§ 5. Компетенція урядів та її конституційно-правове регулювання

Більшість конституцій зарубіжних країн, як правило, не містять розгорнутих положень, які би детально регламентували компетенцію урядів.

У т.зв. "старих конституціях" регламентацію компетенції уряду зведено до формули "виконавча влада належить королю". У післявоєнних конституціях, як правило містяться загальні формулювання. Так, ст. 20 Конституції Франції зазначає, що "уряд визначає і здійснює політику нації" і що "в його розпорядженні знаходяться адміністративні органи та збройні сили". Досить докладний перелік повноважень уряду містить Конституція Японії (ст. 73), в якій говориться, що кабінет сумлінно запроваджує в життя закони, веде державні справи, керує зовнішньою політикою, складає бюджет і подає його на розгляд парламенту тощо. Відносно детально про компетенцію урядів ідеться в конституціях держав Центральної та Східної Європи, а також у конституціях деяких з тих держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Наприклад, ст. 35 Конституції Угорщини так визначає компетенцію Уряду: а) захищає конституційний порядок, захищає і гарантує права громадян; б) забезпечує виконання законів; в) спрямовує і координує діяльність міністерств та інших установ, які йому безпосередньо підпорядковуються; г)  у співробітництві з міністром внутрішніх справ забезпечує нагляд за законністю дій місцевих органів управління через уповноважених республіки; д) забезпечує підготовку планів соціально-економіч­ного розвитку та їх виконання ; е) визначає завдання держави з питань розвитку науки і культури та забезпечує умови, необхідні для їх виконання; визначає систему соціального забезпечення та охорони здоров'я і забезпечує необхідні для цього матеріальні ресурси; є) контролює діяльність Збройних сил, поліції та інших силових органів; ж) вживає заходів для відвернення катастроф, що загрожують безпеці життя та власності грома­дян, для ліквідації їх наслідків та підтримання громадського порядку і безпеки; з) бере участь у формуванні зовнішньої політики; укладає міжнародні договори від імені уряду; і) виконує всі обов'язки, встановлені для нього законом; ї) у межах своїх повноважень видає закони і приймає рішення.

Із цього переліку можна вивести і предмети відання, і повноваження Уряду Угорської Республіки.

Певне уявлення про способи конституційно-правового регулювання компетенції уряду у змішаних республіках можна отримати на прикладі Конституції Намібії 1990. У ст. 40 визначаються такі функції та повноваження:

а) керівництво, координація і нагляд за міністерствами і урядовими відомствами, включаючи напівдержавні підприєм­ства; консультування президента і Національних Зборів щодо бажаності і доцільності попереднього підзаконного регулю­вання становища таких підприємств з точки зору публічного інтересу; б) законодавчу ініціативу; в) надання Національним Зборам проектів державного бюджету і плану економічного розвитку, а також звітів про їх виконання; в) виконання законів; г) участь у засіданнях і дебатах Національних Зборів; д) створення згідно із законом господарських організацій, установ і напівдержавних підприємств від імені держави; е) роз'яснення членам намі­бійської зовнішньої та внутрішньоторговельної політики і відно­син з іншими державами, звіти про це Національним зборам; ж) допомога Президенту в укладенні міжнародних договорів; консультування його з питань національної оборони і під­тримання правопорядку, звіти про це Національним Зборам; з) видання вказівок, інструкцій та директив для виконання законів; і) збереження пильності з тим, щоби прояви апартеїду, трай­болізму та колоніалізму в будь-якій формі не мали місця у Віль­ній та незалежній Намібії, яка історично була жертвою таких проявів.

З наведених прикладів можна зробити висновок, що уряди, як правило, наділені широкою предметною та функціональною компетенцією.

З позицій сучасної державно-правової доктрини, уряд у будь-якій державі покликаний забезпечити захист існуючого конституційного порядку, гарантувати права і свободи людини, захист зовнішніх інтересів держави, на нього покладено здійснення економічних, соціальних та інших функцій у сфері державного управління. Для здійснення таких завдань уряд наділяється необхідними владними правами і прерогативами, володіє матеріальними і фінансовими ресурсами, в його розпорядженні знаходяться розгалужені адміністративний та військово-поліцейський апарати.

Повноваження у сфері політичного керівництва. Конституції переважної більшості країн закріплюють за урядами провідну роль у розробці, формуванні та реалізації внутрішньої та зовнішньої політики. Згідно з Основним законом ФРН (ст. 65) та Конституцією Італії (ст. 95) вироблення основних напрямів і загальне керівництво політикою віднесене до відання голови уряду. Подібне формулювання містяться у Конституціях Франції (ст. 20), Іспанії (ст. 97) та інших країн. Зазначимо в цьому зв'язку, що навіть у тих країнах, де діяльність уряду в недалекому минулому трактувалась як здійснення виконавчої функції (наприклад, Великобританія), сучасна конституційно-правова доктрина помітно змінила свої підходи. Англійські державознавці тепер стверджують, що виконавча функція полягає насамперед у пропагуванні загальної політики, її формулюванні та керівництві, її проведенні в життя.

Уряди, як правило, пропонують досить привабливі програми під гаслами "боротьба із безробіттям", "відродження країни" тощо. Однак у більшості випадків такі програми залишаються на рівні політичної риторики. Вони породжують тільки деякі політичні, але не правові наслідки та не створюють прав і обов'язків у юридичному розумінні слова.

Повноваження у галузі управління є винятково широкі й багатоманітні та охоплюють усі основні сфери суспільного життя. Оскільки уряд є вищим адміністративним органом країни, то він здійснює функцію загального управління, тобто діяльність, спрямовану на реалізацію політичних цілей, які висуваються ним. Передусім уряд узгоджує, координує і спрямовує діяльність усіх центральних міністерств і відомств. Ця функція здійснюється як за допомогою періодичних засідань кабінету, так і за допомогою комітетської системи. Не менш важливий засіб – використання адміністративного апарату. Уряд у будь-якій країні комплектує і безпосередньо спрямовує діяльність адміністративного апарату. Саме чиновники є головною ланкою, яка забезпечує послідовність і постійність у діяльності державного механізму. Через них уряд реалізує свої повноваження в конкретних сферах управління. Так, у Франції в держапараті зайнято біля 2 млн. людей (або 1 чиновник на 29 жителів країни), у Великобританії – біля 1 млн. плюс до цього понад 2 млн. людей в органах місцевого управління (співвідношення 1 до 20), в США у федеральних структурах зайнято близько 3 млн. людей і ще 13 в органах влади штатів і місцевого управління (1 до 18). Отже, ця професійна бюрократія займається конкретною управлінською діяльністю. Адже відповідно до законодавства та прийнятої доктрини державні службовці повинні коректно виконувати приписи та накази уряду і надавати необхідні поради міністрам і начальникам з питань управління. Прийнято вважати, що вони несуть відповідальність за практичне здійснення урядової політики. Уряд володіє правом контролю та розслідування їхньої діяльності.

Повноваження в галузі законодавства. Умовно ці повноваження можна поділити на дві групи: перша — це участь у законодавчому процесі; друга - його власне правотворча діяльність. Участь уряду в законодавчому процесі здійснюються у двох напрямках. По-перше, уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи. Так, парламентська статистика західноєвропейських країн підтверджує, що понад 90 % законопроектів, які ветуються парламентом і стають законами вноситься урядом. З цією метою у США адміністрація використовує для цього Програму законодавчої діяльності, яка викладається Президентом у Посланні про становище країни.

По-друге, уряд здійснює вирішальний вплив на законодавчий процес. Для цього в президентських республіках уряд використовує право відкладального вето і безпосередні контакти з парламентаріями. Водночас у країнах із парламентарною формою правління партійні фракції є головним засобом, за допомогою якого уряд контролює законодавчий процес.

Нормовстановлюючу діяльність уряду можна також поділити на дві сфери: 1) власне регламентована влада, коли видаються різні нормативні акти на основі та на виконання парламентських законів; 2) делеговане законодавство, коли уряд видає нормативні акти за уповноваженням парламенту. В даний час досить розповсюджене явище у багатьох країнах, зокрема, у Великобританії, Франції, США.

Зовнішньополітичні повноваження. Дискреційний, тобто на власний розсуд, характер зовнішньополітичних повноважень уряду досить широкий. Таке становище обґрунтовується конституційно-правовою доктриною, яка використовує при цьому концепцію зовнішнього суверенітету і зовнішньої влади. Згідно з першою концепцією, що сформульована в рішеннях Верховного Суду США, зовнішньополітичні повноваження федерального уряду є похідними від особливої природи зовнішнього суверенітету і здійснюються незалежно від того, закріплені вони в конституції чи ні. Друга концепція, яка виходить із особливої природи зовнішньої влади, обґрунтовує свободу самостійного прийняття ухвал уряду при проведенні зовнішньої політики. Це виправдовується особливими умовами її здійснення і передбачає мінімальну гласність і майже відсутність парламентського контролю. До числа юридично закріплених повноважень уряду у цій сфері відносяться: а) визначення загальних цілей, шляхів і засобів реалізації зовнішньої політики, а також давання вказівок і директив дипломатичному апарату на проведення міжнародних переговорів; б) часть у ратифікаційному процесі; в) призначення дипломатичних представників; г) участь у вирішенні питань війни і миру.

Інші повноваження. Чисто урядовим повноваженням є складання та виконання бюджету. В країнах із парламентарними формами правління уряду в разі внутрішніх заворушень або зовнішньої загрози належить право прийняття надзвичайних заходів. Зауважимо при цьому, що умови застосування урядом надзвичайних повноважень детально регламентовані на конституційному рівні (Індія, ФРН). У багатьох країнах, зокрема у Великобританії та США, діє спеціальне законодавство про надзвичайний стан.

Певний інтерес викликає питання про посадовий оклад голів урядів, який становить, зокрема у прем’єр-міністра Сінгапуру – 810 тис. дол. США, а у прем’єр-міністра Японії – 400 тис. дол. США на рік.

Підсумовуючи сказане, підкреслимо , що визначальна роль уряду в державному механізмі в цілому забезпечується не тільки формальними його повноваженнями, які зафіксовані в конституційному законодавстві, а на практиці нерідко зумовлюється й тим фактом, що до складу уряду, як правило, входять найбільш впливові діячі держави. Саме тому уряд зазвичай є реальним центром політичної активності, своєрідним двигуном, який дає хід усьому державному механізму.