§ 2. Державна влада як інститут конституційного права

Термін державна влада рідко використовується у конституційному праві зарубіжних країн. Зокрема, у ст. 56 Конституції Естонії є такий припис: "Верховну державну владу народ здійснює через громадян, які мають право голосу: 1) шляхом виборів до Державних Зборів; 2) шляхом референдуму (всенародного голосування". Як правило, визначення "державна" відсутнє, мовиться тільки про владу або про суверенітет народу (наприклад, у розділі 1 Конституції Узбекистану використовується словосполучення "державний суверенітет"). У переважній же більшості випадків конституції встановлюють приписи про те, що влада походить від народу (ст. 20 Основного закону ФРН); належить народові (ст. 111 Конституції Португалії; ст. 1 Конституції Бразилії); суверенітет належить народові (ст. 1 Конституції Італії; ст. 2 Конституції Литви; ст. 2 Конституції Македонії). Звичайно, такі і подібні до них короткі формулювання отримують розвиток у багатьох статтях, а іноді й цілих розділів основних законів, у поточному законодавстві про цілі державної політики, про систему органів держави та їх взаємовідносинах, про форми і методи їх діяльності тощо. У своїй сукупності вони й утворюють інститут державної влади, який посідає провідне місце у галузі конституційного права будь-якої держави.

Обсяг конституційного регулювання відносин, пов’язаних із державною владою, у різних країнах різний. Якщо, наприклад, у конституціях соціалістичних країн (КНДР 1972 р., Куби 1976 р., КНР 1982 р. та ін.) міститься соціальна характеристика влади з класових позицій, докладно говориться про цілі держави, завданнях державної влади, про основні напрямки політики держави, то у конституціях інших сучасних держав обмежуються формулюваннями про демократичну, соціальну і правову державу (ФРН 1949 р., Іспанії 1978 р., Португалії 1976 р., Росії 1993 р. та ін.).

Структура конституційно-правового інституту державної влади складається з різних принципів і норм, які утворюють його елементи.У літературі до його компонентів відносять; 1) положення про джерело державної влади, її соціальні носії, суб’єкти (у переважній більшості конституцій країн світу – це "народ", в основних законах соціалістичних держав – "трудящі" або "трудовий народ", певні класи; блок класів і соціальних прошарків – у конституціях країн Азії та Африки); 2) положення про характер державної влади (наприклад, формулювання про демократичну диктатуру народу в Конституції КНР 1982 р.; статтю, яка проголошує владу трудових сил народу в Конституції Єгипту 1971 р. (в редакції 1980 р.); 3) положення про цілі та принципові напрямки діяльності державної влади (наприклад, ст. 95 Конституції Намібії 1990 р. визначає принципи державної політики під гаслом: "Сприяння народному добробутові". Конституція Італії 1947 р. у ст. 3 містить такий припис: "завдання Республіки – усунути перешкоди економічного і соціального порядку, які… заважають повному розвиткові людської особи та ефективній участі усіх трудящих у політичній, економічній та соціальній організації країни"); 4) положення про структуру державної влади (наприклад, частина ІІІ Конституції Португалії "Організація політичної влади"; ст. 26 Конституції Греції, яка фіксує організацію державної влади на принципі розподілу влад, закріплюючи законодавчі функції за Парламентом і Президентом, виконавчі функції за Президентом і Урядом і судові функції за судами; принцип єдності влади у руках органів типу рад за Конституцією Куби 1976 р.); 5) положення про органи, які здійснюють державну владу (наприклад, різні органи законодавчої, виконавчої, судової влади за Конституцією США 1787 р.; п. 1 ст. 113 Конституції Португалії, який до органів державної влади відносить Президента, Асамблею Республіки, Уряд, суди; або органи державної влади, державного управління, суду, прокуратури та Конституцією КНР 1982 р.); 6)положення про шляхи, форми, методи здійснення державної влади (наприклад, принцип демократичного централізму за Конституцією КНДР 1972 р. і норми про партиципації громадян за Конституцією Колумбії 1991 р.)¹.

Зупинимось на названих елементах більш докладно. Формулювання конституцій про джерело державної влади та її соціальні носії у переважній більшості основних законів обмежуються приписами про приналежність влади народові. До них примикають норми-принципи про демократичну, правову і соціальну державу. Ст. 20 Основного закону ФРН, наприклад, містить такі положення: 1) "Федеративна Республіка Німеччини є демократичною і соціально федеративною державою. 2. Уся державна влада походить від народу…". В Конституції Литви знаходимо такі норми: "Ст. 1. Литовська держава є незалежною демократичною республікою. Ст. 2. Литовська держава створюється народом. Суверенітет належить народові". А Конституція Російської Федерації у ст. 1 визначає Росію демократичною федеративною правовою державою з республіканською формою правління, а у ст. 3 містить норму про те, що носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Російській Федерації є її багатонаціональний народ.

Дещо інакше формулюються ці положення в конституціях соціалістичних країн, де прийнята концепція влади трудящих. Так, у ст. 7 Конституції КНДР 1972 р. проголошується, що державна влада належить робітничому класу, селянам, інтелігенції і солдатам. У Конституції Соціалістичної Республіки В’єтнам фіксується положення про те, що державна влада належить народові, що СРВ є державою народу і для народу, і водночас мовиться, що основою народу є союз робітничого класу, селянства та інтелігенції (ст. 2).

Існує і третій підхід, який є характерний для конституцій країн із необмеженою владою монарха (Бахрейн, Катар, Саудівська Аравія та ін.). У них проголошується, що влада походить від монарха, іноді промовляється, що суверенітет належить Аллаху, а народ є тільки виконавцем його волі. Для прикладу наведемо формулювання, яке міститься в Конституції Ісламської Республіки Іран 1979 (ст. 2): "Ісламська Республіка – система, побудована на вірі в одного і єдиного Господа (немає Бога, крім Аллаха, його верховну владу й законодавство, а також "необхідності покорі тільки його владі" (курсив наш – А.Г.).

Звичайно, зустрічаються і формулювання, що відрізняються від окреслених підходів. Так, § 12 Конституції Данії говорить: "Король володіє у межах, установлених даною Конституцією, верховною владою з усіх питань Королівства і здійснює таку верховну владу через міністрів". Але такі положення є швидше винятком.

Важливо підкреслити, що наведені вище формулювання конституцій про джерело та соціальні суб’єкти влади мають принципове значення для конституційної доктрини і практики. У разі визнання джерелом і суб’єктом влади народу, в теорії і практиці конституційного будівництва виходять із того, що формування органів, які виражають його волю, повинно будуватися на принципах загального виборчого права (будь-які обмеження тих чи інших соціальних груп у виборчих правах неприпустимі). І навпаки, якщо влада належить певному класу або союзу трудящих, то такі обмеження і в теорії ,і на практиці неминучі. Загальновідомо, що обмеження виборчих прав за соціальною ознакою практикувалися у недалекому минулому в соціалістичних країнах, існують вони і в сучасному Китаї. Так, робітничий клас цієї країни має і сьогодні перевагу, зокрема у представницьких органах: у парламенті це представництво у пропорції складає 8:1; у провінційних зборах народних представників (радах) – 5:1.

Нарешті, коли за конституціями влада походить від монарха, то представницькі органи, якщо вони і утворені, мають тільки дорадче значення. У країнах фундаменталістської мусульманської доктрини заперечуються обрані народом органи, широко використовуються структури типу ради (аш-шура). Наприклад, у Вищій консультативній раді Бахрейну (Раді шури) нараховуються 40 осіб, у тому числі у жінки. Усі члени Ради призначені еміром шейхом цієї країни Хамадою бен Іса Аль Халіфа¹.

Конституційні положення про джерела і соціальні суб’єкти державної влади безпосередньо пов’язані з іншим елементом цього інституту – із нормами про її характер. Як правило, у конституційному праві зарубіжних країн немає оцінок класового характеру влади, положення про привілейовані класи розглядаються як антиконституційні, а пропаганда ідей верховенства будь-якого класу, його владування (наприклад, концепція диктатури пролетаріату) іноді навіть заборонена законодавством. У переважній більшості випадків конституції обмежуються нормами про владу народу (наприклад, ст. 111 Конституції Португалії фіксує таку норму: "Політична влада належить народові і здійснюється згідно з Конституцією"; ч. 3 ст. 1 Конституції Болгарії містить такий припис: "ніяка частина народу, політична партія чи інша організація, державна установа або окрема особа не може привласнити здійснення народного суверенітету).

Але насправді реальна ситуація у державі нерідко розходиться з конституційними нормами про владу народу. У розвинутих країнах реальні важелі владування знаходяться у руках політичної еліти, а опорою державної влади звичайно є "середній клас", якому імпонує стабільність і порядок. У країнах, що розвиваються, панує блок крупної буржуазії і поміщиків (наприклад, у Пакистані), а в деяких країнах Перської затоки – блок фінансової буржуазії з напівфеодальною верхівкою (Саудівська Аравія). Щодо окремих постсоціалістичних держав, то в них реальні важелі державної влади знаходяться в руках блоку крупних чиновників і "нової буржуазії", що зрослася з мафіозними структурами. У цьому зв’язку цікавою є оцінка, яку дав колишній член Уряду Російської Федерації Б.Нємцов ладові у Росії, визначивши його як "адміністративно-олігархічний капіталізм"¹.

Інший підхід до питання про носіїв державної влади, як уже зазначалось вище, існує у конституційному праві соціалістичних країн. Це знаходить свій вираз у формулюваннях про владу певного класу або блоку класів і соціальних прошарків (наприклад, у конституціях КНДР, КНР). Насправді владні важелі у цих країнах зосереджені у руках правлячої комуністичної партії, а нерідко ними володіє президент – генеральний секретар.

Норми – принципи про цілі та напрямки діяльності державної влади можна знайти практично в усіх конституціях країн світу. В конституціях минулих часів вони зводилися до коротких формулювань на зразок турботи про благо народу (наприклад, у преамбулі до Конституції США 1787 р. йде мова про сприяння загальному добробутові; у ст. 2 Конституції Швейцарії 1874 р. говориться: "Союз має метою забезпечення зовнішньої незалежності вітчизни, підтримання миру і порядку внутрі країни, захист свободи і прав членів Союзу і підвищення їх загального добробуту"). Натомість у сучасних конституціях держав розвиненої демократії зафіксовані досить розгорнуті формулювання (наприклад, в Конституції Ірландії 1937 р. цьому питанню присвячена ст. 45, яка містить 12 норм; у Конституції Іспанії 1978 р. – розділ третій "Про основоположні принципи соціально-економічної політики").

У конституціях країн, що розвиваються, у конституційних положеннях проголошуються норми-принципи про цілі створення справедливого суспільства і підвищення добробуту народу (Бразилія), прискорення економічного розвитку (Бангладеш), ліквідацію експлуатації людини людиною (Алжир).

Щодо конституцій соціалістичних країн, то в них, як правило, міститься чималий перелік заходів, які повинні здійснити державна влада, є спеціальні розділи, присвячені директивним принципам політики держави.

Конституційні положення про структуру влади за питомою вагою є найбільш багаточисленні в основному законі будь-якої держави: вони, як правило, об’єднані у декілька розділів. Їх зміст залежить від концептуального підходу до типу політичної системи у даній країні.

В умовах плюралістичної системи, де прийнята концепція розподілу влад, державні органи будуються залежно від їх характеристики як законодавчі, виконавчі та судові; на місцях також можуть бути державні органи, які репрезентують владу центру, державну владу. І навпаки, в умовах тоталітарної системи, де прийнятим є принцип єдності влади, органами державної влади вважаються тільки представницькі органи типу Рад. Інші органи, як, наприклад, уряд, суди, характеризуються як органи управління, правосуддя та ін.

Невід’ємним складовим елементом інституту державної влади – норми, які характеризують методи її діяльності. Текстуальний аналіз конституційних норм зарубіжних країн дозволяє зробити висновок про те, що державна влада широко застосовує у своїй діяльності методи стимулювання або заохочення (наприклад, у ст. 45 Конституції Італії йдеться про підтримку розвитку кооперації), дозволи (норми про можливість проведення мирних зібрань у конституціях постсоціалістичних держав) вимог (норми у конституціях деяких країн про обов’язкову реєстрацію політичних партій), заборони (норми, які забороняють попередню цензуру та ін.).