[4246]Strashun._KPZS.3tom

Каждый депутат ландтага имеет на выборах один голос, а места в Федеральном собрании при соперничестве списков кандидатов распределяются по методу д'Ондта. Члены Федерального собрания не связаны обязательствами или предписаниями.

Выдвинуть кандидата в Федеральные президенты может в письменной форме любой член Федерального собрания, причем не только перед первым туром голосования, но также и перед вторым или третьим. Для выдвижения требуется письменное согласие кандидата. Президиум Федерального собрания (т.е. президиум Бундестага) проверяет законность выдвижения.

Голосование осуществляется запечатанными официальными бюллетенями.

Для избрания необходимо большинство голосов членов Федерального собрания. Если в двух турах это большинство не получено ни одним из кандидатов, избранным считается получивший в следующем туре наибольшее число голосов. Согласно ст. 56, избранный Федеральный президент перед собравшимися членами Бундестага и Бундесрата приносит присягу, в которой клянется посвятить свои силы благу немецкого народа, умножать все, что идет ему на пользу, и отвращать вред, хранить и защищать Основной закон и законы Федерации, добросовестно выполнять свои обязанности и быть справедливым к каждому. Он может завершить присягу словами «Да поможет мне Бог», но может и обойтись без этого.

Нынешний Федеральный президент профессор Роман Херцог (Herzog иногда транскрибируется как Герцог), седьмой по счету, избран в 1994 г. Выборы проводились уже 10 раз, ибо три Федеральных президента — Т. Хойсс (Heuss; у нас его фамилия транслитерировалась «Хейс»), Г. Любке и Р. фон Вайцзеккер — избирались дважды.

На случай, если Федеральный президент не сможет исполнять свои обязанности или его должность досрочно станет вакантной ст. 57 предусматривает, что полномочия его будет осуществлять президент Бундесрата. Если полномочия Федерального президента истекли или досрочно прекратились в период состояния обороны, президент Бундесрата замещает его в указанный период и еще в течение девяти месяцев (ч. 1 ст. 115-з).

Основной закон в ст. 61 урегулировал должностную ответственность Федерального президента. Бундестаг или Бундесрат могут обвинить Федерального президента в умышленном нарушении Основного закона или другого федерального закона, обратившись в Федеральный конституционный суд. Предложение о выдвижении обвинения должно быть поддержано по крайней мере 1/4 членов Бундестага или 1/4 голосов Бундесрата. Соответствующее постановление палаты должно быть принято в Бундестаге 2/3 членов, а в Бундесрате — 2/3 голосов. Обвинение представляет уполномоченный соответствующей палаты.

После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд может распорядиться о приостановлении исполнения Федеральным президентом своих функций. Если Федеральный конституционный суд установит, что Федеральный президент виновен в умышленном нарушении Основного закона или другого федерального закона, то может объявить Федерального президента утратившим должность.

3. Федеральное правительство

Этот орган, а особенно его глава, играет важнейшую роль в жизни германского государства.

К о м п е т е н ц и я Федерального правительства особо Основным законом не определяется; ее можно вывести из положений, регулирующих взаимоотношения Федерального правительства с другими органами власти. Его задача вытекает из природы исполнительной власти и заключается прежде всего в инициировании и исполнении федеральных законов, для чего оно может издавать свои нормативные акты — постановления (Verordnungen).

Наряду с этим ст. 80 устанавливает, что Федеральное правительство или федеральные министры могут быть законом уполномочены на издание правовых постановлений (Rechtsverordnun-gen), причем содержание, цель и пределы уполномочия должны быть определены этим законом. В самом постановлении должно содержаться его правовое обоснование. Если законом предусмотрена возможность дальнейшей передачи указанного полномочия, то в случае такой передачи она должна быть отражена в тексте правового постановления.

Если федеральными законами не установлено иного, правовые постановления по определенным вопросам, как и федеральные законы, требуют согласия Бундесрата (например, по вопросам строительства и эксплуатации железных дорог, тарифов за услуги связи). Бундесрат может направлять

211

Федеральному правительству проекты таких постановлений.

Согласно ст. 80-а, если в федеральном законе об обороне (включая защиту гражданского населения) установлено, что правовые предписания могут применяться только в соответствии с данной статьей, то, за исключением состояния обороны, их применение допустимо лишь в случае, когда Бундестаг большинством 2/3 поданных голосов констатирует состояние напряженности или специально даст согласие на такое применение. Соответствующие меры подлежат прекращению по требованию Бундестага. Применение правовых предписаний возможно также на основе и в объеме постановления (Beschluβ), принятого международным органом в рамках союзнического договора с согласия федерального правительства. Соответствующие меры подлежат прекращению по требованию Бундестага, принятому большинством его членов.

Правовые постановления оформляются издавшим органом и, если в законе не предписано иного, провозглашаются в «Бундес-гезетцблатт». В отношении даты их вступления в силу действуют те же правила, которые установлены и для законов (ст. 82).

В условиях состояния обороны Федеральное правительство, согласно ст. 115-е, может в зависимости от обстоятельств использовать Федеральную пограничную охрану на всей федеральной территории и давать указания за пределами федеральной компетенции правительствам земель, а в неотложных случаях также властям земель с правом передачи этого полномочия уполномоченным им членам правительств земель. Об этих мерах оно должно незамедлительно информировать Бундестаг, Бундесрат и Совместный комитет.

Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62

Основного закона). В соответствии со ст. 63 Федеральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента. Для избрания необходима поддержка большинства членов Бундестага. Избранное лицо назначается на должность федеральным президентом. Если предложенный кандидат не избран, то в течение последующих 14 дней Бундестаг может сам избрать Федерального канцлера абсолютным большинством. Если это не удалось, то незамедлительно проводится новый тур выборов, в котором избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов. В случае, когда это большинство является абсолютным, Федеральный президент обязан назначить избранное лицо в течение семи дней. Если же оно меньше абсолютного, Федеральный президент сам может решить, назначить ли избранное лицо Федеральным канцлером или распустить Бундестаг.

Федеральные министры назначаются и увольняются Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера. При вступлении в должность Федеральный канцлер и федеральные министры приносят такую же присягу, что и Федеральный президент (ст. 64). Статьей 66 им запрещены любая другая оплачиваемая должность, осуществление любого занятия и работа по любой профессии, и они не могут состоять в руководстве, а без согласия Бундестага и в наблюдательном совете, любого коммерческого предприятия.

Согласно ст. 69, одного из федеральных министров Федеральный канцлер назначает своим заместителем (журналисты обычно именуют его вице-канцлером; это, как правило, министр иностранных дел). Полномочия всех членов Федерального правительства прекращаются с момента, когда собрался вновь избранный Бундестаг, а полномочия федерального министра — также в любом ином случае прекращения полномочий Федерального канцлера. Федеральный канцлер по просьбе Федерального президента, а федеральный министр по просьбе Федерального канцлера или Федерального президента должны продолжать вести дела по своей прежней должности до назначения их преемников.

Федеральное правительство принимает свой регламент, одобряемый Федеральным президентом. В настоящее время действует Регламент 1951 г. в редакции 1987 г. с последующими изменениями.

С 1982 г. Федеральным канцлером бессменно является Г. Коль, лидер ХДС/ХСС, выступающих в блоке со СвДП, лидер которой традиционно занимает должность федерального министра иностранных дел и является заместителем Федерального канцлера.

Федеральный канцлер, согласно ст. 65, определяет направление политики и несет за это ответственность. В рамках этого направления каждый федеральный министр ведет свои дела самостоятельно под собственную ответственность. При расхождении мнений между федеральными министрами вопрос решается Федеральным правительством. Федеральный канцлер руководит делами в соответствии с Регламентом.

Федеральный министр обороны вправе отдавать приказы Вооруженным силам и осуществлять командование ими (ст. 65-а). Согласно ст. 115-6, с провозглашением состояния обороны эти

212

полномочия переходят к Федеральному канцлеру.

Как уже отмечалось в Общей части учебника (п. 6 § 6 гл. VIII), Основной закон, предусматривая политическую ответственность федерального правительства перед Бундестагом, ввел так называемый конструктивный вотум недоверия. Сместить Федерального канцлера Бундестаг может только путем избрания его преемника, после чего должен обратиться к Федеральному президенту с ходатайством об увольнении прежнего Федерального канцлера и назначении нового. Федеральный президент обязан это сделать. Между подачей предложения о вотуме недоверия, точнее о выборах нового Федерального канцлера, и голосованием должно пройти 48 часов (ст. 67).

Федеральный канцлер располагает сильным конституционным оружием для давления на Бундестаг

— правом ставить вопрос о доверии (ст. 68). Этот вопрос обычно ставится в связи с каким-либо законопроектом или проектом иного решения, которого Федеральный канцлер стремится добиться от Бундестага. Спустя 48 часов Бундестаг должен проголосовать этот вопрос, и если не выразит доверия большинством своих членов, Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера в течение 21 дня распустить Бундестаг. Последний может избежать роспуска, избрав большинством своих членов нового Федерального канцлера.

Если во время состояния обороны потребуется избрание Федерального канцлера Совместным комитетом (ч. 2 ст. 115-з), то последний делает это по предложению Федерального президента большинством своих членов. Недоверие Федеральному канцлеру Совместный комитет может выразить, лишь избрав большинством голосов своих членов его преемника. Конструктивный вотум недоверия сохраняется, таким образом, и в этом случае, тем более что при данной ситуации он еще более необходим.

Согласно ст. 87, в состав собственной федеральной администрации с ее нижестоящими административными подразделениями входят Иностранная служба, Федеральное финансовое управление, Федеральная почта, Управление федеральных водных путей и судоходства и др. Непосредственно федеральными корпорациями публичного права являются те учреждения социального страхования, компетенция которых выходит за пределы более трех земель. Для решения задач Федерации, вытекающих из законодательства, федеральным законом могут образовываться самостоятельные федеральные высшие органы, непосредственно федеральные корпорации и учреждения публичного права. В случае необходимости с согласия Бундесрата и большинства членов Бундестага могут образовываться федеральные органы среднего и низового уровней. В настоящее время действуют 16 федеральных министерств.

4. Федеральный конституционный суд

Как будет показано ниже, этот орган представляет собой часть судебной системы. Размещен он в Карлсруэ; считается, что территориальная отдаленность от других властных структур, находящихся в Бонне, лучше гарантирует его независимость и беспристрастность. Согласно ст. 93 Основного закона, в его задачу входит разрешение следующих категорий дел:

отолковании Основного закона в связи со спорами об объеме прав и обязанностей верховного федерального органа и других участников, наделенных Основным законом или регламентом верховного федерального органа собственными правами;

оформальной и содержательной конституционности федерального права или права земель либо о совместимости права земель с федеральным правом по запросу Федерального правительства, правительства земли или 1/3 членов Бундестага;

осоответствии закона требованиям ч. 2 ст. 72 Основного закона, где речь идет об условиях, при которых Федерация может законодательствовать в сфере конкурирующего законодательства;

орасхождениях относительно прав и обязанностей Федерации и земель, особенно при исполнении федерального права землями и осуществлении федерального надзора;

опрочих публично-правовых спорах между Федерацией и землями, между различными землями или внутри земли, если нет иного юридического пути;

оконституционных жалобах частных лиц на нарушение публичной властью какого-либо из основных прав или какого-либо их права, которое содержится в ч. 4 ст. 20 (право на сопротивление попыткам свержения строя), ст. 33 (равенство прав во всех землях, равный доступ к публичным должностям), ст. 38 (избирательные права по выборам в Бундестаг), ст. 101 (подсудность законному судье), ст. 103 (право быть выслушанным судом, запрещение обратной силы включения деяния в число

213

наказуемых и повторной ответственности), ст. 104 (права в случае ограничения свободы и задержания);

оконституционных жалобах общин и общинных союзов на нарушение законом права на самоуправление (закон земли может быть оспорен только в случае, если с жалобой нельзя обратиться в конституционный суд земли);

опрочих делах, предусмотренных Основным законом.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 100, если какой-либо суд сочтет имеющий значение для решения дела закон неконституционным, он должен приостановить производство по делу и, в зависимости от того, какая конституция имеется в виду, обратиться с соответствующим запросом в федеральный конституционный суд или в суд земли, компетентный в вопросах конституционности. Он должен сделать то же, если речь идет о нарушении Основного закона правом земли или о несоответствии закона земли федеральному закону, если в юридическом споре возникают сомнения в том, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли непосредственно для индивида права и обязанности.

Компетенция Федерального конституционного суда может быть расширена федеральным законом.

В ч. 1 ст. 94 установлено, что Федеральный конституционный суд состоит из федеральных судей и остальных членов. Одна половина его членов избирается Бундестагом, а другая — Бундесратом. Они не должны входить в состав Бундестага, Бундесрата, Федерального правительства и соответствующих органов земель.

Закон о Федеральном конституционном суде 1951 г. (с последующими изменениями) установил, что Федеральный конституционный суд состоит из двух сенатов, каждый из которых включает восемь судей. Три судьи каждого сената избираются из числа судей высших судебных органов Федерации, имеющих не менее чем трехлетний стаж работы в таких судебных органах. Судья должен быть не моложе 40 и не старше 68 лет. Он должен иметь право на занятие судейской должности, т. е. иметь законченное университетское юридическое образование, включающее профессиональную стажировку. Без каких-либо дополнительных требований судьей может стать штатный профессор права университета, находящегося на территории Германии. С учетом возрастной границы конституционные судьи избираются на 12 лет без возможности переизбрания.

Бундестаг избирает конституционных судей непрямыми выборами. Из своего состава он избирает 12 выборщиков из числа предложенных фракциями. Выборы проводятся по методу д'Ондта. Старейший выборщик созывает всю коллегию и руководит ею, пока не будут избраны все судьи. Для избрания необходимо не менее восьми голосов.

Бундесрат избирает судей 2/3 общего числа голосов.

Бундестаг и Бундесрат поочередно избирают один президента, а другой — вице-президента Суда, которые должны находиться в разных сенатах.

Полномочия члена Федерального конституционного суда, истекшие во время состояния обороны, завершаются через шесть месяцев после его окончания (ч. 1 ст. 115-3 Основного закона).

Компетенция сенатов разграничена, однако в случае перегруженности одного из них она может быть перераспределена пленумом Суда.

Следует подчеркнуть, что Федеральный конституционный суд не возглавляет системы, конституционных судов. Он не вправе контролировать результаты конституционного судопроизводства в землях. Согласно ч. 3 ст. 100, если конституционный суд земли при толковании Основного закона отклонится от решения Федерального конституционного суда или конституционного суда другой земли, ему следует обратиться за решением в Федеральный конституционный суд.

Конституционное положение Федерального конституционного суда и выполнение им конституционных задач не должны, согласно ст. 115-ж, затрагиваться состоянием обороны. Совместный комитет может изменять Закон о Федеральном конституционном суде лишь в той мере, в какой это, по мнению самого Федерального конституционного суда, необходимо для его способности функционировать. До издания такого закона Федеральный конституционный суд может сам принять необходимые меры. Решения в связи с этим принимаются большинством присутствующих судей.

Закон земли может предусмотреть передачу в Федеральный конституционный суд внутриземельных конституционных споров (ст. 99).

5. Уполномоченный по обороне

(Wehrbeauftragte)

214

Этот институт был учрежден в 1956 г. В его задачу, в соответствии со ст. 45-6 Основного закона, входит защита основных прав и помощь Бундестагу в осуществлении парламентского контроля.

Каждый солдат имеет право индивидуально обращаться непосредственно к Уполномоченному не только по поводу допущенной в отношении него несправедливости, но и вообще по поводу службы в Бундесвере. Такое обращение не препятствует обращению в суд.

Регламент Бундестага предусмотрел, что Уполномоченный избирается Бундестагом на пять лет тайным голосованием запечатанными бюллетенями. Он должен быть не моложе 35 лет и иметь стаж военной службы не менее года.

Его доклады (обычно ежегодные) президент палаты направляет в комитет по обороне, который затем представляет доклад Бундестагу. Однако по требованию фракции или 5 % общего числа депутатов в повестку дня палаты включается доклад самого Уполномоченного. В таком же порядке Уполномоченный вызывается на заседание Бундестага и ему предоставляется слово при обсуждении его доклада.

6. Федеральная счетная палата

(Bundesrechnungshof)

Согласно ч. 2 ст. 114 Основного закона, в задачу этого органа входит проверка отчета Федерального правительства об исполнении бюджета и об имуществе и долгах на следующий финансовый год, а также проверка экономности и правильности ведения экономического и бюджетного хозяйства. Независимо от Федерального правительства Федеральная счетная палата должна ежегодно представлять свои отчеты Бундестагу и Бундесрату.

На основе обобщения проводимых ею проверок Палата может консультировать Бундестаг, Бундесрат, Федеральное правительство и отдельных федеральных министров. Президент Палаты является также федеральным уполномоченным по вопросам экономичности в администрации.

Члены Федеральной счетной палаты пользуются судейской независимостью.

Этот орган был создан в соответствии с Законом об учреждении и задачах Федеральной счетной палаты 1950 г., а ныне его статус регулируется Законом о Федеральной счетной палате 1985 г., а также Федеральным бюджетным устройством 1969 г. (с последующими изменениями). Палата представляет собой высший федеральный орган, независимый от Федерального правительства и подчиненный только закону. Она действует в сенатах. Местопребывание Палаты — Франкфурт-на-Майне.

7. Федеральный банк

Согласно ст. 88 Основного закона, Федерация учреждает валютно-эмиссионный банк в качестве Федерального банка. Его задачи и полномочия могут в рамках Европейского союза передаваться Европейскому центральному банку, который независим и обязан в первоочередном порядке обеспечивать стабильность цен.

Закон о Германском федеральном банке 1957 г. провозгласил независимость Федерального банка от указаний Федерального правительства и вместе с тем его обязанность поддерживать правительственную экономическую политику. Закон возложил на Федеральный банк задачи регулирования денежного обращения и кредитообеспечения экономики, обеспечение стабильности валюты. Он обладает исключительным правом денежной эмиссии.

Федеральный банк содержит кассы Федерации и земель, осуществляя их платежи, и, будучи «банком банков», финансирует коммерческие кредитные учреждения, которые могут занимать у него средства, выдаваемые в качестве кредитов клиентам. Кроме того, он следит за правильностью банковских расчетов внутри страны и за границей.

8. Судебная система

Согласно ст. 92 Основного закона, власть отправлять правосудие вверена судьям и осуществляется через Федеральный конституционный суд, через предусмотренные Основным законом федеральные суды и через суды земель. В Германии, таким образом, в отличие от стран романской системы права конституционная юстиция рассматривается как часть системы органов, призванных отправлять правосудие.

215

Ф е д е р а л ь н ы е с у д ы . Для Германии весьма характерна полисистемностъ судебной власти. Помимо рассмотренного выше Федерального конституционного суда, на вершине судебной системы находятся указанные в ст. 95 еще пять верховных судов, каждый из которых в отличие от Федерального конституционного суда возглавляет систему соответствующих судов. Это Федеральная судебная палата (суд общей юрисдикции), Федеральный административный суд, Федеральный финансовый суд, Федеральный трудовой суд и Федеральный социальный суд - судьи этих судов назначаются Федеральным президентом по решению, принятому соответствующими федеральными министрами совместно с комитетами по выборам судей, которые состоят из соответствующих министров земель и равного числа членов, избранных Бундестагом. Для обеспечения единства правосудия названные суды образуют совместный сенат, статус которого регулируется Законом о соблюдении единообразия в судебной практике верховных судов Федерации 1968 г.

В ст. 96 предусмотрена, кроме того, возможность создания Федерацией федерального суда по делам правовой защиты промышленной собственности (таким судом является Федеральный патентный суд в Мюнхене). В качестве федеральных создаются военно-уголовные суды для Вооруженных сил. Последние могут осуществлять уголовную юрисдикцию лишь в случае состояния обороны, а также в отношении лиц, состоящих в Вооруженных силах и направленных за границу или находящихся на борту военного корабля. Суды эти подведомственны федеральному министру юстиции, а их профессиональные судьи должны отвечать требованиям, установленным для занятия судейской должности. Для всех вышеуказанных судов Федеральная судебная палата является высшей инстанцией, чем обеспечивается гражданский контроль за решениями этих судов.

Для лиц, состоящих в публично-правовом отношении федеральной службы, Федерация может учредить федеральные суды, рассматривающие дисциплинарные дела и жалобы. Таким судом первой инстанции является Федеральный дисциплинарный суд (находится во Франкфурте-на-Майне), решения которого могут обжаловаться в дисциплинарные сенаты Федерального административного суда.

Федеральный закон, принятый с согласия Бундесрата, может предусмотреть, что по делам, возбужденным на основании ч. 1 ст. 26 Основного закона (деяния, нарушающие мирную жизнь народов), и о защите государства суды земель могут осуществлять федеральную юрисдикцию. Высшие земельные суды компетентны в качестве первой инстанции рассматривать дела о преступлениях против мира, о государственной измене, о посягательствах на конституционные органы, о геноциде; второй инстанцией по этим делам выступает Федеральная судебная палата.

Закон земли может установить, что последней инстанцией по делам о применении права земель являются федеральные судебные палаты (ст. 99).

Согласно ст. 101, чрезвычайные суды запрещаются, а специальные суды могут учреждаться только законом.

С у д ы в з е м л я х . В каждой земле действуют, как правило, три ступени судов общей юрисдикции: участковые суды (Amtsgerichte), земельные суды (Landesgerichte) и высшие земельные суды (Oberlandesgerichte). Специальные суды имеют в землях обычно две ступени (например, трудовые суды и земельный трудовой суд). Высшей инстанцией для всех судов земель являются рассмотренные выше федеральные суды.

Суды общей юрисдикции рассматривают гражданские и уголовные дела. В трудовых судах разрешаются конфликты между профсоюзами и союзами работодателей, между работниками и предпринимателями. Административные суды компетентны разрешать административные споры между частными лицами и публичными органами и учреждениями, споры о правах публичных служащих, некоторые споры между территориальными единицами, споры, связанные с запрещением собраний и демонстраций, охраной окружающей среды, предоставлением убежища, и ряд иных публично-правовых споров. Социальные суды рассматривают споры, связанные с разного рода социальными выплатами (пенсиями, пособиями и т. п.) и льготами. В финансовых судах рассматриваются споры о налогах, пошлинах и др.

Вучастковых судах рассматривается большинство уголовных и гражданских дел. Судопроизводство осуществляется, как правило, единоличным судьей. Земельный суд рассматривает по первой инстанции более сложные гражданские и уголовные дела, а также апелляции на решения участковых судов. Высший земельный суд разрешает жалобы на решения земельных судов, проверяя как законность, так и фактическую обоснованность решения (ревизия). Федеральная судебная палата является кассационной инстанцией и контролирует только соблюдение закона.

Вотправлении правосудия участвуют также заседатели (eh-renamtliche Richter — почетные судьи),

216

которые в уголовном процессе именуются шѐффенами, а в палатах по торговым делам — торговыми судьями. Число шѐффенов достигает 40,5 тыс. В судах общей юрисдикции и в трудовых судах обычно председательствует профессиональный судья, и с ним вместе заседают два шѐффена, которые пользуются такими же правами. В составах административных, финансовых, социальных судов обычно наряду с двумя заседателями заседают три профессиональных судьи, из которых один председательствует.

Списки кандидатов в шѐффены составляются общинами различными способами — путем слепой выборки из картотеки жителей, использования предложений партий и союзов и др. Кандидаты в прочие почетные судьи выдвигаются соответствующими объединениями по интересам — торговыми, ремесленными и т.п. палатами, профсоюзами, объединениями больничных касс и проч. Из этих списков заседатели либо избираются соответствующим избирательным комитетом, либо назначаются компетентными министрами или правительствами. Заседателями могут быть только немцы в возрасте, как правило, от 30 (шѐффены — от 25) до 70 лет. Не могут быть заседателями лица, не способные занимать публичные должности или ограниченные судом в распоряжении своим имуществом, физически или душевно дряхлые, занимающие определенные должности (члена правительства, судьи, священника и т. д.). Нельзя состоять шѐффеном более восьми лет.

С т а т у с с у д е й . Судьи независимы и подчиняются только закону, — гласит ст. 97 Основного закона. Профессиональные судьи могут быть против своей воли досрочно уволены с должности, временно или постоянно лишены ее либо перемещены или отправлены в отставку только в силу решения суда и только по основаниям и в порядке, установленных законами. Законодательство может определять возрастные пределы, по достижении которых назначенные пожизненно судьи уходят в отставку. При изменении системы судов или их округов судьи могут переводиться в другой суд или освобождаться от должности, однако с полным сохранением содержания.

Если федеральный судья, находящийся в должности или вне ее, нарушит принципы Основного закона или конституционный строй земли, то, согласно ст. 98, по ходатайству Бундестага Федеральный конституционный суд большинством в 2/3 может переместить этого судью на другую должность или отправить в отставку. В случае умышленного нарушения может состояться увольнение.

В землях судьи имеют в основном аналогичный статус. Обжаловать судебное решение относительно своего перемещения, отставки или увольнения судья может в Федеральный конституционный суд.

Подробно статус федеральных судей регулируется Законом о судьях в редакции 1972 г. (с последующими изменениями), который содержит также основные принципы для соответствующего законодательства земель, и Законом о выборах судей 1950 г. (с последующими изменениями). В землях имеется свое законодательство о судьях.

П р о к у р а т у р а в Основном законе не упоминается. Она создается при судах: федеральная прокуратура во главе с федеральным генеральным прокурором — при федеральной судебной палате, генеральные прокуратуры во главе с генеральными прокурорами — при высших земельных судах, прокуратуры во главе со старшими прокурорами — при земельных судах. При этом федеральный генеральный прокурор подчиняется федеральному министру юстиции, а генеральные прокуроры — министрам юстиции земель.

Задачи прокуратуры связаны главным образом с судами общей юрисдикции и почти исключительно с уголовными делами. Прокуратура принимает информацию о совершенных преступлениях, ведет расследование, предъявляет обвинение и поддерживает его в процессе судебного разбирательства, опротестовывает судебные приговоры, осуществляет надзор за исполнением судебных приговоров, если последнее не отнесено к ведению министерств юстиции или специальных органов в землях.

§ 6. Политико-территориальное устройство. Публичная власть в землях

1. Германский федерализм

Обратимся сначала к структуре Федерации. Ныне Германия состоит из 16 земель. Три из них представляют собой крупнейшие города — Берлин, Гамбург, Бремен (в состав этой земли входит и небольшой портовый город Бремерхафен — Бременская гавань в переводе). Гамбург и Бремен представляют собой отдельные земли не потому, что крупнее их нет (Франкфурт-на-Майне, Кельн, Дюссельдорф, наверно, им не уступают), а потому, что в свое время, когда существовала Ганза*, они были самостоятельными торговыми городами-республиками.

217

* Торгово-политический союз северогерманских городов в XIV — XVII вв.

Федеративное устройство Германии можно считать наследием эпохи феодальной раздробленности: Пруссия, присоединяя те или иные земли, представлявшие собой королевства, герцогства и т. п., нередко сохраняла за ними определенную государственно-политическую обособленность. Федеративное устройство по Имперской конституции 1871 г., оформившей объединение Германии, и Веймарской конституции 1919 г. опиралось на эти исторические единицы. Пруссия же по территории и численности населения далеко превосходила все остальные субъекты федерации подобно тому, как это имело место с Россией в Советском Союзе.

В п. 1 § 1 отмечалось, что союзные державы-победительницы упразднили Пруссию как государственное образование. Прочие земли частью были соединены с бывшими прусскими провинциями (например, Саксония-Ангальт), частью слиты (например, тогдашний Вюртемберг-Баден), а частью остались в границах прежних прусских провинций (Бранденбург) и прежних земель (Бавария). Это было сделано до образования ФРГ. Можно констатировать, что по сравнению с Веймарской республикой структура вновь созданной Федерации была оптимизирована, хотя определенная неравномерность между землями существует и теперь. Так, по площади крупнейшая земля Бавария (70,5 тыс. кв. км) превосходит самую малую — Бремен (0,4 тыс. кв. км) в 176 раз, а по численности населения крупнейшая земля Северный Рейн — Вестфалия (17,68 млн. жителей) больше самой малой земли — того же Бремена (0,68 млн. жителей) в 26 раз.

Основной закон предусмотрел возможность дальнейшей оптимизации структуры Федерации. В частности, его ст. 29, приведенная в Общей части учебника (см. п. 5 § 1 гл. XI), предусматривает процедуру переформирования федеральной территории. Если не считать увеличения ее в результате вхождения Саара в 1957 г. и пяти земель бывшей ГДР в 1990 г. (при том, что Западный Берлин объединился с Восточным), то переформирование имело место один раз: в 1952 г. три земли — Баден, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн — объединились, образовав нынешнюю землю БаденВюртемберг. Предусмотренная ст. 29 Основного закона процедура демократична, хотя и громоздка, но это последнее обстоятельство вряд ли можно считать недостатком, ибо поспешность здесь может быть только вредна. Впрочем, согласно ст. 118, указанное переформирование трех земель в одну произошло по упрощенной процедуре — посредством соглашения прежних земель. В 1994 г. в переходные и заключительные положения Основного закона была включена ст. 118-а, согласно которой переформирование на территории земель Берлин и Бранденбург также может иметь место в упрощенном порядке — путем соглашения обеих земель при участии их избирателей.

Распределение компетенции между Федерацией и землями достаточно тщательно проработано в Основном законе, причем компетенция разграничена применительно к законодательству, исполнительной деятельности и финансам. В немецкой литературе Германия характеризуется как «кооперативная федерация»*, поскольку имеет место институционально (прежде всего конституционно) оформленное сотрудничество Федерации и земель, а также земель между собой**.

*Правильнее было бы сказать — «кооперационная», ибо никакие кооперативы в данном случае не имеются в виду. Но, к сожалению, термин «кооперативный федерализм» у нас уже укоренился (см., например, п. 5 § 1 гл. XI Общей части Учебника).

**См.: Государственное право Германии, с. 82 — 83.

Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач возлагаются ст. 30 Основного закона на земли, поскольку Основной закон не содержит или не допускает иного регулирования. Это своеобразная форма презумпции компетенции земель, которая свидетельствует о принципиальной децентрализованности германской федерации.

Согласно ст. 31, федеральное право имеет перевес над правом земель*. Толкуется это положение,

однако, ограничительно: оно действует только в случае, когда федеральное правотворчество осуществляется в рамках федеральной компетенции.

* Буквально положение ст. 31 звучит весьма оригинально: «федеральное право ломает право земель» (Bundesrecht bricht Landesrecht).

Землям принадлежит право законодательства (ст. 70), поскольку Основным законом законодательные полномочия не передаются Федерации, а разграничение компетенции между

218

законодательной компетенции земель.

Всфере исключительного законодательства Федерации земли могут законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом (ст. 71). К этой сфере ст. 73 отнесла 12 позиций (иностранные дела, оборону, федеральное гражданство, свободу передвижения, почтовую и телесвязь и др.).

Всфере конкурирующего законодательства, согласно ст. 72, земли могут законодательствовать тогда и постольку, когда и поскольку по соответствующим вопросам отсутствуют федеральные законы. Федерация же должна законодательствовать в этой сфере тогда и постольку, когда и поскольку это в общегосударственных интересах необходимо для установления равноценных условий жизни на федеральной территории либо сохранения правового или экономического единства. Федеральным законом можно определить, что федеральное законодательное регулирование, необходимость в котором отпала, может быть замещено правом земель.

Статья 74 определяет сферу конкурирующего законодательства, перечисляя 28 позиций (гражданское, уголовное, уголовно-исполнительное право, судоустройство и судебный процесс, адвокатура, нотариат, юридическое консультирование, акты гражданского состояния, право союзов и собраний, пребывание и поселение иностранцев, производство и использование ядерной энергии в мирных целях и др.). При этом установлено, что законы об ответственности государства, которая включена в указанный перечень, нуждаются в согласии Бундесрата. Все остальные, стало быть, этого не требуют. В ст. 74-а дополнительно установлено, что оплата и снабжение лиц, состоящих на публичной службе в публично-правовом отношении службы и верности, включая федеральных и земельных судей, входят в сферу конкурирующего законодательства, если не находятся в сфере законодательства исключительно федерального, и что законы по этим вопросам принимаются с согласия Бундесрата.

Вст. 75 установлено право Федерации издавать рамочные предписания для законодательства земель при наличии тех же условий, что и в сфере конкурирующего законодательства. Сфера рамочной компетенции содержит шесть позиций (общие принципы высшего образования, общие правоотношения печати, распределение земельных участков, водное хозяйство, защита природы и др.). Рамочные предписания могут вдаваться в .подробности регулируемых отношений или соАержать нормы прямого действия лишь в исключительных случаях. В случае издания Федерацией рамочных предписаний земли должны привести свои законы в соответствие с ними в течение установленного законом соразмерного срока. И здесь Федерация может констатировать отпадение необходимости в федеральном регулировании.

Втех случаях, когда в силу изменения соответствующих статей Основного закона соответствующие вопросы ушли из федеральной компетенции, продолжает действовать федеральное право, но может заменяться правом земель (ст. 125-а). Сомнения по этому вопросу разрешаются Федеральным конституционным судом (ст. 126).

Согласно ст. 83, исполнение федеральных законов возложено на земли, поскольку Основной закон не определяет или не допускает иного, т. е. опять же презюмируется компетенция земель. В этой связи, по ст. 84, они регулируют учреждение властей и административное производство, если иное не установлено федеральными законами, принимаемыми с согласия Бундесрата. Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие административные предписания.

Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы земли исполняли федеральные законы согласно действующему праву. С этой целью оно может направлять уполномоченных в верховные органы власти земель и с их согласия, а если согласие не дается, то с согласия Бундесрата — также в их нижестоящие органы. Если недостатки в исполнении федеральных законов в землях, выявленные Федеральным правительством, не устраняются, то Бундесрат по инициативе Федерального правительства или земли постановляет о том, имело ли место нарушение землей права. Это постановление может обжаловаться в Федеральный конституционный суд.

Принятый с согласия Бундесрата федеральный закон может возложить на Федеральное правительство полномочие давать в особых случаях отдельные указания по исполнению федеральных законов. Кроме случаев, которые Федеральное правительство сочтет неотложными, указания должны направляться верховным органам власти земель.

Если земли исполняют федеральные законы по поручению Федерации, то, согласно ст. 85, учреждение органов для этого остается делом земель, поскольку иное не предписано федеральным законом, принятым с согласия Бундесрата.

Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие административные

219

предписания и регулировать единообразную подготовку чиновников и служащих. Руководители властей среднего уровня должны назначаться с его согласия. Власти земель подчиняются указаниям компетентных верховных федеральных властей. Указания, кроме неотложных, по мнению Федерального правительства, случаев, должны направляться верховным органам власти земель, которые обеспечивают исполнение указаний.

Федеральный надзор распространяется на законность и целесообразность исполнения. С этой целью Федеральное правительство может запрашивать отчет и документы и направлять уполномоченных во все органы.

Часть федеральных законов исполняется Федерацией через ее собственную администрацию либо через непосредственно федеральные корпорации или учреждения публичного права, и для этого Федеральное правительство, если федеральным законом не установлено иного, издает общие административные предписания, регулируя и учреждение органов (ст. 86).

Федерация путем принятия с согласия Бундесрата соответствующего закона может поручать землям исполнение федеральных законов, которое изначально должна осуществлять сама. Это, в частности, относится к сфере ядерной энергии (ст. 87-в), транспортным артериям (ст. 87-г, 87-е, 89, 90), причем управление автострадами может поручаться даже органам местного самоуправления.

Отношения с иностранными государствами отнесены ст. 32 к ведению Федерации, однако если заключаемый международный договор затрагивает особые отношения какой-либо земли, эта земля должна быть своевременно выслушана. Впрочем, в пределах своей законодательной компетенции и с согласия Федерального правительства земли и сами могут заключать договоры с иностранными государствами.

Все власти федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь (ст. 35). Для поддержания или восстановления общественной безопасности или порядка земля в особых случаях может призывать в помощь своей полиции силы и учреждения Федеральной пограничной охраны. В случае же природной катастрофы или при особо тяжелой аварии земля может призвать на помощь полицейские силы других земель, силы и учреждения других администраций, а также Федеральную пограничную охрану и Вооруженные силы. Если природная катастрофа или авария угрожает территории более чем одной земли, то Федеральное правительство в случае необходимости может дать правительствам земель указание предоставить полицейские силы в распоряжение другой земли, а также использовать для поддержки полицейских сил подразделения Федеральной пограничной охраны и Вооруженных сил. Однако в любое время по требованию Бундесрата и во всяком случае незамедлительно по устранении опасности Федеральное правительство должно отменить эти меры.

Сходное регулирование предусмотрено в ст. 91 на случай опасности, угрожающей существованию или свободному демократическому строю Федерации или земли.

Статья 36 предписывает высшим федеральным властям в соразмерном числе использовать чиновников из всех земель. Для прочих федеральных органов чиновников следует, как правило, привлекать из той земли, в которой они действуют. Законы об обороне должны учитывать деление Федерации на земли и их особые земляческие отношения.

Если земля не выполняет своих федеральных обязанностей, возложенных Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей. Для этого Федеральное правительство или его уполномоченный наделяется правом давать указания всем землям и их властям.

Интересное регулирование содержится во включенном в Основной закон в 1969 г. разд. VIII-a. Здесь предусмотрены формы сотрудничества Федерации и земель в социально-экономической сфере.

Согласно ст. 91-а, Федерация оказывает содействие землям в выполнении их задач, если эти задачи важны для всего общества и участие Федерации необходимо для улучшения условий жизни. Это относится к развитию и строительству высших школ, включая их клиники, к улучшению региональной структуры хозяйства, аграрной структуры и защиты побережий. Данные задачи конкретизируются принимаемым с согласия Бундесрата федеральным законом, который должен содержать общие принципы для выполнения совместных задач Федерации и земель. Закон предусматривает процедуру и учреждения для совместного рамочного планирования, осуществляемого с согласия соотт ветствующих земель. Федерация при этом берет на себя половину или не менее половины всех расходов. На основе соглашений Федерация и земли, по ст. 91-6, могут сотрудничать в планировании образования и в содействии научным исследованиям, значение которых выходит за региональные рамки.

220