§ 3. Принцип розподілу влад у конституційному праві зарубіжних країн

Конституційно-правове регулювання механізму організації та діяльності державної влади у демократичних і тих, що обрали цей шлях розвитку, державах будується на ряді принципів, з-поміж яких виділяється принцип розвитку влад.

Зазначимо, що окремі міркування та ідеї про організацію та різні сторони діяльності держави можна знайти ще у пам’ятках Стародавнього Єгипту і Вавилону, Біблії, у творах мислителів Стародавньої Греції (у першу чергу Аристотеля), у висловлюваннях стародавніх римських юристів, а в середні віки – у працях М.Падуанського і Н.Макіавеллі, а також вітчизняного мислителя С.Оріховського¹. Але виникнення самої теорії розподілу влад (її називають і теорією, і доктриною, і принципом) необхідно пов’язати з боротьбою буржуазії, яка на ранньому етапі виражала інтереси широких прошарків населення, проти феодального абсолютизму. Ідеологи буржуазії, намагаючись ліквідувати абсолютизм, не завжди вимагали повного скасування монархії і королівської влади, а висунули тезу про необхідність поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Передбачалось, що перша буде вручена органу народного представництва – парламенту, друга – главі державі. Судова влада повинна була здійснюватися незалежними судами. Теоретичне обгрунтування цієї теорії небезпідставно пов’язують з іменем англійського автора Дж.Локка (1632-1704) і з твором "Про дух законів", написаним французьким автором Ш.-Л.Монтеск’є (1689-1755). З переліку "гілок" влади, ми бачимо, що мова йшла тоді про організаційно-правовий поділ державної (а не будь-якої іншої) влади.

Проти такого організаційно-правового поділу структури державної влади виступив інший відомий французький мислитель Ж.-Ж.Руссо (1712-1778), який відкидав саму ідею розподілу влад не стільки з організаційно-правових позицій (він докладно не аналізував структуру державної влади), скільки з політологічних позицій. Ж.-Ж.Руссо стверджував, що уся влада повинна належати народові, її не можна поділити, відчужувати від народу, а формою здійснення влади народу, на його думку, повинні були служити народні збори

Різні концептуальні позиції Монтеск’є і Руссо та відповідно їх прихильників стали вихідними не тільки для створення різних напрямків у питанні про структуру державної влади, але й призвели до змішування двох різних підходів: розподілу влад, який відстоювався з організаційно-правових позицій, та єдності влади, який трактувався з політологічних позицій. Зауважимо, що згодом концепція єдності влади у марксизмі-ленінізмі стала розглядатися з точки зору вручення усієї повноти державної влади одному виду органів – радам.

Обидва ці різні підходи знайшли своє відображення вже у першому писаному Основному законі – Конституції США 1787 р. Словами преамбули "Ми, народ Сполучених Штатів…" творці конституції проголосили суверенітет, владу народу (це – політологічний підхід, який визнає усю повноту влади тільки за народом). З іншого боку, "батьки" Конституції США, встановивши чітку систему органів держави із суворим розмежуванням повноважень між ними (конгрес, президент, суди), закріпили організаційно-правовий розподіл влад.

Зазначимо, що те, що зробили американці було новацією у конституційній доктрині та практиці: вони уперше застосували теорію розподілу влад у практику державного будівництва. Сповідуючи теоретичну модель Дж.Локка і Ж.-Л.Монтеск’є, американські політичні діячі Дж.Адамс, А.Гамільтон, Дж.Джей і Джеймс Медісон в середині 70-х рр. ХVІІІ ст. висунули ряд новел на користь доповнення теорії розподілу влад ідеєю системи "стримувань і противаг". Відповідно до оновленої концепції, в ім’я досягнення рівноваги між конфліктуючими владами вважають бажаним не тільки відокремлення, але і часткове поєднання тих чи інших повноважень, які належать і відокремленню і зрівноваженню. Система передбачувала механізм взаємоконтролю і суміжної компетенції (президент володіє правом вето, яке обидві палати можуть подолати. Сенат і Палата представників володіють правом абсолютного вето відносно один одного. Верховний суд може визнати як такі, що не відповідають конституції, закони, прийняті конгресом і промульговані президентом, однак самі судді призначаються президентом, затверджуються сенатом і мають бути усунені від посади в порядку "імпічменту". Сенат має право блокувати призначення посадових осіб, запропонованих президентом, а обидві палати здатні усунути самого президента від влади в порядку "імпічменту". Президент укладає договори від імені США, проте ратифікації вони підлягають тільки за згодою двох третин сенаторів)¹.

Ми поділяємо думку відомого вченого-конституці­оналіста А.О.Мішина, який указував, що саме доповнення класичної теорії розподілу влад американською системою "стримувань і противаг" справило вирішальний вплив у справі перетворення теорії розподілу влад у відповідний конституційний принцип².

По шляху Конституції США пішла переважна більшість конституцій держав світу: вони закріпили обидва підходи – організаційно-правовий (про гілки влади) і політологічний (про владу народу). Так, у ст. 2 Конституції Македонії зафіксовано, що суверенітет Республіки виходить від народу і належить народові; а у ст. 8 згадується посеред основоположних цінностей конституційного ладу Республіки поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Такий же підхід прийнятий і Конституцією Росії: у ст. 3 проголошується владу народу, а в ст. 10 говориться про розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.

Водночас у деяких сучасних конституціях тріада розподілу влад піддана модифікаціям і доповненням. У Конституції Ірландії 1937 р., наприклад, називаються чотири види влади – управління, законодавча, виконавча та судова (п. 1 ст. 6). В Основних законах Бразилії 1988 р., Колумбії 1991 р., Нікарагуа 1987 р. та інших латиноамериканських держав зафіксоване існування також четвертої, виборчої влади. Організаційно це знаходить свій вираз у заснуванні системи органів виборчого реєстру, який веде облік виборців, виборчих трибуналів, що складають єдину систему від низових органів до вищого виборчого трибуналів. У Конституції Куби 1976 р. в якості четвертої фігурує установча влада (ст. 68), яка пов’язується із референдумом, прийняттям і змінами конституції. Французькі фахівці зі порівняльного конституційного права Ж.Блан, Ф.-М.Вір’є і Ф.Вагє¹ також стверджують про існування установчої влади навіть у тих країнах, де вона не згадується в конституції. В Конституції Єгипту із поправками 1980 р. згадується інформаційна влада, під якою розуміються засоби масової інформації.

Докладніше зупинимось на існуючих у літературі поглядах стосовно існування такої гілки влади як контрольна влада. Не вдаючись у дискусію, зазначимо тільки, що з цього питання висловлюються різні думки. Наприклад, відомий російський фахівець із порівняльного конституційного права В.Є.Чиркін до контрольної влади відносить конституційні суди (ради), генеральних контролерів, омбудсманів, рахункові (лічильні) палати, прокуратуру. В якості аргументів він посилається на приписи, які існують у конституціях Словацької і Чеської Республік 1992 р. щодо вищих контрольних управлінь, а також на ст. 292 Конституції Польщі 1997 р., в якій Верховна палата контролю є "вищим органом державного контролю"¹.

У цьому зв’язку варто нагадати, що у політологічних працях іноді називають і більшу кількість влад (партійну, профспілкову, технічну, ЗМІ, владу мафії тощо), але при цьому часто змішується державна влада з іншими різновидами суспільної влади, зокрема з корпоративною.

Не принижуючи роль ідей щодо появи нових гілок державної влади, усе ж підкреслимо, що ще більш важливе значення мають сучасні погляди на саму концепцію розподілу влад, якій цілком слушно вказується в літературі, надається не безумовний, а тільки орієнтувальний характер. Загальновідомо, що теорія розподілу влад, а тим більше однойменний принцип, ні у минулому, ні у сучасному варіанті не передбачає побудови "китайського муру" між її ланками. Це неможливо, по-перше, з теоретичних позицій, оскільки мова йде про одну і ту ж єдину і однісіньку державну владу. Двох або декілька соціально різних або соціально однакових державних влад у державі не може бути: концепція державного суверенітету, як було показано вище виключає це. Щодо двовладдя, яке, наприклад, мало місце в Росії у 1917 р., то воно представляло собою одночасно існування на одній і тій же території двох різнорідних влад: політичної, недержавної влади рад і державної влади Тимчасового уряду². По-друге, не існує непереборних перешкод між гілками влади і з практичних міркувань. Усі органи держави, беручи участь у здійсненні функцій держави, виконуючи одні і ті ж завдання, об’єктивно взаємодіють, доповнюючи один одного. Чи не найбільш красномовним свідченням цього є процес законодавства у будь-якій державі, де усі ланки влади взаємодіють між собою.

У даному контексті важливе не стільки розуміння того, як відбувається розмежування влад, скільки встановити справжнє юридичне значення принципу, на якому базується розподіл, незалежно від способу його здійснення. Як відомо, ще Ш.Л.Монтеск'є вбачав призначення принципу розподілу влад у забезпеченні такого правління, при якому гарантовані громадянські і політичні свободи. На його думку, свобода не можлива там, де влади належно не розподілені . Тільки зробивши державні влади роздільними й автономними, суперницькими або конфліктуючими владами бажано не тільки відокремлення, але також і часткове поєднання тих чи інших повноважень, які належать і відокремленню, і зрівноваженню¹. В Конституції США питання взаємного зрівноваження, балансу гілок влади було вирішено шляхом установлення системи стримувань і противаг.

На зламі XIX і XX ст.ст. такі всесвітньо відомі вчені, як Л.Дюгі, А.Есмен, Ф.Кокошкін та А.Лоуель висунули теорію рівноваги влад. Зокрема, Л.Дюгі вважав, що задля запобігання небезпечної всемогутності парламенту кращим способом є не розподіл влад, а їхнє співробітництво. "Необхідно, – писав він, – щоб влада здійснювалась у співробітництві представниками усіх соціальних сил, існуючих у країні, які будуть обмежувати один одного самим своїм існуванням і своїм співробітництвом"².

У сучасних умовах ідея балансу гілок влади, системи взаємних стримувань і противаг знайшла свій відбиток у багатьох конституціях країн світу (наприклад, у ст. 4 Конституції Естонії 1992 р. говориться: "Діяльність Державних Зборів, Президента Республіки, Уряду Республіки та суддів здійснюється за принципом поділу і збалансованості влад"). Аналіз конституційних текстів свідчить, що елементами такої системи, за загальним правилом, є: встановлення різних строків повноважень для посадових осіб різних рівнів; несумісність депутатського мандату з обійманням відповідальної посади в апараті управління; право «вето» на законопроекти; право розпуску парламенту; періодичні вибори членів законодавчого корпусу; конструктивний вотум недовіри уряду з боку парламенту; незалежність суддівського корпусу; процедура імпічменту та ін.

Нарівні з ідеєю балансу гілок влади, системою стримувань і противаг принцип розподілу влад був доповнений тезою про необхідність взаємодії гілок влади. Це теза вперше сформульована проф.М.М.Коркуновим, який ще на початку ХХ ст. запропонував замінити вчення про розподіл влад, вченням про "спільність владарювання". Під останнім він розумів: а) розділення окремих функцій між різними органами; б) спільне виконання однієї і тієї ж функції кількома органами; в) виконання різних функцій одним органом, але різним порядком¹.

Таке розуміння розподілу влад вимагає взаємодії між гілками влади у формуванні державної волі. Політичні ініціативи у такому випадку можуть і будуть здійсненні при "умові, що розподілені влади "діятимуть узгоджено", тобто потреба в здійсненні дії підкоряється необхідності досягнення згоди. Сьогодні вчені воліють говорити, насамперед: 1) про поділ не влад, а функцій виконання єдиної державної влади; 2) не тільки про поділ, а й взаємодію цих функцій. Академік Ю.С.Шемшученко (Україна), академік О.О.Кутафін і проф.В.Є.Чиркін (Росія) пропонують на практиці звернути увагу на таке: По-перше, розподіл влад не означає їхньої ізоляції, а навпаки, передбачає їх взаємозалежність, взаємодію. Жодна з гілок влади не в змозі здійснювати всі функції держави, вони можуть виконуватися тільки спільно різними органами, а це означає взаємодію всіх гілок влади. По-друге, поділ влади на окремі гілки не є абсолютним стосовно відповідних державних органів².

Нібито підсумовуючи міркування сучасних дослідників, професор К.Хессе (ФРН) так пояснює сутність принципу розподілу влад: "Зміст і широта даного принципу вбачаються в розрізнюванні функцій правотворчості, виконання і правосуддя, в наділенні цими функціями різних влад, у забороні присвоєння однією владою функцій, що належать іншій (розподіл влад), і у взаємному контролі та обмеженні влад (збалансування влад)"¹.

Теоретичні досягнення науки конституційного права, практики розвинутих країн звичайно ж враховуються у конституційній правотворчості сучасних держав при прийнятті нових основних законів: у новітні конституції постсоціалістичних країн усе частіше включаються формування про взаємодію гілок влади. Ст. 10 Конституції Азербайджану проголошує: "Виконавча, законодавча та судова влади взаємодіють". У ст. 5 Конституції Білорусі 1996 р. міститься такий припис: "Державні органи у межах своїх повноважень самостійні: вони взаємодіють між собою, стримують і зрівноважують одна одну". Аналогічні положення фіксуються у ст. 3 Конституції Казахстану 1995 р., ст. 6 Конституції Молдови 1994 р., ст. 10 Конституції Польщі 1997 р.