах підготовчої фази є складання списків виборців. Як зазначається в літературі, списки виборців необхідні для того щоб: 1) ідентифікувати особу виборця при його явці на виборчі дільниці; 2) забезпечити його виборчі права, допустивши до участі в процедурі голосування; 3) для захисту його прав від зазіхань з боку інших громадян¹. У більшості країн світу робота по складанню списків виборців покладається на муніципальну владу (Бельгія, Данія, Польща та ін.). У Канаді для складання таких списків використовується комп’ютерна база відомостей про громадян, у Швеції ця справа доручена податковому управлінню, а в Ізраїлі – реєстрація знаходиться в компетенції міністерства внутрішніх справ.

Законодавча практика зарубіжних держав щодо реєстрації виборців досить різноманітна, проте можна виділити дві моделі – залежно від того, на кого покладені обов’язки щодо реєстрації - якщо на державу, її органи, то вона є публічною (обов’язковою), а якщо на самих громадян, то - особистою (добровільною).

Обов’язкова реєстрація означає, що держава сама турбується про реєстрацію виборців. В Угорщині, наприклад, діє спеціальне законодавство про реєстрацію населення. Питаннями підготовки і проведення виборчих кампаній в країні займається Центральне бюро з реєстрації населення і виборів Міністерства внутрішніх справ. Бюро несе відповідальність за складання списків виборців, складає списки громадян, які не мають права голосу.

Добровільна реєстрація означає, що про внесення до списків виборців має потурбуватись сам громадянин, для чого він повинен звернутися до відповідної установи і зареєструватися в якості виборця на майбутніх виборах. У США, наприклад, Закон “Про реєстрацію виборців” 1993 р. значно спростив процес реєстрації для виборців. У межах Закону відповідні органи зобов’язані забезпечити виборцям можливість зареєструватися при отриманні посвідчення водія, допомоги по безробіттю та інвалідності, на призовних пунктах, при зверненні до приватних фірм і до апарату федерального уряду. Централізована система складання списків виборців у США відсутня.

Висування та реєстрація кандидатів не тільки є останньою стадією першої фази виборів, але й слугує “зв’язкою” виборчої кампанії. Саме на цій стадії визначається коло осіб, із числа яких будуть обрані президенти, депутати, сенатори, радники місцевого самоврядування. Підкреслимо, що зарубіжне законодавство про вибори досить докладно регламентує усі питання, пов’язані з висуванням кандидатів на заміщення виборних посад. Чи не найважливіше питання тут - про суб’єкти права висування кандидатів. Існують такі способи висування кандидатів:

1. самовисування (у Франції особа, яка бажає балотуватися у депутати парламенту, подає в префектуру департаменту відповідну заяву і вносить виборчу заставу);

2. висування групами виборців (У Данії особі, яка бажає стати кандидатом у депутати Фолькетингу, необхідні підписи не менш 25 виборців відповідного виборчого округу. В Польщі особі, що вирішила стати сенатором, необхідно отримати на свою підтримку не менше 3 тис. підписів виборців);

3. висування політичними партіями або іншими громадськими об’єднаннями (застосовується на виборах до Бундестагу ФРН, Національної ради Австрії, Палати представників Японії тощо);

4. поєднання всіх названих способів (Наприклад, згідно з Федеральним законом від 19 вересня 1997 р. “Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації” право висування кандидатів до виборних органів Росії мають: виборці відповідного виборчого округу; виборець у порядку самовисування; виборчі об’єднання; виборчі блоки).

Доцільно звернути увагу на питання про реєстрацію кандидатів (списків кандидатів), оскільки ця проблематика в навчальній літературі або зовсім не висвітлюється, або викладається досить спрощено, що, звичайно, неприпустимо. З одного боку, реєстрація кандидатів (списків) – це організаційне питання, а з іншого, - юридичний факт, який відкриває наступний етап виборчої кампанії (мабуть, не випадково Федеральний закон про вибори та положення про порядок федеральних виборів ФРН зазначають, що передвиборна агітація розпочинається з моменту процедури допуску і попередньої перевірки земельним або окружним керівником виборів відомостей про кандидатів). Реєстрація кандидатів має розглядатися як процес перевірки виборчими комісіями відповідності фактичного порядку висування кандидатів тому, який установлений законом. Реєстрація кандидатів (списків) має бути суворо задокументована, адже від цього залежить результат реєстрації. В Російській Федерації, наприклад, законодавство і практика висувають такі вимоги: 1) наявність необхідної кількості підписів виборців (достовірних), зібраних на підтримку кандидата (списку); 2) письмова заява кандидата про самовисування або подання груп виборців, виборчих об’єднань, виборчих блоків, які висунули кандидата, його згода балотуватися по даному виборчому округу. Водночас, як показує практика, цих відомостей для реєстрації кандидатів недостатньо. Вимагається також надання до виборчої комісії: основних відомостей біографічного характеру (про освіту, сімейний стан, про наявність подвійного громадянства тощо), копію декларації про доходи за останні два роки.

Важливою фазою виборів є передвиборна агітація, що розпочинається у більшості країн після реєстрації кандидатів або оприлюднення їх списку (Литва). Незважаючи на її важливість (від неї багато в чому залежить, хто конкретно буде обраний), вона має мінімальне правове регулювання. Законодавства зарубіжних країн по-різному регулюють умови такої агітації, в одних країнах досить жорстко, в інших – м’якше, але завжди закон встановлює обмеження виборчої агітації за місцем проживання особи, припустимі та заборонені методи агітації.

Передусім законодавство регулює початок і час закінчення (як правило, за добу до дня голосування) передвиборної агітації; в ряді країн визначається навіть місце розклеювання і кількість виборчих афіш (у Японії, наприклад, кожний кандидат у депутати до парламенту має право п’ять разів опублікувати газетну рекламу, включаючи фотографію 6х9 см., тиражувати у певній кількості один кольоровий плакат).

Виборче законодавство Російської Федерації встановило форми і жанри (види) передвиборної агітації: а) через ЗМІ; б) шляхом організації масових публічних актів; в) шляхом видання і розповсюдження друкованих, аудіовізуальних та інших агітаційних матеріалів. При цьому масові заходи можуть проводитись у вигляді передвиборних зборів і зустрічей із виборцями, публічних передвиборних дебатів і дискусій, мітингів, вуличних ходів, демонстрацій, інших заходів. Агітація із використанням ЗМІ може реалізовуватися у вигляді виступу, інтерв’ю, прес-конференції, передвиборних дебатів, “круглого столу”, “гарячої лінії”, політичної реклами, показу теленарисів, відеофільмів про кандидата. Агітаційні друковані матеріали можуть виготовлятися і розповсюджуватися у вигляді листівок, плакатів, письмових звернень до виборців, буклетів, брошур та іншої друкованої продукції.

У законодавстві зарубіжних країн значне місце посідає регламентація участі засобів масової інформації в проведенні агітаційної кампанії. Головний критерій – рівність шансів. У Франції, наприклад, надається однаковий час для коротких виступів по державному радіо і телебаченню (у сукупності півтори години для кожного кандидата на виборах президента – в 1995 р.).

У більшості країн законодавством встановлюється, як правило, верхня межа фінансових витрат політичних партій на виборчу кампанію (Канада, Кіпр, Литва, Росія), а також ефективні методи контролю за витрачанням виборчих фондів.

Наступною фазою виборчого процесу є голосування, в ході якого виборці висловлюють своє ставлення до висунутих кандидатур у порядку, передбаченому законом. Голосування може бути очним, коли сам виборець з’являється у виборчу комісію і отримує бюлетень, і заочним, коли його волю реалізують інші особи – голосування за дорученням (у ФРН та Франції). Можливе голосування по пошті (у Великобританії, Данії та ФРН такою формою користується близько 10 відсотків виборців). У переважній більшості випадків виборці голосують бюлетенями, в США в широкому масштабі, а в Індії в п’ятій частині виборчих округів (де систематично спостерігалось шахрайство) застосовуються виборчі машини (виборча кабіна у такому випадку схожа на телефонну будку, до якої виборець входить, закриває фіранки, переміщує важелі і натискує кнопки. Машина сконструйована так, що двічі проголосувати неможливо). В окремих країнах із великою кількістю неписьменних замість бюлетенів застосовуються виборчі талони (кулі, бюлетені), які опускаються в скриньки з портретами кандидатів у сусідній кімнаті (не там, де знаходиться виборча комісія). Нарешті у королівстві Свазіленд у селі “голосують ногами”: проходять у ті брами, де стоїть кандидат, якому вони симпатизують.

Остання фаза виборчого процесу – підрахунок голосів і визначення результатів голосування. Вона включає підрахунок поданих і визнаних дійсними бюлетенів і визначення переможців виборів. Підрахунок голосів виборців починається відразу після закінчення часу, відведеного для голосування, і проводиться без перерви до встановлення підсумків голосування, при цьому проводиться відкрито і гласно членами дільничної виборчої комісії у присутності спостерігачів, відповідних представників кандидатів, виборчих об’єднань, виборчих блоків, засобів масової інформації. Протокол про підсумки голосування підписується членами дільничної виборчої комісії. Документи дільничного виборчого органу пересилаються у вищестоящі виборчі органи. Результати виборів установлюються окружними, а у відповідних випадках територіальними, включаючи центральними виборчими органами. На підставі документів дільничних виборчих органів вони вирішують і про дійсність виборів, і про їх результативність, а у відповідному випадку - про необхідність ще одного туру голосування або проведення нових виборів.

Остаточні результати виборів визначаються центральним або іншим територіальним виборчим органом і офіційно оприлюднюються.

Але при одних і тих же підсумках голосування результати виборів можуть бути різними в залежності від виборчої системи, яка застосовується в даній країні.