[4246]Strashun._KPZS.3tom
.pdfзаконопроекта или законопредложения палата может принять его к своему рассмотрению. Кроме того, только сам Конгресс депутатов может высказаться по законопроектам, в которые Сенат внес поправки или которые он отклонил.
Каждая палата образует постоянную депутацию в составе не менее 21 члена, в которой представлены парламентские группы пропорционально своей численности. Постоянная депутация возглавляется председателем палаты. Она имеет ряд полномочий и действует, в частности, в периоды между сессиями и созывами палаты, о чем отчитывается перед палатой, когда та соберется (ст. 78 Конституции). Постоянные депутации обеспечивают непрерывность работы Генеральных кортесов. В принципе постоянная депутация обладает теми же правами, что и пленарное заседание соответствующей палаты, но в межсессионный период она имеет право и обязана созвать свою палату, если, по ее мнению, это необходимо. Однако некоторые ограничения в их деятельности имеются. Например, этот орган может признать незаконным или отменить изданный Правительством декретзакон, но не вправе его преобразовать в закон; в последнем случае это полномочие принадлежит пленуму Конгресса депутатов. При созыве соответствующей палаты постоянная депутация отчитывается по вопросам, ею обсуждавшимися, и о принятых решениях.
В Испании этот институт имеет длительную историю; впервые он был учрежден Конституцией 1812 г. и предусматривался также в республиканской Конституции 1931 г. Подобные органы действуют в парламентах Португалии, Мексики.
С т а т у с п а р л а м е н т а р и е в . Конституция (ч. 2 ст. 67) устанавливает, что члены Генеральных кортесов не связаны императивным мандатом.
Согласно упомянутому выше избирательному закону, с мандатом депутата или сенатора несовместимы мандат члена законодательного собрания автономного сообщества и должности:
председателя соответствующего трибунала обороны; члена административного совета публичной корпорации государственного радио и телевидения;
члена кабинета председательства Правительства или любого из министерств и государственных секретариатов;
делегата Правительства, председателя административного совета, советника, администратора, генерального директора и приравненного к ним должностного лица в публичных корпорациях, государственных монополиях и предприятиях с преобладающим публичным участием и т. п.
Однако депутаты и сенаторы могут состоять членами коллегиальных органов управления, административных советов и т. п., но не более, чем двух, преподавать и вести научную работу на внештатной основе.
Несовместим их мандат с любой публичной функцией, а также с рядом функций в частных структурах.
В соответствии со ст. 71 Конституции депутаты и сенаторы не могут быть привлечены к ответственности за мнения, высказанные ими при осуществлении своих функций. В течение срока своего мандата они пользуются также личным иммунитетом, кроме случаев задержания на месте преступления. Без разрешения соответствующей палаты, данного абсолютным большинством ее членов, им не может быть предъявлено обвинение и против них не может быть возбуждено уголовное дело. Если же разрешение дано, то дело рассматривается в палате по уголовным делам Верховного трибунала.
Размер вознаграждения парламентариев устанавливается соответствующей палатой Генеральных кортесов.
О б щ а я п р о ц е д у р а . В Общей части учебника (п. 2 § 4 гл. VIII) уже упоминалось весьма характерное положение ч. 3 ст. 67 Испанской конституции, согласно которому собрания парламентариев, проводимые без созыва в соответствии с регламентами палат, не связывают палаты, не могут осуществлять их функции и пользоваться их привилегиями. Поэтому, даже если большинство членов какой-либо палаты соберется явочным порядком и вознамерится принять от ее имени какиелибо решения, эти решения юридической силы иметь не будут.
Ежегодно палаты проводят две очередные сессии: первую — с сентября до декабря и вторую — с февраля до июня. Они могут также проводить внеочередные заседания по предложению Правительства, постоянной депутации или абсолютного большинства членов соответствующей палаты. Внеочередные заседания созываются с определенной повесткой дня и закрываются, как только она исчерпана (ст. 73 Конституции).
Заседают палаты, как правило, раздельно, однако согласно ст. 74 Конституции в определенных
121
случаях они могут проводить совместные заседания. Эти случаи связаны, в частности, с решением вопросов престолонаследия, войны и мира и иных внешнеполитических вопросов.
Палаты правомочны принимать решения, если собрались в соответствии с регламентом и присутствует большинство их членов. Решения принимаются большинством присутствующих членов палаты, кроме случаев, когда Конституция или органические законы требуют специального большинства или когда этого требуют регламенты для выборов должностных лиц палат. Так, для решения о полном пересмотре Конституции требуется, как отмечалось, 2/3 голосов, такое же большинство требуется и при частичном ее изменении по вопросам о правах и свободах и об институте монархии. Председатели палат избираются, а регламенты изменяются абсолютным большинством голосов. Производимые палатами назначения должностных лиц государства (например, судей Конституционного трибунала) требуют большинства в 3/5 членов палат. Сенаторы и депутаты
голосуют лично и не вправе делегировать свой голос (ст. 79 Конституции).
Пленарные заседания палат, согласно ст. 80 Конституции, открытые, кроме случаев, когда большинство членов палаты принимает решение о проведении закрытого заседания или оно требуется ее регламентом.
Палаты и их комиссии могут требовать информации и содействия от Правительства, его департаментов и любых иных органов государства и автономных сообществ, а также присутствия членов Правительства на своих заседаниях. Последние, в свою очередь, имеют доступ на эти заседания с правом быть выслушанными, а также могут ходатайствовать, чтобы на заседаниях было предоставлено слово для информации должностным лицам их департаментов (ст. 109, 110 Конституции).
Конституция (ст. 111) обязывает Правительство и каждого из его членов отвечать на интерпелляции и устные и письменные вопросы, обращенные к ним в палатах. Для этого в регламентах еженедельно отводится минимальное время. В Конгрессе депутатов для этого предусмотрено не менее двух часов в неделю, а в Сенате — один час в начале каждого заседания. Для ответов на письменные вопросы Правительству дается 20-дневный срок, который может быть продлен до 40 дней.
З а к о н о д а т е л ь н ы й п р о ц е с с . Основы его урегулированы в гл. II разд. III Конституции (ст. 81 — 92), подробно он определяется регламентами палат. Отдельные его институты (например, народная инициатива) регулируются специальными законодательными актами.
Не считая рассмотренного выше порядка осуществления конституционной реформы, законодательная деятельность Генеральных кортесов выражается в принятии органических, базовых и обычных законов.
Органическими законами регулируется осуществление основных прав и публичных свобод, утверждение уставов об автономии, установление общего избирательного режима и регулирование других вопросов, когда это предусмотрено Конституцией. Для принятия, изменения или отмены органических законов при окончательном голосовании в целом в Конгрессе требуется абсолютное большинство голосов депутатов.
По вопросам, не подлежащим регулированию органическими законами, Генеральные кортесы могут, приняв базовый закон, делегировать Правительству право издавать по определенным вопросам новые нормы, имеющие силу закона, или путем обычного закона уполномочить его на объединение различных законодательных текстов в один. В Общей части учебника этот институт испанского конституционного права уже рассматривался (см. п. 13 § 1 гл. VIII).
Право законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу и Сенату. Правительство вносит законопроекты, а парламентарии — законопредложения (последние принимаются к рассмотрению, если внесены парламентской группой или группой парламентариев — соответственно 15 депутатами или 25 сенаторами). Одобренные Советом министров законопроекты, вносимые в Конгресс, должны сопровождаться мотивировкой с изложением предыстории вопроса.
Законопроекты имеют приоритет в рассмотрении перед законопредложениями, однако он не должен препятствовать осуществлению законодательной инициативы парламентариями. Законо-предложение, принятое к рассмотрению Сенатом, направляется в Конгресс для прохождения в соответствии с установленной процедурой.
Конституция не установила ограничений для законодательных предложений, вносимых депутатами и сенаторами, но регламенты палат такие ограничения содержат в отношении поправок, представляемых к другим законопроектам. Поправки, как известно, являются одной из форм инициативы, но в отношении уже представленного на рассмотрение проекта. Регламент Конгресса депутатов содержит
122
ограничение, заимствованное из французской конституционной практики: запрещены поправки, влекущие увеличение бюджетных расходов или понижение финансовых доходов; такие поправки принимаются только по согласованию с Правительством.
Кроме того, законодательные собрания автономных сообществ могут ходатайствовать перед Правительством о принятии законопроекта или представить в бюро Конгресса законопредложение и делегировать в Конгресс для защиты этого предложения нe более трех своих членов.
Конституция (ч. 3 ст. 87) предусмотрела и народную законодательную инициативу. В этом случае для внесения законопредложения требуется не менее 500 тыс. удостоверенных подписей. Народная законодательная инициатива не допускается по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, по налоговым и международным вопросам и по вопросам помилования. В соответствии со €t. 166 Конституции народная законодательная инициатива не допускается по вопросу о конституционной реформе. Формы осуществления и реквизиты народной законодательной инициативы должны регулироваться органическим законом.
Однако Органический закон о регулировании народной законодательной инициативы 1984 г. не ограничился процессуальной стороной данного института и расширил круг вопросов, которые не могут быть предметом народной законодательной инициативы, добавив к конституционному перечню также вопросы, регулируемые ст. 131 (экономическое планирование) и ч. 1 ст. 134 (генеральный бюджет государства).
Цели народной инициативы определены в обширной преамбуле указанного органического закона: «Это конституционное признание народной законодательной инициативы позволяет, с одной стороны, оформить прямое участие носителей суверенитета в решении задачи выработки норм, которые руководят жизнью граждан, и, с другой стороны, обеспечивает возможность открыть путь для предложения на утверждение законодательной властью норм, необходимость в которых сильно чувствуется электоратом, но которые, тем не менее, не находят отклика у политических формирований, имеющих парламентское представительство». В положениях преамбулы содержится предостережение от возможности злоупотребления прямым народным волеизъявлением в целях демагогических манипуляций и использования так называемого народного консенсуса для навязывания на деле воли антидемократического меньшинства. Поэтому Конституция исключает народную законодательную инициативу в особо деликатных областях.
Восуществлении народной законодательной инициативы могут, согласно органическому закону, участвовать зарегистрированные избиратели.
Народная законодательная инициатива реализуется посредством представления в генеральный секретариат Конгресса депутатов письменного обращения, сопровождаемого сформулированным в виде статей текстом предлагаемого закона с мотивировкой и обоснованием, детально излагающим соображения в пользу рассмотрения и одобрения палатами парламента предлагаемого закона. Кроме того, должен быть представлен персональный состав инициативной группы с указанием личных данных всех ее членов.
В15-дневный срок бюро Конгресса депутатов решает вопрос о допустимости представленной инициативы. Признание инициативы недопустимой может быть в порядке ампаро обжаловано в Конституционном трибунале. Если вопрос о допустимости решен положительно, бюро Конгресса депутатов уведомляет об этом Центральную избирательную хунту, которая сообщает инициативной группе о том, что можно собирать подписи. Для этого дается шестимесячный срок, который по уважительным причинам может быть продлен бюро Конгресса депутатов еще на три месяца. Если в течение этого срока подписи не собраны, производство по данной инициативе прекращается при условии, что палаты не распущены. Собранные подписи, заверенные нотариально, передаются провинциальным избирательным хунтам, которые после проверки и первоначального подсчета в течение 15 дней направляют их в Центральную избирательную хунту, где производятся окончательные проверка и подсчет. Результаты пересылаются в Конгресс депутатов.
Бюро Конгресса депутатов распоряжается об опубликовании внесенного законопроекта в «Болетин Офисьяль дель Эстадо», и он может быть включен в повестку дня заседания палаты. Государство компенсирует инициативной группе расходы в пределах законно установленной суммы.
Регламент Конгресса депутатов 1982 г. приравнивает законопроекты, внесенные в порядке народной инициативы, к законодательным предложениям, вносимым депутатами, и, стало быть, на них распространяются те же ограничительные условия, которые действуют в отношении предложений депутатов и прежде всего заимствованное из Конституции Франции 1958 г. требование согласия
123
Правительства на внесение законопредложения, влекущего увеличение расходов или сокращение доходов бюджета (ч. 6 ст. 134 Испанской конституции). Согласно Регламенту Конгресса депутатов, Правительство может возражать против таких законопредложений в 15-дневный срок, а органический закон о народной законодательной инициативе никак не решает этой проблемы, умалчивая о возможности протестов со стороны Правительства.
Представленные законопроекты и законопредложения до рассмотрения подлежат опубликованию; если речь идет о законодательном предложении, которое не может быть допущено, то вопрос о нем решается на пленарном заседании Конгресса депутатов. Затем проект или предложение направляется в комиссию Конгресса, которая, если ей не делегировано полномочие самой принять решение по проекту, представляет его палате. Депутатам отводится 15 дней для внесения в комиссию предложений о поправках. По одобрении проекта на пленарном заседании он направляется в Сенат. Регламент Конгресса депутатов предусматривает возможность в случае простоты проблемы и ясности проекта принятия его в одном чтении; это делается по предложению бюро палаты.
В Сенате проект отсылается в соответствующие постоянные комиссии. Поступивший из комиссии проект рассматривается на пленуме палаты. Сенату отводится два месяца для либо одобрения проекта, либо наложения вето, либо предложения поправок. Решение о наложении вето требует абсолютного большинства голосов. Конгресс может преодолеть вето Сената также абсолютным большинством голосов. Если в течение двух месяцев Сенат не отреагировал на проект, он принимается Конгрессом окончательно простым большинством. Таким же большинством Конгресс принимает решение и по поправкам Сената. Если Правительство или Конгресс объявили проект срочным, то срок с двух месяцев сокращается до 20 календарных дней. Затем закон, одобренный Генеральными кортесами, направляется Королю, который в течение 15 дней санкционирует его, промульгирует и распоряжается о немедленном опубликовании. Особо важные политические решения могут быть вынесены на консультативный референдум, о котором уже говорилось.
Специальная процедура предусмотрена для финансовых законов. Генеральный бюджет государства разрабатывается Правительством и утверждается Генеральными кортесами (ст. 134 Конституции). Он принимается ежегодно и включает все расходы и доходы государственного публичного сектора, в нем указывается сумма поступлений в казну от налогов государства. Бюджет должен быть представлен Правительством Конгрессу депутатов не позднее, чем за три месяца до окончания текущего года. Если к началу нового бюджетного года бюджет не утвержден, автоматически действует прошлогодний, пока не будет принят новый. Если в течение бюджетного года Правительство сочтет необходимым увеличить публичные расходы или уменьшить бюджетные доходы, оно должно представить соответствующий законопроект. Закон о бюджете не может устанавливать налоги. Он может изменять их, если это предусмотрено налоговым законом,
3. Правительство
Этот орган — вершина исполнительной власти, в которую входят государственная администрация, Вооруженные силы, полиция, формирования и учреждения безопасности. Когда Правительство заседает
вполном составе, оно именуется Советом министров. Совет министров королевским декретом решает о создании, реорганизации и упразднении делегированных комиссий Правительства, включающих часть его состава и ведающих определенными вопросами из его компетенции.
Ко м п е т е н ц и я . Правительство обладает более широкой функциональной автономией, чем это принято в классических парламентарных монархиях. Его роль в системе государственных органов подчеркивается специальным перечислением полномочий, повышенной политической устойчивостью по отношению к Генеральным кортесам (особый порядок смещения находящегося у власти Правительства), особой компетенцией Председателя Правительства. Все члены Правительства проводят
вжизнь его решения. Несогласный с политикой Правительства министр, по общему правилу, должен уйти в отставку.
Статья 97 Конституции возлагает на Правительство руководство внутренней и внешней политикой, гражданской и военной Администрацией и обороной государства.
Как уже отмечалось, Правительство обладает правом законодательной инициативы, а в рамках законов издает свои акты. Выше отмечалось также, что Генеральные кортесы могут делегировать Правительству право издавать акты с силой закона. В случаях же чрезвычайной и настоятельной необходимости ст. 86 Конституции наделяет Правительство правом издавать временные декреты-
124
законы, которые, однако, не могут затрагивать устройство основных институтов государства, права, обязанности и свободы граждан, урегулированные в разд. I Конституции, режим автономных сообществ и общее избирательное право. Эти декреты-законы немедленно представляются для обсуждения и голосования в целом Конгрессу депутатов, который, если не заседает, созывается в течение 30 дней. В этот срок Конгресс должен утвердить или отменить декреты-законы, причем действует по специальной суммарной процедуре. Он может в срочном порядке рассмотреть их как законопроекты.
Правительство декретом, принятым в Совете министров, может объявить угрожаемое положение сроком не более чем на 15 дней. Оно должно отчитаться об этом перед Конгрессом, который немедленно собирается, и без его разрешения не вправе продлить этот срок. Декрет определяет территориальные пределы действия и последствия данного режима.
В таком же порядке, но с разрешения Конгресса, Правительство может объявить исключительное положение. При этом должны точно определяться последствия, территориальные пределы действия и продолжительность режима, которая не должна превышать 30 дней, но может быть продлена на такой же срок.
Что же касается осадного положения, то Правительство, причем только оно, может его лишь предложить. Решение принимается Конгрессом, который определяет территориальные пределы действия, продолжительность и условия режима.
Во время действия любого из указанных чрезвычайных положений Конгресс не может быть распущен. Если палаты не на сессии, они должны собраться. Полномочия конституционных властей государства не могут ущемляться действием чрезвычайных положений. Если же чрезвычайное положение объявлено, когда Конгресс распущен или истек срок его мандата, его полномочия осуществляются постоянной депутацией. Чрезвычайные положения не меняют принципа ответственности Правительства и его органов.
С о с т а в . Правительство состоит из Председателя, вице-председателей, министров и прочих членов, определяемых законом (ч. 1 ст. 98 Конституции). Согласно ч. 2 ст. 103 органы государственной администрации создаются, управляются и деятельность их координируется в соответствии с законом. Как следует из изданного на основе этой нормы Закон об организации Центральной администрации государства 1983 г., создание, реорганизация и упразднение министерских департаментов (т.е. министерств) осуществляется на основе закона, что в целом противоречит логике парламентарной формы правления. При формировании Правительства в июле 1985 г. указанная норма породила существенные трудности, и законы о бюджете, начиная с 1985 г., наделили Председателя Правительства правом посредством королевского декрета, издаваемого по его представлению, изменять число, наименования и компетенцию министерств.
Председатель руководит работой Правительства, координирует функции остальных его членов, направляет их деятельность без ущерба для их компетенции и ответственности. Конституция предоставляет Председателю Правительства особые полномочия — право предлагать Королю проведение референдума с разрешения Конгресса депутатов (ст. 92), после рассмотрения вопроса в Совете министров и под свою ответственность предлагать распустить какую-либо одну палату или в целом Генеральные кортесы (ст. 115), самолично подавать в Конституционный трибунал ходатайства о неконституционности (п. «а» ч. 1 ст. 162). Именно Председатель Правительства является той фигурой, которая должна пользоваться доверием Конгресса депутатов и именно в отношении нее ставится вопрос о лишении доверия в результате внесения резолюции порицания, о чем см. ниже.
Члены Правительства не могут осуществлять другие представительные функции, присущие парламентскому мандату, а также иные публичные функции, не вытекающие из их должности, заниматься какой-либо профессиональной или коммерческой деятельностью (ст. 98 Конституции).
Ф о р м и р о в а н и е . Согласно Конституции (ст. 99), после каждого обновления Конгресса депутатов и в иных случаях, предусмотренных Конституцией, Король после консультации с представителями парламентских групп через председателя Конгресса вносит предложение о кандидатуре на должность Председателя Правительства. Кандидат представляет Конгрессу программу Правительства, которое собирается сформировать, и ходатайствует перед палатой о выражении доверия.
Если Конгресс абсолютным большинством, голосов выразит ему доверие. Король производит назначение. Если такое большинство не получено, та же кандидатура представляется повторно через 48
часов, и при повторном голосовании для получения доверия достаточно простого большинства.
При неполучении такого большинства процедура определения Председателя Правительства
125
повторяется с новыми кандидатурами. Если же в течение двух месяцев после первого голосования по инвеституре ни один из кандидатов не заручится доверием Конгресса, Король при контрасигнатуре председателя Конгресса распускает обе палаты и назначает новые выборы. Конституция оставляет без регулирования ситуацию, которая может возникнуть в случае отказа председателя Конгресса контрасигновать королевский декрет о роспуске палаты.
Остальные члены Правительства назначаются и смещаются Королем по предложению Председателя (ст. 100 Конституции).
Правительство, согласно ст. 101, слагает свои полномочия после проведения всеобщих выборов, в случаях утраты доверия Парламента, отставки или смерти Председателя. При этом оно продолжает действовать до начала работы нового Правительства.
О т в е т с т в е н н о с т ь . Председатель и остальные члены Правительства, в соответствии со ст. 102 Конституции, несут уголовную ответственность перед палатой по уголовным делам Верховного трибунала. Если им вменяется в вину измена или какое-либо преступление против безопасности государства, совершенные при исполнении обязанностей, обвинение может быть предъявлено только Конгрессом абсолютным большинством голосов по инициативе 1/4 депутатов. Королевская прерогатива помилования в этом случае не может быть применена.
Случаи уголовной ответственности членов правительства в мировой практике достаточно редки, ибо эта категория лиц обычно не склонна к совершению преступлений. Но в Испании как парламентарной монархии наряду с этим видом ответственности отдельных членов Правительства существует его
солидарная политическая ответственность перед Конгрессом депутатов (ст. 108, 112 — 115
Конституции).
Реализуя политическую ответственность Правительства, Конгресс может абсолютным большинством голосов по предложению не менее 1/10 депутатов выразить Правительству недоверие (mocion de censura), но должен при этом предложить кандидатуру нового Председателя Правительства. Это — так называемый конструктивный вотум недоверия, который был воспринят, по всей видимости, из германского опыта. Предложение о недоверии голосуется не ранее пяти дней после его внесения. В первые два дня этого срока могут вноситься альтернативные предложения. Если предложение о недоверии не получило абсолютного большинства голосов, депутаты, его подписавшие, не могут вносить такое же предложение во время данной сессии.
Председатель Правительства после обсуждения в Совете министров может сам поставить перед Конгрессом вопрос о доверии в связи с правительственной программой или декларацией об общей политике. Для выражения доверия достаточно голосов простого большинства депутатов.
Если Конгресс отказал в доверии Правительству, оно подает Королю заявление об отставке, после чего осуществляется назначение нового Председателя Правительства по рассмотренной выше процедуре. В случае же вотума недоверия в Конгрессе новый кандидат в Председатели Правительства считается получившим инвеституру, и Король его назначает.
Таким образом, очевидно стремление учредителя ввести еще один элемент так называемого «рационализированного парламентаризма», направленного на обеспечение устойчивости Правительства перед лицом Парламента и избежание хронических правительственных кризисов. Действительно, для того, чтобы свергнуть Правительство, требуется получение абсолютного большинства голосов в Конгрессе депутатов и согласие по выдвигаемой против действующего Председателя Правительства конкретной кандидатуре его преемника; для выражения ясе доверия по инициативе Правительства достаточно получения простого большинства голосов в Конгрессе депутатов, т. е. доверие приобретается более легким способом.
Как отмечалось, Председатель Правительства после обсуждения в Совете министров и под свою исключительную ответственность может предложить Королю распустить какую-либо из палат Генеральных кортесов или обе, что тот и делает, издавая декрет, в котором объявляется дата новых выборов. Предложение о роспуске не может быть внесено в то время, когда Конгресс рассматривает вопрос о выражении недоверия. После роспуска новый роспуск невозможен в течение года, кроме случая, когда Конгресс не может выразить доверие кандидату в Председатели Правительства.
Роспуск палат Генеральных кортесов невозможен во время действия любого из указанных выше чрезвычайных положений (ч. 5 ст. 116 Конституции), а также в течение первого года каждой новой легислатуры (ч. 3 ст. 115).
П у б л и ч н а я а д м и н и с т р а ц и я . В ст. 103 Конституции провозглашается, что публичная администрация служит общим интересам, действует объективно на основе принципов эффективности,
126
иерархичности, децентрализации, деконцентрации и координации с полным подчинением закону и праву. Эта формула нуждается в специальном анализе. Из нее, в частности, следует, что администрация не участвует в политической борьбе и не должна в нее втягиваться. Принцип эффективности предполагает, что цели ее деятельности должны достигаться с минимальными затратами ресурсов. Иерархичность организации предусматривает, что нижестоящие органы и должностные лица в принципе подчиняются вышестоящим. Децентрализация означает передачу вниз права окончательного решения административных вопросов в случаях, когда для этого на соответствующем нижестоящем уровне управления имеются необходимые ресурсы. Деконцентрация представляет собой передачу на нижестоящие уровни управления права решения административных вопросов с сохранением возможности перерешать их на вышестоящих уровнях. Координация означает согласованные действия административных органов и должностных лиц, не находящихся в отношениях руководства и подчинения.
Особо примечателен принцип подчинения администрации закону и праву, причем слово «право» в тексте Конституции написано с прописной буквы. Это значит, что администрация обязана в своей деятельности следовать закону, но только в том случае, если закон не является антиправовым.
Рядом законов конкретизированы конституционные положения о доступе к публичной службе в соответствии с принципами заслуг и способностей, об особенностях осуществления профсоюзных прав, гарантиях беспристрастности и др.
Подчиненные Правительству формирования и учреждения безопасности имеют задачей охрану свободного осуществления прав и свобод и гарантирование безопасности граждан (ст. 104 Конституции).
В ст. 105 Конституции законодателю предписано урегулировать административное производство таким образом, чтобы обеспечить:
непосредственное или через признанные законом организации и ассоциации заслушивание граждан при разработке затрагивающих их административных распоряжений;
доступ граждан к архивам и административным регистрам, кроме тех, которые затрагивают безопасность и оборону государства, расследование преступлений и частную жизнь лиц;
процедуру, посредством которой должны издаваться административные акты, с заслушиванием в необходимых случаях заинтересованных лиц.
Эти принципы реализованы, в частности, в Законе об административном производстве 1958 г. Контроль регламентарной власти и законности и целесообразности административных действий
возложен ст. 106 Конституции на трибуналы. За частными лицами признается право на возмещение за ущерб, причиненный их имуществу и правам действиями публичных служб, кроме случаев непреодолимой силы.
4. Конституционный трибунал
Создание Конституционного трибунала — свидетельство примечательной тенденции развития Испании после падения франкистской диктатуры, возрождения одного из традиционных для испанского государства институтов. Речь идет о Суде конституционных гарантий, действовавшем в период Второй республики (1931 — 1939 гг.). При выработке действующей Конституции в пользу учреждения Конституционного трибунала высказались все члены Кортесов, кроме коммунистов, которые, однако, не голосовали против этого института.
В Конституции статус Конституционного трибунала урегулирован не в разд. VI, посвященном судебной власти, а в разд. IX (ст. 159 — 165), что говорит не только о существенном отличии данного института от других судебных институтов, но и об особом его положении во всей системе центральных органов государства. Подробно статус Конституционного трибунала урегулирован Органическим законом о Конституционном трибунале 1979 г. с позднейшими изменениями.
Независимость Конституционного трибунала обеспечивается наличием у него автономного бюджета, Трибунал сам вырабатывает правила своей деятельности и подбора своего персонала.
К о м п е т е н ц и я . Юрисдикция Конституционного трибунала распространяется на всю территорию страны. Он рассматривает следующие категории дел:
жалобы на неконституционность законов и нормативных предписаний (disposiciones), имеющих силу закона. Объявление правовой нормы, которая истолкована судом как имеющая силу закона, неконституционной, лишает ее этой силы, даже если вынесенные на ее основе судебные решения не
127
теряют своего значения; ходатайства о защите (ампаро) от нарушения прав и свобод, о которых идет речь в ч. 2 ст. 53
Конституции (имеются в виду равноправие и права и свободы, изложенные в подглавке первой гл. II разд. I Конституции — см. п. 3 § 2 настоящей главы);
споры о компетенции между государством и автономными сообществами или между последними; прочие дела, отнесенные к компетенции Трибунала Конституцией или органическими законами. Правительство может оспаривать в Конституционном трибунале предписания и резолюции органов
автономных сообществ, что влечет приостановление их исполнения и обязанность Трибунала разрешить дело в пятимесячный срок.
Согласно упомянутому органическому закону, неконституционными могут быть объявлены следующие категории нормативных актов:
уставы автономных сообществ и другие органические законы; прочие законы, нормативные предписания и акты государства, имеющие силу закона, включая
законодательные декреты (т. е. акты, принятые в порядке делегированного законодательства); международные договоры; регламенты палат и самих Генеральных кортесов;
законы, акты и нормативные предписания, имеющие силу закона, автономных сообществ, включая акты делегированного законодательства;
регламенты законодательных собраний этих сообществ.
Трибунал признал за собой правомочие рассматривать конституционность законов, изданных до принятия Конституции 1978 г. Кроме того, органический закон наделил Конституционный трибунал правом рассматривать соответствие актов не только положениям Конституции, но и изданным в конституционных рамках законам, разграничивающим компетенцию государства и различных автономных сообществ или регулирующим и гармонизирующим осуществление ими своей компетенции.
Осуществляемый Трибуналом конституционный контроль может быть как абстрактным, так и
конкретным.
Конституционный трибунал разрешает конфликты по поводу компетенции между различными органами и структурами государства: между самим государством и автономными сообществами или между различными автономными сообществами, что уже упоминалось, а также между Правительством, с одной стороны, и Конгрессом депутатов, Сенатом, Генеральным советом судебной власти, — с другой или между названными органами. Трибунал высказывается о компетенции и в необходимых случаях аннулирует акт, вызвавший конфликт. На практике это полномочие почти не используется: до середины 1994 г. Трибунал разрешил только одно дело по спору между Генеральным советом судебной власти и Генеральными кортесами.
Ф о р м и р о в а н и е . В состав Конституционного трибунала входят 12 членов, назначаемых Королем на девять лет. Четверо из них предлагаются Конгрессом большинством 3/5 его членов, четверо — Сенатом таким же большинством, два — Правительством и два — Генеральным советом судебной власти. Требование квалифицированного большинства в палатах Генеральных кортесов имеет, в частности, целью достижение более широкого согласия политических сил, чем то, которое необходимо для создания Правительства. Названный состав Конституционного трибунала должен обеспечивать его независимость по отношению к другим центральным органам государственной власти и свести к минимуму влияние территориальных единиц, входящих в состав Испании.
Обновляется Конституционный трибунал по третям каждые тpu года, что предохраняет его состав и практику работы от внезапных колебаний и переориентации. Немедленное повторное назначение не допускается, кроме случаев, когда магистрат Конституционного трибунала находился в должности не более трех лет. Формулировки Конституции и органического закона означают допущение в принципе повторного назначения магистра. тов по истечении какого-то срока после окончания их полномочий Этим испанское законодательство отличается от законодательства большинства других стран, где члены органов конституционной юстиции назначаются или избираются на установленный срок. При осуществлении своего мандата члены Конституционного трибунала независимы, и несменяемы.
Члены Конституционного трибунала должны назначаться из числа магистратов и прокуроров, университетских профессоров публичных должностных лиц и адвокатов — юристов с признанной компетентностью и профессиональным стажем более 15 лет. Члены Трибунала получают жалованье в размере оплаты труда министра.
128
Членство в Конституционном трибунале несовместимо с любым представительным мандатом, политической или административной должностью, осуществлением руководящих функций в партии или профсоюзе и с должностью на службе в их аппарате, с судейской и прокурорской, а также с любой профессиональной или коммерческой деятельностью. В остальном несовместимость та же, что у представителей судебной власти.
О р г а н и з а ц и я . Председатель Конституционного трибунала назначается Королем по предложению пленума Трибунала сроком на три года с возможным однократным последующим переназначением в том же порядке. Пленум решает этот вопрос тайным голосованием, причем при первом голосовании требуется абсолютное большинство, а при втором — относительное. Так же Трибунал избирает своего вице-председателя.
Конституционный трибунал действует в заседаниях пленума и палат (Salas). Пленум заседает в составе всех магистратов Трибунала. Если Председатель Трибунала отсутствует, его заменяет вицепредседатель, при отсутствии которого — старейший по стажу в Трибунале судья, а при равном стаже
— старший по возрасту. Трибунал состоит из двух палат, по шесть магистратов в каждой, назначенных Трибуналом. Первую палату возглавляет председатель, а вторую — вице-председатель Трибунала. Для решения вопроса о допустимости обращения в Трибунал пленум и палаты образуют секции в составе соответствующего председателя и двух магистратов.
Пленум разрешает следующие вопросы: жалобы на неконституционность, споры о конституционной компетенции между государством и автономными сообществами или между последними, споры между конституционными органами государства, предварительный контроль конституционности, оспаривание Правительством актов автономных сообществ, соблюдение требований при назначении собственных магистратов и распределение их между палатами, отводы магистратов и прекращение их полномочий, принятие и изменение регламента Трибунала. По предложению председателя или трех магистратов пленум может рассмотреть и другие дела из компетенции Трибунала.
Прочие вопросы относятся к компетенции палат. Дела между палатами распределяются по очередности, установленной пленумом по предложению председателя. Если какая-либо палата сочтет необходимым отступить от выраженной ранее Трибуналом правовой позиции, дело передается на пленум.
С у д о п р о и з в о д с т в о . О признании законов и приравненных к ним актов неконституционными могут ходатайствовать Председатель Правительства, Защитник народа, 50 депутатов, 50 сенаторов, коллегиальные исполнительные органы автономных сообществ и в соответствующих случаях их законодательные собрания. Конституционность закона может быть оспорена в трехмесячный срок со дня его опубликования. После поступления ходатайства о нем уведомляется орган, чей акт оспаривается; этот орган обязан в 15-дневный срок представить свои замечания в отношении ходатайства. По истечении указанного срока Трибунал должен вынести решение в течение 10 дней, за исключением случая, когда он считает необходимым продлить срок до 30 дней, но не свыше. Фактически эти сроки не соблюдаются, и средняя продолжительность рассмотрения дел значительно больше.
Ходатайство о защите от нарушения конституционных прав и свобод решениями или действиями публичных властей может заявить любое физическое или юридическое лицо, которое ссылается на законный интерес, а также Защитник народа и прокуратура (Ministerio Fiscal). Такое ходатайство допустимо в течение 20 дней по исчерпании возможностей иного обжалования. Данное полномочие Трибунала, несмотря на процедурную сложность, оказалось наиболее часто используемым: после начала функционирования Трибунала в 1980 г. число обращений выросло с 218 до 2983 в 1990 г. Хотя реформа Органического закона о Конституционном трибунале, проведенная в 1988 г., и ужесточила фильтрацию обращений, их число по-прежнему велико и колеблется в пределах от 2,5 до 3 тыс. в год.
Если судебный орган в каком-либо процессе сочтет, что подлежащая применению в деле норма, которая имеет силу закона и от действительности которой зависит судебное решение, может оказаться противоречащей Конституции, он обращается с запросом в Конституционный трибунал, не приостанавливая процесса. Стороны в процессе могут указывать на неконституционность, но сами не имеют права начинать соответствующую процедуру. Если запрос недопустим или необоснован, то он сразу отклоняется по заслушании мнения Генерального прокурора. Если же запрос допускается к рассмотрению, то применяется та же процедура, что и при осуществлении абстрактного Контроля.
Оспаривание конституционности еще не ратифицированных международных договоров осуществляется Правительством или одной из палат Генеральных кортесов. Трибунал в этом случае
129
высказывается о наличии или отсутствии расхождений между договором и Конституцией.
Пленум и палаты Трибунала правомочны в присутствии не менее 2/3 их состава. В секциях достаточно присутствия двух членов, если между ними не возникают разногласия, требующие участия третьего члена.
Процедура бесплатна и построена на началах состязательности: стороны представлены поверенными или адвокатами. Решение принимается большинством голосов, при равенстве которых голос председательствующего дает перевес. Особые мнения судей публикуются вместе с решением, однако подробности голосования огласке не подлежат.
Решения Конституционного трибунала публикуются в «Болетин Офисьяль дель Эстадо» с особыми мнениями, если таковые были. Они вступают в силу по рассмотренному делу со следующего за опубликованием дня и не подлежат обжалованию. Решения о неконституционности закона или приравненной к нему нормы и все те решения, которые не ограничиваются оценкой субъективного права, имеют общеобязательное действие. Если в решении не указано иного, остальные части закона продолжают действовать. Решение, принятое по запросу судебного органа, сообщается последнему.
5. Государственный совет
Согласно ст. 107 Конституции, Государственный совет — это верховный консультативный орган Правительства. Исключительность этой функции отличает его от одноименного органа во Франции. Подробно его статус регулируется Органическим законом о Государственном совете 1980 г.
Компетенция Государственного совета — консультирование Правительства и автономных сообществ по запросам их председателей. Различаются компетенция пленума и компетенция постоянной комиссии Государственного совета. Первая включает 10 позиций, по которым следует обязательно консультироваться у Государственного совета (о проектах законодательных декретов, о предварительных проектах законов, подлежащих изданию вo исполнение или развитие международных договоров, конвенций и соглашений, о юридических проблемах в связи с толкованием и исполнением актов международных и наднациональных организаций и др.). Компетенция постоянной комиссии включает 18 пунктов и касается регламентарных предписаний, издаваемых во исполнение или развитие международных договоров, конвенций и соглашений, споров о полномочиях между различными министерствами, контроля за осуществлением функций, делегированных государством автономным сообществам, и др.
Пленум состоит из председателя Совета, постоянных советников, советников по должности, выборных советников и секретаря Совета. Постоянную комиссию составляют председатель, постоянные советники и генеральный секретарь.
Председатель Совета свободно назначается королевским декретом, одобренным в Совете министров и контрасигнованным Председателем Правительства, из числа юристов, обладающих признанным авторитетом и соответствующим опытом. Постоянные советники назначаются королевским декретом из числа указанных в органическом законе категорий лиц — действующих и бывших министров, членов или председателей законодательных органов автономных сообществ, профессоров права, экономики и социальных дисциплин университетов и др. В установленной очередности они в случае необходимости замещают председателя Совета. Советники по должности (natos) — перечисленные в указанном органическом законе лица, например, директор Испанской королевской академии, президенты Королевской академии моральных и политических наук, Академии юриспруденции и законодательства, Генеральный прокурор государства, председатель Хунты начальников штабов и др. Выборные (electivos) советники в числе 12 человек назначаются королевским декретом на четыре года из указанных в законе лиц (депутатов, сенаторов, судей Конституционного трибунала, ректоров университетов и др.). Генеральный секретарь назначается королевским декретом из числа высших адвокатов (Letrados Mayores) по предложению постоянной комиссии, одобренному пленумом.
6. Защитник народа
Этот институт определяется в ст. 54 Конституции как высокий комиссар Генеральных кортесов, назначаемый ими для защиты прав, содержащихся в разд. I Конституции. С этой целью он может осуществлять наблюдение за деятельностью администрации, представляя отчеты Генеральным кортесам. Его статус определяется Органическим законом о Защитнике народа 1981 г. и Законом о
130