[4246]Strashun._KPZS.3tom

К ведению провинций отошли административные функции межкоммунального характера: защита почв, охрана и улучшение окружающей среды, предотвращение бедствий; защита и улучшение водных и энергетических ресурсов; охрана культурных ценностей и забота о них; дорожное строительство и транспорт; охота и рыболовство во внутренних водах; санитарные службы, службы гигиены и профилактики, указанные национальным и областным законодательством; некоторые вопросы, связанные с общим и профессиональным образованием. В обязанность провинции входит координация деятельности коммун в экономической производственной, коммерческой, туристической областях, а также в социальной, культурной и спортивной сфере.

На коммуны возложены функции по удовлетворению личных потребностей людей — здравоохранение, социальное обеспечение. В их ведении и решение территориальных проблем — градостроительство, жилища, создание индустриальных и торговых зон и др.

На метрополитенские города, помимо провинциальных функций, возложены функции по территориальному планированию своей зоны, дорожному строительству, организации движения и транспорту, защите почвы, гидрогеологической охране, борьбе с загрязнением, получению и распределению энергии от водных источников. К ведению метрополитенских зон отнесены службы экономического развития, санитарии, школы и учреждения профессионального образования, а также городские службы метрополитенского уровня. Другими словами, метрополитенские зоны стали представлять собой провинции особого рода.

В связи с налоговой реформой начала 60-х гг., упразднившей местное налогообложение, финансовое положение местных органов весьма сложно, хотя Закон 1990 г. и указал перечень источников доходов провинций и коммун: их собственные налоги, дополнительные и совместные с областью налоги, сборы, получаемые публичными службами; средства, передаваемые из национальных и областных источников; доходы от инвестиций; другие доходы, включая доходы от имущества коммуны или провинции соответственно. Собственных средств у провинций и коммун недостаточно, и они в большей мере зависят в финансовом отношении от поступлений из государственных и в меньшей степени — из областных источников. Закон 1990 г., указав собственные источники, не упразднил финансовой зависимости, а лишь установил гарантированность в обеспечении необходимых для провинций и коммун служб. Как уже отмечалось, этот закон по сравнению с предшествующим законодательством более четко определил характер некоторых источников финансирования.

Итальянское областное и местное самоуправление не представляет собой структуры наподобие «каскада» — спускающихся уступами уровней управления, пронизываемых директивами центра. По Конституции и законам, каждая единица автономна в круге своего ведения. Отсутствует какая-либо власть, отдающая приказы сверху нижестоящим органам местного самоуправления. Государство осуществляет в отношении него лишь административный надзор. Однако законодательством предусмотрены возможности для согласования решений, координации действий различных территориальных единиц. Такое согласование может быть как горизонтальным (между единицами одного уровня), так и вертикальным (между единицами разных уровней). В первом случае возможно заключение различных соглашений и образование консорциумов (consorzi) или союзов (unioni) коммун; во втором — образование «конференций служб» и особенно заключение программных соглашений (accordi di programma), заимствованных из французской практики: между коллективами разных уровней заключается соглашение о проведении каких-либо совместных мероприятий обычно в низшей территориальной единице и распределении финансирования для этого.

2. Областные органы публичной власти

Структура органов области определена Конституцией (ст. 121). Такая унификация говорит о сильном унитаристском крене в территориальной организации. В обязательном порядке каждая область имеет областной совет, джунту и ее председателя, причем в отношении «комплекта» органов не делается каких-либо различий между обычными областями и областями с особым статусом. Унификация проявляется и в том, что республика устанавливает систему выборов, число областных советников, положения о неизбираемости и несовместимости должностей с мандатом названных советников.

Другими словами, области не вправе сами устанавливать свою форму правления; они могут в своих уставах лишь оттенять некоторые детали в отношениях между органами области и в правилах их деятельности.

Областной совет осуществляет законодательную и регламентарную власть, принадлежащую

181

области, и другие функции, возложенные Конституцией и законами. Как отмечалось, он может вносить

впалаты Парламента проекты законов. По Конституции, никто одновременно не может состоять в областном совете и какой-либо из палат Парламента или также в другом областном совете. Областные советники не привлекаются к ответственности за высказанные мнения и голосование при выполнении своих функций.

Областной совет избирает из своего состава председателя и президиум, которые руководят его работой. В совете создаются партийные объединения советников, постоянные и временные комиссии.

Областные советы обычно проводят в год от двух до четырех очередных сессий; в некоторых областях они работают в течение всего года. Чрезвычайная сессия может быть созвана по требованию председателя джунты или определенного уставом области числа областных советников.

Право законодательной инициативы принадлежит джунте, Советникам, а также провинциальным советам и определенному числу коммунальных советов (обычно не менее пяти). В некоторых областях

вчисло субъектов этого права входят профсоюзы и представительные организации других социальнопрофессиональных групп (предпринимателей и др.).

Областная джунта представляет собой исполнительный орган области. Ее председатель и члены (асессоры) избираются областным советом из своего состава тайным голосованием в присутствии не менее 2/3 общего числа советников. В областях, насчитывающих до 1 млн. жителей, джунта, кроме председателя, включает шесть действительных и двух запасных асессоров, в областях с числом жителей до 3 млн. — восемь-десять действительных и четырех запасных, в более крупных областях — 10-12 действительных и четырех запасных асессоров. Каждый асессор отвечает за определенную сферу управления.

Джунта не обладает какой-либо особой компетенцией по отношению к областному совету. Отношения между ними весьма напоминают отношения между парламентом и правительством в парламентарных республиках, причем в самом «чистом» виде таких республик. Компетенция джунты включает управление областным имуществом, подготовку областного бюджета и отчета о его исполнении, подготовку законопроектов в рамках программ, одобренных советом, заключение контрактов на выполнение работ и услуг для области, контроль за государственными службами и учреждениями, действующими в области, а в срочных случаях принятие мер в зависимости от пожеланий совета.

Что касается председателя джунты, то его функции имеют главным образом представительский и исполнительный характер. В частности, председатель промульгирует областные законы и регламенты, а также издает декреты в административной области на основе решений совета и джунты. Председатель джунты несет ответственность перед областным советом.

3. Местное самоуправление

Упомянутый Закон 1990 г. несколько расширил полномочия провинций и коммун, предоставив им право разрабатывать и изменять собственные уставы. Эти уставы должны, однако, быть унифицированными в соответствии с предписаниями указанного национального закона: провинции и коммуны в обязательном порядке должны иметь следующие органы: совет, джунту как исполнительный орган власти, главу исполнительной власти — мэра в коммунах и председателя в провинциях. Выше (см. п. 3 § 4) говорилось, что национальный закон определяет и порядок избрания органов местного самоуправления и что Закон 1993 т. распространил систему выборов по мажоритарной избирательной системе на коммуны с численностью населения менее 15 тыс. жителей, введя также прямые выборы мэров в коммунах и председателей в провинциях. Эта новелла должна разрушить существовавшее ранее соотношение сил и влияния политических партий, порождавшееся прежней пропорциональной системой, и способствовать группированию сил вокруг кандидатур на должности глав администрации. В то же время избрание мэров и председателей независимо от представительных органов коммун и провинций должно способствовать усилению роли и независимости первых по отношению ко вторым.

Таким образом, в каждой провинции и коммуне избирается свой совет, который, в свою очередь, избирает из своего состава исполнительный орган — джунту; ее председатель (в коммуне — мэр) избирается гражданами непосредственно.

Мэры коммун осуществляют также функции представителей государства.

В метрополитенских зонах действуют метрополитенский совет, метрополитенская джунта и

182

метрополитенский синдик, который председательствует и в совете, и в джунте.

Закон 1990 г. предписал уставам провинций и коммун значительные элементы непосредственной демократии — референдум консультативного характера исключительно по местным нроблемам этих единиц; право подачи петиций со стороны граждан или их ассоциаций, а также внесения предложений (например, касающихся актов местных коллективов), в отношении которых соответствующие советы должны высказываться. Кроме того, названный закон учредил некоторые консультативно органы при советах соответствующих территориальных единиц — коллегиальные органы, включающие представителей различных групп интересов, часто имеющих организованный характер (профсоюзы, патронатные организации), предоставив им консультативные возможности при принятии решений советами (ст. 6).

Этот же закон ввел в уставы областей, провинций и коммун право граждан на доступ ко всем административным документам (не только заинтересованных лиц, но и граждан, которых эти документы касаются), а также обязательную норму об учреждении института омбудсмана — гражданского защитника (difensore civico); теперь такое должностное лицо имеется во всех политикотерриториальных единицах Италии.

4. Контроль центра и административный надзор

Контроль за деятельностью органов областей, провинций и коммун осуществляется юридическими методами.

В отношении областей существуют три вида контроля.

Во-первых, в каждую область назначается комиссар Правительства. Каждый закон, одобренный областным советом, направляется комиссару, который визирует его в течение 30 дней, если не возникает возражений со стороны Правительства. В этот срок Правительство возвращает закон в областной совет, если считает, что закон выходит за рамки компетенции области либо противоречит национальным интересам или интересам других областей. Областной совет изменяет закон в соответствии с замечаниями, а может вновь одобрить закон, но уже абсолютным большинством своего состава. В последнем случае Правительство может в течение 15 дней по его уведомлении об этом возбудить вопрос о законности областного акта перед Конституционным судом или о противоречии этого акта указанным интересам — перед палатами Парламента. Таким образом, закон может быть оспорен центральной властью как по юридическим, так и по политическим основаниям.

Во-вторых, Конституция (ст. 126) и Закон 1953 г. устанавливают случаи, при которых областной совет может быть распущен. Таковыми являются совершение действий, нарушающих Конституцию или представляющих собой серьезные нарушения законов, либо отказ совета выполнить требование Правительства о смещении джунты или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения. Совет может быть также распущен в случае, если вследствие отставок или невозможности сформировать большинство он не в состоянии функционировать. Роспуск может иметь место также по соображениям национальной безопасности.

Предложение о роспуске вносится Советом министров по получении заключения смешанной комиссии обеих парламентских палат по областным вопросам. Президент республики постановляет о роспуске мотивированным декретом, которым назначается комиссия из трех граждан, имеющих право быть избранными в областной совет. Комиссия назначает новые выборы в трехмесячный срок и занимается обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию джунты. Она принимает срочные меры, которые представляются на утверждение вновь избранного областного совета.

В-третьих, комиссия во главе с комиссаром Правительства осуществляет предварительный контроль за законностью или по существу за административными актами области. В определенных случаях акт возвращается с мотивировкой в областной совет для повторного рассмотрения.

Контроль за органами самоуправления провинций, коммун и другими органами местной власти осуществляется в форме проверки административных актов этих органов, к которым также приравнены и уставы соответствующих единиц. На такой контроль указывает ст. 130 Конституции, которая предусматривает, что этот контроль осуществляется в децентрализованной форме областным органом, учреждаемым законом республики. Это областной комитет контроля. При выявлении нарушения закона предъявляется требование повторного рассмотрения акта издавшим органом. Закон 1990 г. отменил контроль за своевременностью издания актов, а контроль за законностью ограничил

183

небольшим числом актов, предусмотрев за областными органами возможность издания актов ориентирующего характера. Областной закон может регламентировать второстепенные аспекты контроля: введение секций в комитете контроля, проблемы его деятельности, обеспечение ее гласности.

Литература

Васильева Т.А. Реформа государственных институтов в Италии// Государство и право, 1993, № 3.

Васильева Т.А. Административное право Италии //Административное право зарубежных стран. М.: СПАРК, 1996 (гл. 5).

Делла Марра Т. Уголовный процесс Италии: реформа и контрреформа//Государство и право, 1993, № 1. Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1988.

Колибаб А.К. Источники административного права Италии// Государство и право, 1993, № 7.

Конституции зарубежных государств. США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония, Испания, Греция, Канада. М.: Бек, 1997

Попов Н.Ю. Судебная система Италии//Судебные системы западных государств. М.: Наука, 1991 (гл. VI). Раджиньери М.П. Предоставление земель в частную собственность в ходе земельной реформы (Итальянский

опыт)// Государство и право 1992, №9.

Реформа избирательной системы в Италии и России. М.: ИГП РАН 1995.

Контрольные вопросы и задания

1.Может ли Конституция Италии быть изменена таким образом, чтобы заменить парламентарную форму правления президентской?

2.В каких еще конституциях, принятых вскоре после Второй мировой войны, содержатся нормы, подобные той, которая приведена в цитированной ст. 11 Конституции Италии? Почему в конституциях именно этих стран?

3.В чем различие института гражданства в Италии и Испании?

4.Чем классификация прав, свобод и обязанностей, содержащаяся в итальянской Конституции, отличается от той, которая дается в Общей части учебника?

5.Может ли быть избран Президентом республики, депутатом или сенатором иностранец?

6.В чем заключается социальная функция частной собственности?

7.Как Вы оцениваете сравнительно высокий возрастной ценз для пассивного избирательного права?

8.Что означает выражение «выборы в один тур»? На какую избирательную систему это может указывать?

9.Почему в малых коммунах при выборах муниципальных советов допускается панаширование?

10.Чем обусловлены ограничения народного вето, предусмотренные ч. 2 ст. 75 Конституции?

11.Какие акты, имеющие силу закона, могут быть отменены посредством народного вето?

12.Почему путем референдума нельзя принимать законы?

13.Какие виды референдума предусмотрены итальянской Конституцией?

14.Как можно охарактеризовать компетенцию итальянского Парламента?

15.Как Вы думаете, для чего понадобились ч. 3 и 4 ст. 81 Конституции?

16.Сравните порядок смены состава палат после парламентских выборов в Италии и России.

17.Что означает выражение «по праву» в ст. 62 Конституции?

18.Считаете Вы итальянского Президента слабым или сильным? Почему?

19.Каковы конституционные условия для издания Правительством актов, имеющих силу закона?

20.Чем отличается парламентская ответственность итальянского Правительства от такой ответственности Правительства французского или германского? Есть ли такая ответственность в России?

21.С чьей моделью участия народа в отправлении правосудия сходна итальянская система?

22.Вспомните, как называется суд по делам несовершеннолетних?

23.Помните ли Вы, что такое регламентарная власть? Как она обозначается в России?

24.Какие черты федерализма присущи политико-территориальному устройству Италии? Чего не хватает, чтобы считать ее федерацией?

25.В какой очередности областной закон поступает к председателю джунты и комиссару Правительства?

ГЛАВА V. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО (КОНСТИТУЦИОННОГО) ПРАВА ГЕРМАНИИ

§ 1. Конституция Германии

184

1. Конституционное развитие

Конституционный строй начал складываться в отдельных германских государствах уже после революции 1830 г. (так называемые «Среднегерманские конституции»). В ходе революции 1848 г. предпринималась попытка создать общегерманскую демократическую конституцию; это была так называемая Имперская конституция церкви св. Павла 1849 г. (в этой церкви во Франкфурте заседало Национальное собрание, одобрившее Конституцию). В силу она не вступила, и создать единое германское государство тогда не удалось.

После того как эту задачу выполнила «железом и кровью» Пруссия, руководимая «железным канцлером» Отто фон Бисмарком, в 1871 г. Король Пруссии Вильгельм I вместе с подчинившимися ему еще несколькими монархами германских земель октроировал Имперскую конституцию, довольно далекую от демократических принципов.

После ноябрьской революции 1918 г. и ликвидации попытки установить в Германии советскую власть заседавшее в Веймаре Национальное собрание приняло в августе 1919 г. демократическую Конституцию Германской империи*, получившую известность под именем Веймарской конституции. В ней отразились многие идеи несостоявшейся Конституции 1849 г.

* Перевод немецкого слова Reich как «империя» не совсем точен. По-русски империя — обычно одна из форм монархии, при которой монарх именуется императором. Иногда все же и по-русски мы говорим, например, о колониальных империях, хотя возглавлялись они порой и президентами республик-метрополий (США, Франция). Конституция Германской империи 1919 г. фиксировала республиканскую форму правления, и поэтому слово Reich в данном случае — синоним слова Staat, т. е. «государство». Однако мы сохраняем терминологический перевод «империя» потому, что названия многих высших органов и учреждений были образованы от слова «Reich» и перевод «государственный» не позволил бы отличить их от тех институтов, названия которых были образованы от слова «Staat». Думается, не случайно, хотя и с определенной политической экспрессией, термин «Reich» применительно к периоду гитлеризма у нас зачастую не переводился, а транскрибировался: «райх» или (чаще) транслитерировался: «рейх». Наименование главы германского правительства до 1945 г. у нас переводилось «рейхсканцлер», палат парламента — «рейхстаг» и «рейхсрат» (хотя наименование последнего иногда и переводилось: «Имперский совет»). В настоящее время вместо термина «Reich» употребляется термин «Bund» (буквально — «союз», но у нас он официально переводится как «федерация»).

Тоталитарный национал-социалистский (нацистский) строй, установленный в Германии гитлеровцами в 1933 г. и растоптавший Веймарскую конституцию, был антиконституционен по самой своей природе. Вся власть была сосредоточена в руках фюрера (Fuhrer — вождь) единственной в стране партии — Национал-социалистской германской рабочей партии Адольфа Гитлера, который соединил в своих руках должности и Президента, и Рейхсканцлера (главы правительства). В отношении всех несогласных с режимом применялся самый жестокий террор. Гитлер решил завоевать мировое господство, в результате чего вспыхнула Вторая мировая война, унесшая десятки миллионов жизней.

После разгрома гитлеровской Германии в 1945 г. верховная власть в стране временно перешла в руки Контрольного совета, состоявшего из командующих оккупационными силами четырех державпобедительниц — Советского Союза, США, Великобритании и Франции (вместе с Великобританией участие в оккупации приняла и Канада, представитель которой, однако, не входил в состав Контрольного совета). Контрольный совет принял ряд законов, направленных на демилитаризацию, дефашизацию и демократизацию страны. В частности, было преобразовано ее территориальное устройство — ликвидирована Пруссия как государственное образование, с которым связывалась националистическая и милитаристская идеология, и на базе ее провинций и ряда земель* — субъектов федерации догитлеровского периода были сформированы новые земли. Некоторые земли сохранились в прежних границах. В течение 1946 — 1947 гг. в землях были приняты демократические конституции, в которых обычно признавалось, что данная земля является частью будущей демократической Германии.

* Термин «Land» (буквально: страна, сельская местность) у нас в смысле субъекта федерации переводится как «земля». Этот перевод хотя семантически и допустим, однако неудобен: прилагательное от этого слова оказывается многозначным. Например, термин «земельный суд» (Landgericht) может пониматься не только как суд данного субъекта федерации, но и как суд, разрешающий земельные споры, что неверно. Правильнее было бы перевести этот термин как «край», но, к сожалению, перевод «земля» слишком укоренился в нашей литературе.

Обострение противоречий между сталинским режимом СССР и западными державами привело к прекращению деятельности Контрольного совета и расколу страны. На территории трех западных оккупационных зон в 1949 г. образовалась Федеративная Республика Германия*, а на территории советской зоны — Германская Демократическая Республика, в которой был установлен

185

социалистический строй.

* У нас в советский период название этого государства Bundesrepublik Deutschland (буквально: Союзная Республика Германия) переводилось «Федеративная Республика Германии». Употреблением родительного падежа хотели показать, что Федеративная Республика — не вся Германия, а лишь ее часть.

ВЗападной Германии 24 мая 1949 г. вступил в силу Основной закон федеративной Республики Германии, принятый 8 мая учредительным органом — Парламентским советом, состоявшим из 65 членов. Это были представители политических партий, избранные ландтагами (парламентами) 11 западногерманских земель. Для Берлина, находившегося в глубине советской зоны оккупации, соглашениями четырех держав был установлен особый статус, и три его сектора, в которых находились оккупационные войска западных держав и которые создали единое самоуправление, направили в Парламентский совет 15 представителей со статусом гостей. Название «Основной закон» было обусловлено тем, что он рассматривался как временная конституция западной части страны на период до ее воссоединения, после чего имелось в виду принять конституцию свободным решением всего немецкого народа, что отражено в ст. 146 Основного закона. В ст. 23 его первоначального текста указывалось, что он действует сначала на территории перечисленных западных земель, а в остальных частях Германии должен быть введен в действие после их вступления (имелось в виду вступление в ФРГ).

Парламентский совет разрабатывал Основной закон на базе директив трех западных оккупирующих держав, которые, однако, оставляли достаточно широкое поле для самостоятельного творчества западногерманской учредительной власти. В ч. 1 ст. 144 Основного закона предусматривалось, что он нуждается в принятии народными представительствами 2/3 германских земель, в которых сначала должен действовать (т.е. западногерманских). Он был одобрен всеми западногерманскими землями, кроме Баварии, для которой тем не менее он также стал обязателен.

Одобрили его и три оккупирующие державы — США, Великобритания и Франция, которые, однако, сделали оговорки, ограничившие действие Основного закона в отношении Берлина с учетом четырехсторонних соглашений держав-победительниц.

Основной закон не затронул вопросов, связанных с оккупацией страны и полномочиями Высокой союзной комиссии для Германии, заменившей применительно к Западной Германии Контрольный совет. В августе 1949 г. Комиссия приняла Оккупационный статут, ограничивший права оккупирующих держав (он получил новую редакцию в марте 1951 г.). Однако суверенным государством Федеративная Республика Германия стала с заключением 26 мая 1952 г. Договора об урегулировании вопросов, возникших в результате войны и оккупации (пересмотрен Парижским протоколом в октябре 1954 г.), на основании которого она получила возможность отменять и изменять положения оккупационного права.

Вдальнейшем Основной закон подвергся довольно многочисленным изменениям: до 20 февраля 1996 г. поправки в него вносились, начиная с 1951 г., 43 раза, то есть в среднем почти ежегодно. Можно констатировать, что Основной закон постоянно увеличивается в своем объеме: в него включены дополнительно 42 статьи, 16 частей статей, 18 пунктов и предложений, тогда как исключены лишь пять статей, одна часть статьи, два пункта и одно предложение.

Что касается конституционного развития ГДР, то оно проходило два этапа.

На первом этапе (1949 — 1968 гг.) действовала Конституция 1949 г., которая имела определенные черты сходства с Основным законом ФРГ, обусловленные некоторой преемственностью с Веймарской конституцией. Курс на строительство социализма, взятый руководством республики с начала 50-х гг., сопровождался несоблюдением многих демократических положений Конституции, Внесенные в ее текст поправки не во всем привели его в соответствие с действительностью. Это относится и к замене в 1952 г. федеративного политико-территориального устройства унитарным: вместо пяти земель было образовано 16 округов (Bezirke). В июне 1953 г. в Восточном Берлине и ряде других городов ГДР народ вышел на улицы, требуя демократии и воссоединения страны, однако «волынки», как эти выступления были названы советской прессой, подавила Советская армия. Это было первое открытое проявление неприятия народом тоталитарного режима в зарубежных странах «социалистического лагеря», как тогда называли мировую социалистическую систему. Советский Союз признал Германскую Демократическую Республику суверенным государством в 1955 г., когда была ликвидирована Советская контрольная комиссия для Германии.

В1968 г. путем референдума, проведенного так же, как и все выборы, в условиях сильнейшего

психологического давления на избирателей, была принята последовательно социалистическая

186

Конституция, предусмотревшая руководящую роль в обществе и государстве одной из пяти формально существовавших в республике политических партий — Социалистической единой партии Германии* (коммунистической). Типичный для социалистических конституций принцип единства власти воплощался в конституционном (но только конституционном) верховенстве системы народных представительств. На деле руководящую роль в государственном механизме играл коллективный глава государства — Государственный совет, особенно его Председатель, на должность которого избирался генеральный секретарь центрального комитета СЕПГ. Реальная же власть была сосредоточена в руках аппарата СЕПГ. В период после ноября 1989 г., когда тоталитарный режим в республике начал рушиться и широкие слои населения стали требовать объединения обеих частей Германии, Конституция претерпела ряд изменений, направленных на подготовку вхождения ГДР в состав ФРГ. В частности, были восстановлены и приняли свои конституции пять земель. Конституция ГДР перестала действовать вместе с прекращением существования ГДР.

* Таков был официальный перевод названия этой партии. В действительности же ее название — Sozialistische Einheitspartei Deutschlands — следовало переводить «Социалистическая партия единства Германии».

В о с с о е д и н е н и е Германии, осуществленное в форме подписанного 31 августа 1990 г. Договора обоих германских государств об установлении единства Германии, отразилось и на содержании Основного закона. В частности, договором была отменена изложенная выше первоначальная ст. 23. Договор обеспечил сохранение на территории бывшей ГДР некоторых правовых установлений, в частности результатов аграрной реформы, и вступил в силу 3 октября 1990 г.

В ноябре 1991 г. законодательные палаты — Бундестаг и Бундесрат — создали на паритетной основе Совместную конституционную комиссию, в которую вошли по 32 представителя каждой палаты и по столько же их заместителей. Ее решения должны были приниматься 2/3 состава. Отдельные ее разработки привели к внесению в Основной закон ряда изменений, коснувшихся федеративного устройства, участия в Европейском союзе и др. Вскоре было решено новую Конституцию не разрабатывать, поскольку Основной закон за 40 с лишним лет своего действия вполне оправдал себя в качестве демократической германской конституции.

2. Общая характеристика действующего Основного закона

Основной закон состоит из краткой преамбулы и 14 разделов, три из которых (IV-a, VIII-a и Х-а) были включены в него дополнительно уже в период его действия.

В нынешней редакции преамбулы говорится, что немецкий народ в силу своей учредительной власти дал себе Основной закон, сознавая свою ответственность перед Богом и людьми и воодушевленный волей служить миру во всем мире в объединенной Европе в качестве равноправного члена. Немцы в землях, перечисленных в преамбуле, осуществили путем свободного самоопределения единство и свободу Германии, и тем самым Основной закон действует для всего немецкого народа.

Раздел I Основного закона посвящен основным правам. Это довольно примечательная его особенность. Ведь, как правило, конституции начинаются с общих характеристик государства, а в Основном законе такие характеристики содержатся лишь в разд. II «Федерация и земли», в котором регулируются не только отношения между Федерацией и ее субъектами, но также основы политического строя. Последующие разделы, кроме самого последнего, регулируют государственную организацию Федерации. Среди них следует отметить специальные разделы о законодательстве, исполнении федеральных законов и финансах, а также о задачах общественного характера (Gemeinschaft-saufgaben); в этих разделах, в частности, регулируются и федеративные отношения.

По форме правления Германия представляет собой парламентарную республику; учитывая весьма сильную позицию главы Федерального правительства — федерального канцлера, некоторые немецкие исследователи характеризуют федеративную Республику Германию как «канцлерскую республику» (очевидно, по аналогии с президентской республикой).

Основной закон создавался и принимался вскоре после Второй мировой войны, инициатором которой, как уже отмечалось, явилась гитлеровская Германия. Разработчики Основного закона стремились подчеркнуть миролюбивый характер нового германского государства, его приверженность международному праву и стремление к международному сотрудничеству. Так, ст. 25 установила, что общие правила международного права суть составная часть федерального права; они имеют приоритет перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной

187

территории. Согласно ст. 24, Федерация может законом передавать суверенные права межгосударственным учреждениям, а земли в той мере, в какой они компетентны осуществлять государственные полномочия и выполнять государственные задачи, могут с согласия Федерального правительства передавать суверенные права приграничным (grenznachbar-schaftliche) учреждениям, создаваемым совместно с территориальными единицами сопредельных государств (последнее положение было включено в Основной закон в 1992 г.). В целях сохранения мира Федерация может вступать в систему взаимной коллективной безопасности и соглашаться при этом на ограничения своих суверенных прав, ведущие к мирному и прочному порядку в Европе и между народами мира и обеспечивающие его. Для урегулирования межгосударственных споров Федерация вступит в соглашения о всеобщем, всеохватывающем, обязательном международном арбитраже. И, наконец, необходимо указать в данной связи на ст. 26, согласно которой действия, способные и осуществленные с целью нарушить мирную совместную жизнь народов, в частности, подготовить ведение агрессивной войны, противоконституционны. Они подлежат наказанию. Оружие, предназначенное для ведения войны, может производиться, перевозиться и поступать в оборот только с разрешения Федерального правительства.

Прогрессивное развитие западноевропейской интеграции привело к дальнейшему расширению изложенных конституционных положений. После заключения в феврале 1992 г. Маастрихтского договора о создании Европейского союза в Основной закон были внесены изменения, создавшие конституционную базу для участия Германии в этом Союзе, без учета которого нельзя ныне толковать и применять целый ряд положений Основного закона.

Прежде всего в данной связи следует упомянуть ст. 23 Основного закона*, включенную в 1992 г., согласно ч. 1 которой для претворения в жизнь объединенной Европы Германия участвует в развитии Европейского союза, обязанного принципам демократии, правовой государственности, социальности и федерализма, а также принципу дополнительности (субсидиарности) и обеспечивающего защиту основных прав, сравнимую по сути с гарантируемой Основным законом. Для этого Федерация может законом, требующим согласия Бундесрата, передавать суверенные права. Для учреждения Европейского союза, как и для изменения его договорных основ и сравнимого регулирования, если по смыслу их содержания ими изменяется или дополняется Основной закон либо становится возможным его изменение или дополнение, необходима излагаемая ниже процедура, предусмотренная в ч. 2 ст. 79 Основного закона, с ограничением, указанным в ч. 3 этой статьи.

* В первоначальной редакции этой статьи говорилось о том, что Основной закон действует сначала на территориях западных земель (перечисление их включало, правда, Большой Берлин, в состав которого входил и советский сектор, считавшийся столицей ГДР), а в остальных частях Германии его следует ввести в действие после их вступления в ФРГ. Воссоединение Германии в 1990 г. привело к отмене этой статьи, утратившей смысл.

Важное значение имеет разд. XI, в котором содержатся заключительные и переходные положения. Ряд таких положений включен в Основной закон уже в период его действия, в том числе в связи с воссоединением страны. Здесь особо следует отметить ст. 140, согласно которой положения ст. 136, 137, 138, 139 и 141 Веймарской конституции являются составными частями Основного закона; в этих статьях регулируются отношения между государством, с одной стороны, и религиозными общинами и церковью — с другой.

Следует отметить также ст. 139, согласно которой правовые нормативные акты (Rechtsvorschriften), изданные для «освобождения немецкого народа от национал-социализма и милитаризма», Основным законом не затрагиваются. Это означает, что наряду с ним продолжают действовать акты Контрольного совета и иные акты оккупационных властей, изданные с указанной целью.

Из заслуживающих внимания особенностей Основного закона стоит упомянуть подробное регулирование финансовых отношений (разд. X), а также мер на случай состояния обороны (разд. Х-а).

Порядок изменения Основного закона, хотя и усложнен по сравнению с порядком принятия закона обычного, тем не менее нельзя назвать очень жестким. Согласно ст. 79, Основной закон может быть изменен только законом, который выраженным образом изменяет или дополняет его текст. В отношении международных договоров, имеющих своим предметом мирное урегулирование, подготовку мирного урегулирования, упразднение оккупационно-правового режима или предназначенных служить обороне Федеративной Республики, для разъяснения того, что положения Основного закона не противоречат заключению этих договоров и вступлению их в силу, достаточно включить в текст Основного закона дополнение, ограничивающееся таким разъяснением.

Закон об изменении Основного закона нуждается в одобрении 2/3 членов Бундестага и 2/3 голосов

188

Бундесрата. Недопустимо изменение Основного закона, затрагивающее разделение Федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательстве или принципы, заложенные в ст. 1 и 20. В ст. 1 говорится об обязанности государства уважать и защищать достоинство человека, о приверженности немецкого народа нерушимым и неотчуждаемым правам человека и о том, что конституционные основные права связывают все три ветви власти в качестве непосредственно действующего права. Согласно же ст. 20, которую иногда называют «конституцией вкратце», ФРГ характеризуется как демократическое, правовое и социальное государство. Содержание обеих статей излагается ниже —

(см. § 2 и 3).

3.Конституции земель

Вч. 1 ст. 28 Основного закона установлено, что конституционный строй в землях должен отвечать принципам республиканского, демократического и социального правового государства, и это гарантируется Федерацией. В частности, предусмотрено наличие демократически избираемого народного представительства и местного самоуправления. Такие требования подлежат обязательному соблюдению землями прежде всего при создании ими своих конституций. Гарантия соответствия конституционного строя земель основным правам и изложенным выше принципам возлагается ч. 3 указанной статьи на Федерацию.

Внекоторых землях пропаганде конституций уделяют большое внимание. Например, в Баварии каждый ученик обязательной школы получает к ее окончанию экземпляр Конституции этой земли.

Следует подчеркнуть, что именно конституции земель, принятые после освобождения страны от гитлеризма, стали теми документами национального германского права, которые положили начало становлению в Германии конституционного строя, получившего целостное правовое регулирование в Основном законе. На востоке страны, правда, этот процесс в послевоенный период не получил развития, а демократические конституции земель, как отмечалось, вскоре утратили силу. Эстафету от них приняли новые конституции восточногерманских земель, созданные в ходе подготовки к воссоединению страны и действующие в настоящее время.

§2. Конституционные основы правового статуса человека и гражданина

1.Общая характеристика конституционных прав и свобод.

Как уже отмечалось, Основной закон непосредственно начинается с определения основных прав. Раздел I насчитывает ныне 22 статьи, состоящих каждая из нескольких частей. Три статьи были в него включены уже в период действия Основного закона.

Однако в данном разделе не все положения сформулированы как субъективные основные права. Отдельные из этих положений обязывают публичную власть, но не содержат норм, прямо управомочивающих лицо на заявление каких-либо претензий, подлежащих безусловному удовлетворению. В этом смысле Основной закон не отличается от многих других конституций. Такие положения рассматриваются ниже, в § 3.

Хотя о ст. 1 Основного закона уже упоминалось, ее стоит изложить подробно, ибо она представляет собой как бы фундамент конституционного института основных прав.

Человеческое достоинство неприкосновенно, —- гласит ч. 1 этой статьи и устанавливает далее, что уважение и защита его составляют обязанность всей государственной власти. Согласно ч. 2, немецкий народ привержен поэтому нерушимым и неотчуждаемым правам человека как основе любого сообщества людей, мира и справедливости в мире. Наконец, весьма важно положение ч. 3, в

соответствии с которым нижеследующие основные права связывают законодательство, исполнительную власть и правосудие как непосредственно действующее право. Последнее означает,

что любое лицо, будучи носителем основного права, может требовать его реализации в силу самого Основного закона, независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих законов или, тем более, подзаконных актов. Знатоки отечественной Конституции не могут не отметить, что и в ней отражена такая же идея.

В ст. 3 Основного закона изложены нормы, обеспечивающие принцип равноправия как один из основополагающих для всего института основных прав. Все люди равны перед законом, — говорится в ч. 1 этой статьи. В ч. 2 этот принцип конкретизируется применительно к правовому равенству полов:

189

мужчины и женщины равноправны, — гласит эта часть. Государство содействует фактическому осуществлению равноправия женщин и мужчин и стремится устранить существующие невыгоды. Никто, согласно ч. 3, не может нести ущерб или получать преимущества вследствие своего пола, происхождения, расы, языка, родины и места рождения, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Никто не может нести ущерб вследствие своей инвалидности. Последнее положение, включенное в Основной закон в 1994 г., заслуживает особого внимания в силу его актуальности для нашей страны.

Проблема равноправия применительно к гражданам урегулирована в ч. 1 — 3 ст. 33. Здесь сказано, что каждый немец в любой земле имеет как гражданин равные права и обязанности. В зависимости от своей пригодности, способностей и профессиональных заслуг он имеет равный доступ к любой публичной должности. Пользование гражданскими правами (der GenuB burgerlicher und staatsburgerlicher Rechte), доступ к публичным должностям, а также приобретенные на публичной службе права не зависят от религиозного вероисповедания. Никто не должен нести ущерб от принадлежности или непринадлежности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.

Последняя норма по существу воспроизводит в несколько уточненной форме положения продолжающей действовать ст. 136 Веймарской конституции (ч. 1 и 2), где также указано, что гражданские (bürgerlichen und staatsbürgerlichen) права и обязанности не должны ни обусловливаться, ни ограничиваться осуществлением свободы религии. Пользование этими правами, равно как и доступ к публичным должностям, не зависят от религиозного вероисповедания.

Некоторые более специальные нормы, гарантирующие равноправие, содержатся в других статьях Основного закона. Так, согласно ч. 5 ст. 6, внебрачным детям законодательство должно обеспечивать такие же условия для их физического и духовного развития и их положения в обществе, как и детям, рожденным в браке.

Ниже мы рассмотрим конкретные основные права, записанные в Основном законе. Необходимо, однако, отметить сразу же, что отдельные из них, как мы увидим, могут быть по Основному закону в той или иной мере ограничены. Более того, согласно ст. 18 Основного закона, если лицо в целях борьбы против свободного демократического строя злоупотребляет такими основными правами, как свобода мнений, в особенности свобода печати (ч. 1 ст. 5), свобода преподавания (ч. 3 ст. 5), свобода собраний (ст. 8), свобода объединения (ст. 9), тайна переписки, почтовой и телесвязи (ст. 10), собственность (ст. 14) или право убежища (ст. 1б-а), оно лишается этих основных прав. Лишение и его объем определяются Федеральным конституционным судом.

ВОбщей части учебника (п. 8 § 1 гл. Ill) цитировались ч. 1 и 2 ст. 19 Основного закона, установившие правила для введения ограничений основных прав. Здесь же представляется уместным процитировать ч. 3 этой статьи, содержащую прямое регулирование положения, относительно которого

внашей стране юристы все еще спорят. Эта часть гласит: «Основные права распространяются также на отечественные юридические лица, поскольку применимы к ним по своему существу». Такой подход представляется наиболее целесообразным.

Вэтой связи следует упомянуть и ст. 17-а Основного закона, согласно которой законы о военной и альтернативной службе могут ограничивать на период несения этой службы такие основные права, как право свободно выражать и распространять свое мнение устно, письменно и посредством изображений (первая половина первого предложения ч. 1 ст. 5), свобода собраний (ст. 8) и право петиций (ст. 17), поскольку оно предусматривает право подавать просьбы или жалобы вместе с другими (иначе говоря, возможно запрещение групповых просьб и жалоб). Законы, служащие целям обороны, включая гражданскую оборону, могут ограничить основные права на свободное передвижение (ст. 11) и неприкосновенность жилища (ст. 13). Это надо иметь в виду при ознакомлении далее с перечисленными основными правами.

Наконец, нельзя не сказать и о некоторых ограничениях, продиктованных состоянием обороны, на которых мы остановимся ниже при рассмотрении соответствующих прав и гарантий.

2. Германское гражданство и режим иностранцев

Основной закон не содержит каких-либо позитивных установлений относительно гражданства. Лишь в ч. 1 ст. 16 сказано, что германское гражданство не может быть отнято и что утрата гражданства может иметь место лишь на основании закона, а против воли лица она может наступить лишь в случае, если лицо тем самым не станет лицом без гражданства.

190