§ 2. Проблемы применения обеспечительных мер в административном судопроизводстве

Рассмотрим наиболее актуальные проблемы, возникающие при применении судами обеспечительных мер по делам, связанным с административными и иными публичными правоотношениями.

Применение обеспечительных мер в административном судопроизводстве сопряжено с известной спецификой, присущей названному виду судопроизводства, что, однако, не исключает применение судами обеспечительных мер при рассмотрении дел, возникших из публичных правоотношений, как ошибочно полагали отдельные суды общей юрисдикции. Обеспечительные меры могут быть приняты судом не только в гражданском судопроизводстве, но и при рассмотрении судом споров, возникших из публичных правоотношений, что соответствует ГПК РФ и АПК РФ, поэтому в принятии обеспечительных мер не может быть отказано только по тому основанию, что спор рассматривается судом в порядке административного судопроизводства *(179) или касается внесения обязательных платежей в федеральный бюджет и бюджеты иного уровня *(180).

Вместе с тем в отдельных прямо предусмотренных законом случаях не допускается принятие судами обеспечительных мер при рассмотрении дел, возникших из публичных правоотношений.

В соответствии с ч. 3 ст. 193 АПК РФ подача заявления о признании нормативного правового акта недействующим не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. Аналогичную норму содержит и ГПК РФ. Согласно ч. 7 ст. 251 кодекса, подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Президиум ВАС РФ в п. 5 Информационного письма от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" *(181) разъяснил, что в силу ч. 3 ст. 193 АПК РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта.

В юридической литературе и судебно-арбитражной практике поддержана точка зрения, согласно которой действие оспариваемого нормативного акта не может быть приостановлено в порядке применения обеспечительных мер судом общей юрисдикции в силу положений ч. 7 ст. 251 ГПК РФ *(182), а арбитражным судом - как в силу положений ч. 3 ст. 193 АПК РФ *(183), так и в связи с тем, что требование заявителя о признании нормативного правового акта недействующим не носит имущественного характера *(184).

Поддерживая в целом точку зрения о невозможности в порядке применения обеспечительных мер приостановления действия оспариваемого нормативного акта арбитражным судом в силу положений ч. 3 ст. 193 АПК РФ, а судом общей юрисдикции - в силу положений ч. 7 ст. 251 ГПК РФ, полагаем, что не характер требования о признании нормативного правового акта недействующим исключает применение обеспечительных мер по данному требованию, поскольку обеспечительные меры применяются по спорам как имущественного, так и неимущественного характера. Запрет на приостановление судами общей юрисдикции и арбитражными судами действия оспариваемого нормативного акта связан с большой социальной значимостью споров о признании нормативных правовых актов недействующими, обусловленной неопределенностью круга лиц, чьи права и обязанности затрагиваются нормативными правовыми актами.

Также большой социальной значимостью выборов и референдумов для неопределенного круга лиц обусловлены положения ч. 3 ст. 260.1 ГПК РФ, согласно которым при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума мерами по обеспечению иска не могут быть:

1) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие;

2) запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании ч. 3 ст. 199 АПК РФ арбитражный суд по ходатайству заявителя может приостановить действие оспариваемого акта, решения. Согласно ч. 4 ст. 254 ГПК РФ, суд общей юрисдикции вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда. В юридической литературе положения ч. 4 ст. 254 ГПК РФ расцениваются как наделяющие суд общей юрисдикции возможностью в отличие от арбитражного суда по собственной инициативе независимо от ходатайства заинтересованного лица приостанавливать действие оспариваемого ненормативного правового акта *(185).

Нужно отметить, что наделение судов общей юрисдикции возможностью приостанавливать действие оспариваемых ненормативных правовых актов по собственной инициативе независимо от ходатайства заинтересованных лиц представляет собой определенное ограничение действия принципа диспозитивности, установленное в интересах лиц, обращающихся в суды общей юрисдикции с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов, и обусловленное необходимостью приоритетной защиты их интересов как слабой стороны в публичных правоотношениях *(186).

Вопросы, связанные с конституционностью положений ч. 3 ст. 199 АПК РФ, рассмотрены в Определении КС РФ от 6 ноября 2003 г. N 390-О.

В своем запросе в Конституционный Суд РФ Совет администрации Красноярского края оспаривает конституционность ч. 3 ст. 199 АПК РФ. По мнению заявителя, имеется неопределенность в вопросе о соответствии ст. 10, ч. 1 и 2 ст. 15, ст. 19, 121 и ч. 3 ст. 123 Конституции РФ содержащейся в ней нормы, предоставляющей арбитражному суду, в чьем производстве находится дело об оспаривании ненормативного правового акта органа государственной власти субъекта РФ, право по ходатайству заявителя приостанавливать действие такого акта в качестве обеспечительной меры до рассмотрения арбитражным судом дела по существу.

Заявитель утверждает, что приостановление арбитражным судом действия ненормативного правового акта влечет те же правовые последствия, что и признание такого акта недействительным, а именно лишение его юридической силы, несмотря на то что лишение ненормативного правового акта органа государственной власти субъекта РФ юридической силы возможно, по его мнению, только по решению самого органа, издавшего акт, или в порядке осуществления правосудия путем вынесения компетентным судом судебного акта, разрешающего дело по существу; в силу же правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 25 января 2001 г. N 1-П по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ, под осуществлением правосудия понимается не все судопроизводство, а лишь та его часть, которая заключается в принятии судебных актов, разрешающих дело по существу; акты же, направленные на разрешение процессуально-правовых вопросов (от принятия заявления до исполнения судебного решения), понятием "осуществление правосудия" не охватываются.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П, на которое ссылается заявитель, указано: "Специфический характер оспариваемого положения как исключения из общих правил, регламентирующих условия возмещения причиненного вреда, позволяет прийти к выводу, что в нем под осуществлением правосудия понимается не все судопроизводство, а лишь та его часть, которая заключается в принятии актов судебной власти по разрешению подведомственных суду дел, т.е. судебных актов, разрешающих дело по существу. Судебный процесс завершается принятием именно таких актов, в которых находит выражение воля государства разрешить дело, отнесенное к ведению суда".

Указание на специфический характер оспариваемого положения (речь идет о п. 2 ст. 1070 ГК РФ) - притом что оно названо исключением из общих правил - свидетельствует о том, что под осуществлением судопроизводства во всех других случаях, когда это не оговаривается специально, понимается не только та его часть, которая заключается в принятии актов судебной власти, разрешающих дело по существу. Такое узкое понимание правосудия противоречило бы ч. 2 ст. 118 Конституции РФ и конкретизирующему ее положения АПК РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Глава 24 АПК РФ, регулирующая рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, помещена в разд. III данного кодекса, который посвящен производству в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Таким образом, судебная власть в отношениях по предмету, указанному в запросе Совета администрации Красноярского края и являющемуся публичным по своей правовой природе, осуществляется посредством административного судопроизводства, что регулируется АПК РФ. Названный кодекс регламентирует порядок разрешения экономических споров и рассмотрения отнесенных к ведению арбитражных судов иных дел на всех стадиях арбитражного судопроизводства, включая вынесение по процессуально-процедурным вопросам промежуточных определений, которыми дело не разрешается по существу (в том числе по рассмотрению ходатайств о применении обеспечительных мер).

Согласно ч. 3 ст. 123 Конституции РФ, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, что в арбитражном процессе является необходимой предпосылкой обеспечения каждой из сторон в споре правовыми возможностями заявлять отводы и ходатайства, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, представлять суду свои доводы и объяснения, осуществлять иные предусмотренные законом процессуальные действия и выполнять обязанности; при этом лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий (ч. 2 и 3 ст. 9 АПК РФ).

Целью обеспечительных мер в арбитражном процессе, применяемых арбитражным судом по заявлению лица, участвующего в деле, а в случаях, предусмотренных законом, и иного лица, и являющихся срочными, временными мерами, направленными на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя, является недопущение затруднения или невозможности исполнения судебного акта, а также предотвращение причинения значительного ущерба заявителю (ч. 1 и 2 ст. 90 АПК РФ). При этом в силу ч. 7 ст. 93 кодекса определение арбитражного суда об обеспечении иска или об отказе в обеспечении иска может быть обжаловано; допускается встречное обеспечение, а также замена одной обеспечительной меры другой, предусмотрено возмещение убытков, причиненных обеспечением иска (ст. 94, 95 и 98 АПК РФ), а в силу ч. 1 ст. 97 АПК РФ обеспечение иска по ходатайству лица, участвующего в деле, может быть отменено арбитражным судом, рассматривающим дело. Наконец, может быть обжалован окончательный судебный акт в связи с допущенными, по мнению заявителя, нарушениями правил о применении обеспечительных мер.

По своей правовой природе обеспечительные меры в арбитражном процессе носят временный характер и сохраняют свое действие до фактического исполнения судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу. В случае отказа в удовлетворении иска, оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по делу обеспечительные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта (ч. 4 и 5 ст. 96 АПК РФ).

Следовательно, обеспечительные меры в административном судопроизводстве, осуществляемом арбитражными судами, не носят дискриминационного характера по отношению к какой-либо стороне в процессе; их применение осуществляется в рамках дискреционных полномочий арбитражных судов и на основе принципов состязательности и процессуального равноправия сторон.

С учетом изложенного КС РФ пришел к выводу об отсутствии неопределенности в вопросе о соответствии Конституции РФ положения ч. 3 ст. 199 АПК РФ и отказал в принятии к рассмотрению запроса Совета администрации Красноярского края.

Президиум ВАС РФ в Информационном письме от 13 августа 2004 г. N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" рекомендовал арбитражным судам при рассмотрении заявленных в соответствии с ч. 3 ст. 199 АПК РФ ходатайств о приостановлении действия оспариваемого акта, решения руководствоваться следующими положениями.

Дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в гл. 24 кодекса (ч. 1 ст. 197 кодекса).

В гл. 24 кодекса не установлены особенности рассмотрения ходатайств о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения, в связи с чем в указанном случае необходимо учитывать соответствующие положения гл. 8 кодекса, в том числе об основаниях обеспечительных мер и о порядке рассмотрения заявления об обеспечении иска *(187).

С учетом содержания ч. 2 ст. 90 АПК РФ в определении арбитражного суда о приостановлении действия оспариваемого акта, решения должны быть приведены мотивы, по которым удовлетворено ходатайство заявителя.

Не может быть удовлетворено названное ходатайство, если заявитель не представил доказательства, свидетельствующие о том, что в случае непринятия обеспечительной меры могут возникнуть последствия, указанные в ч. 2 ст. 90 АПК РФ, за исключением случаев, когда такие последствия напрямую вытекают из существа оспариваемого акта, решения (ч. 1 ст. 69 кодекса).

Понятие "ущерб", использованное в ч. 2 ст. 90 АПК РФ, охватывает как ущерб, определяемый по правилам ст. 15 ГК РФ, так и неблагоприятные последствия, связанные с ущемлением чести, достоинства и деловой репутации.

Необходимо иметь в виду, что недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если есть основания полагать, что приостановление действия акта, решения может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора.

Под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения в ч. 3 ст. 199 АПК РФ понимается не признание акта, решения недействующим в результате обеспечительной меры суда, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом, решением. Если действия, предусмотренные ненормативным правовым актом, решением, уже исполнены либо их исполнение началось (внесены изменения в публичный реестр, списаны средства со счета и т.п.), судам необходимо выяснять, насколько испрашиваемая обеспечительная мера фактически исполнима и эффективна.

При вынесении определения о приостановлении действия оспариваемого акта, решения в порядке ч. 3 ст. 199 кодекса необходимо обращать внимание на то, чтобы такое определение не приводило к фактической отмене мер, направленных на будущее исполнение оспариваемого ненормативного правового акта, решения, в частности ареста имущества заявителя.

В том случае, если заявитель ходатайствует о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения о взыскании с него денежной суммы или изъятии иного имущества и нет убедительных оснований полагать, что по окончании разбирательства по делу у заявителя будет достаточно средств для незамедлительного исполнения оспариваемого акта или решения, арбитражному суду рекомендуется удовлетворять ходатайство только при условии предоставления заявителем встречного обеспечения в порядке, предусмотренном ст. 94 кодекса.

При рассмотрении ходатайств о приостановлении действия ненормативного правового акта, решения надо учитывать, что, согласно п. 1 ст. 25 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", обжалование решения Банка России о назначении временной администрации, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают деятельности временной администрации. Исходя из смысла данной нормы, деятельность временной администрации не может быть приостановлена до вынесения судебного акта по существу спора.

Необходимо также иметь в виду, что обжалование решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в случаях, предусмотренных ст. 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" *(188) (далее - Закон о банках и банковской деятельности), а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия указанного решения Банка России.

В связи с этим со ссылкой на ч. 3 ст. 199 кодекса ходатайство о приостановлении действия названного решения Банка России удовлетворяться не может.

Надо тщательно проверять обоснованность ходатайств о приостановлении действия актов, решений Банка России, направленных на предупреждение неплатежеспособности коммерческих банков, обеспечение интересов кредиторов (в том числе вкладчиков).

Не следует принимать обеспечительные меры, если в результате приостановления действия актов, решений Банка России возникает возможность реализации заявителем своих активов не в интересах кредиторов или вероятность возникновения значительного ущерба у заявителя представляется незначительной.

В соответствии с ч. 7 ст. 93 кодекса определение арбитражного суда о приостановлении действия оспариваемого акта, решения или об отказе в приостановлении действия оспариваемого акта, решения может быть обжаловано.

Поскольку дела об оспаривании актов, решений, основанных на необходимости защиты интересов третьих лиц и публичных интересов, имеют большое социальное значение, рассматривать такие дела следует в первоочередном порядке и в возможно короткие сроки.

Арбитражные суды при рассмотрении заявленных в соответствии с ч. 3 ст. 199 АПК РФ ходатайств о приостановлении действия оспариваемых ненормативных актов, решений в основном следуют рекомендациям, содержащимся в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83. Вместе с тем в судебно-арбитражной практике сформулированы определенные правовые позиции по вопросам применения арбитражными судами обеспечительных мер, которые отсутствуют в вышеупомянутом Информационном письме, а также правовые позиции, не соответствующие приведенным в нем рекомендациям.

Основаниями, руководствуясь которыми арбитражные суды кассационной инстанции приходили к выводу о законности удовлетворения нижестоящими инстанциями ходатайств налогоплательщиков о приостановлении действия оспариваемых ненормативных актов налоговых органов, как правило, являлись конкретные обстоятельства, связанные с бесспорным порядком взыскания налоговым органом с налогоплательщика недоимки по налогам и пени, а также с непредставлением налоговым органом доказательств в обоснование своей позиции при рассмотрении кассационной инстанцией вопроса о законности применения обеспечительных мер.

Так, налогоплательщиком заявлено требование о признании недействительным решения налогового органа о взыскании налога, пени и штрафа. Одновременно налогоплательщиком заявлено ходатайство о принятии обеспечительных мер в виде приостановления взыскания по оспариваемому решению налогового органа, которое удовлетворено определением арбитражного суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции. Налоговый орган заявил встречный иск о взыскании штрафа, а также обжаловал в кассационную инстанцию судебные акты о применении обеспечительных мер. Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы налогового органа и оставляя без изменения обжалуемые судебные акты о применении обеспечительных мер, кассационная инстанция отметила, что в случае незаконности решения налогового органа и его исполнения до принятия судом решения по данному спору законные права и интересы налогоплательщика, в том числе право частной собственности, могут быть нарушены, что может причинить значительный ущерб налогоплательщику.

В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Обжалование в судебном порядке ненормативного акта налогового органа свидетельствует о несогласии лица, в отношении которого вынесен данный акт, с применением имущественных санкций, начислением дополнительных сумм налогов и пени к уплате в бюджет. Налоги и пени могут быть списаны налоговым органом в бесспорном порядке. Порядок бесспорного взыскания предусматривает как взыскание с расчетного счета в банке, так и обращение взыскания на имущество должника.

В рассматриваемом случае сумма взыскания составляет 1063917 руб. налога и 36173 руб. пени. В случае исполнения ненормативного акта до рассмотрения судом вопроса о его законности заявителю может быть причинен значительный ущерб.

Кроме того, налоговый орган не лишен возможности обеспечения интересов бюджета путем заявления в порядке ст. 90, 91, 92 АПК РФ ходатайства о принятии обеспечительных мер. Каких-либо доказательств в подтверждение невозможности исполнения ненормативного акта в случае применения обеспечительной меры налоговым органом не представлено, мотивов не приведено *(189).

Основаниями для отказа арбитражными судами в удовлетворении ходатайств налогоплательщиков о приостановлении действия оспариваемых ненормативных актов налоговых органов являлись отсутствие в ходатайствах о применении обеспечительных мер обоснования необходимости применения соответствующих мер, а также конкретные обстоятельства, свидетельствующие об отсутствии законных оснований для принятия данной обеспечительной меры.

Так, кассационная инстанция, признавая обоснованным отказ арбитражного суда апелляционной инстанции в применении обеспечительных мер, в обоснование своей позиции отметила, что заявитель не представил в материалы дела бухгалтерские документы и другие доказательства, подтверждающие тяжелое финансовое положение, а также доказательство того, что непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта *(190).

Применяя по делам об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности предусмотренные ч. 3 ст. 208 АПК РФ обеспечительные меры в виде приостановления по ходатайству заявителя исполнения оспариваемого решения, арбитражные суды исходят из того, что обеспечительная мера, предусмотренная ч. 3 ст. 208 АПК РФ, подлежит применению по общим правилам применения обеспечительных мер, установленным ст. 90, 91 кодекса *(191).

Президиум Верховного Суда РФ при проверке законности применения судами общей юрисдикции обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемых ненормативных актов также исходит из необходимости строгого соблюдения судами принципа законности при применении мер по обеспечению иска и недопустимости в порядке применения мер по обеспечению иска приостановления действия решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, что, в частности, нашло отражение в гражданском деле, рассмотренном Президиумом Верховного Суда РФ.

5 мая 2004 г. гражданин и банк заключили между собой договор банковского вклада (до востребования в рублях). Согласно договору, банк открывает на имя гражданина лицевой счет в рублях Российской Федерации и обязуется ежегодно начислять вкладчику проценты на сумму остатков на счете исходя из ставки 0,5% годовых; принимать взносы от вкладчика и третьих лиц как в наличной, так и безналичной форме; по первому требованию вкладчика выдать сумму, находящуюся на счете, или ее часть; по поручению вкладчика осуществлять операции по счету, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации. Сторонами определено, что договор вступает в силу с момента его подписания и действителен в течение года. Договор автоматически продлевается на следующий срок при условии, что ни одна из сторон не заявит о расторжении договора.

12 мая 2004 г. Центральным банком Российской Федерации изданы приказы об отзыве у банка лицензии на осуществление банковских операций и о назначении временной администрации по управлению банком в связи с отзывом лицензии.

17 мая 2004 г. гражданин обратился в районный суд с иском к банку о защите прав потребителей. В обоснование иска гражданин указал, что 13 мая 2004 г. он обратился в банк с требованием выдать денежные средства, находящиеся на его лицевом счете в банке. В ответ на это требование ответчик письменно сообщил ему, что не может выполнить свои обязательства по договору банковского вклада, поскольку Центральный банк РФ своими приказами от 12 мая 2004 г. запретил банку производить любые операции по вкладам. Поскольку договор банковского вклада между ним и ответчиком заключен и действует в соответствии с требованиями ГК РФ и иных нормативных актов, прекращение исполнения условий данного договора противозаконно и нарушает его права потребителя банковских услуг.

Гражданин просил восстановить его права потребителя путем: признания недействительными приказов Центрального банка РФ от 12 мая 2004 г.; признания незаконным назначения и деятельности временной администрации; обязания ответчика надлежащим образом исполнить условия договора банковского вклада от 5 мая 2004 г., начислить в соответствии с условиями договора проценты за пользование денежными средствами и выдать ему требуемую сумму. Кроме того, гражданин просил взыскать с ответчика в его пользу моральный вред в размере 100000 руб.

Одновременно гражданин заявил ходатайство о принятии мер по обеспечению иска, а именно: приостановлении действия приказов Центрального банка РФ от 12 мая 2004 г.; запрещении исполнительным органам банка (правление, председатель правления) не осуществлять деятельность банка в полном объеме, предусмотренном лицензией на осуществление банковских операций; запрещении Центральному банку РФ, органам и должностным лицам Центрального банка РФ, включая временную администрацию, чинить препятствия исполнительным органам банка в исполнении своих обязанностей, препятствовать исполнительным органам банка в осуществлении ими банковской деятельности.

Определением судьи районного суда от 17 мая 2004 г. исковое заявление гражданина принято к производству.

В тот же день (17 мая 2004 г.) судьей вынесено определение о принятии мер по обеспечению иска гражданина, которым приостановлено действие приказов Центрального банка РФ от 12 мая 2004 г.; запрещено исполнительным органам банка не осуществлять деятельность банка в полном объеме, предусмотренном лицензией; запрещено Центральному банку РФ, органам и должностным лицам Центрального банка РФ, включая временную администрацию, чинить препятствия исполнительным органам банка в исполнении своих обязанностей, препятствовать исполнительным органам банка в осуществлении ими банковской деятельности.

21 мая 2004 г. гражданин подал в тот же суд заявление об отмене принятых судом 17 мая 2004 г. мер по обеспечению иска и замене их наложением ареста на его лицевой счет в банке, указав, что данные меры невозможно исполнить ввиду препятствий, чинимых Центральным банком РФ, и что эти меры не обеспечивают сохранность его счета.

21 мая 2004 г. судьей районного суда вынесено определение, которым отменены меры по обеспечению иска, приведенные в определении от 17 мая 2004 г., данные меры по обеспечению иска заменены на другие, а именно: наложен арест на лицевой счет гражданина в банке.

В кассационном и надзорном порядке определение судьи районного суда от 17 мая 2004 г. о принятии искового заявления гражданина к производству суда, а также определения судьи от 17 и 21 мая 2004 г. по заявлениям гражданина, касающимся обеспечения иска, не обжаловались.

В представлении заместителя Председателя Верховного Суда РФ, внесенном в Президиум Верховного Суда РФ в порядке, предусмотренном ст. 389 ГПК РФ, в целях обеспечения единства судебной практики и законности поставлен вопрос об отмене указанных судебных постановлений, как вынесенных с существенным нарушением норм процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы представления, Президиум Верховного Суда РФ нашел представление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

При рассмотрении вопроса о принятии к производству районного суда искового заявления гражданина в части признания недействительными приказов Центрального банка РФ от 12 мая 2004 г., признания незаконным назначения и деятельности временной администрации, а также при рассмотрении заявлений гражданина об обеспечении иска, отмене принятых судьей мер по обеспечению иска и замене их наложением ареста на лицевой счет гражданина допущены грубейшие нарушения требований закона.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, заявление предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, которым настоящим кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такого права; в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

Судья районного суда грубо нарушила приведенные нормы гражданского процессуального закона, приняв к рассмотрению исковое заявление гражданина в части его требований о признании недействительными приказов Центрального банка РФ от 12 мая 2004 г. об отзыве лицензии у банка и о назначении временной администрации по управлению банком; о признании незаконным назначения и деятельности временной администрации.

Указанные решения и действия Центрального банка России были приняты им в отношении кредитной организации - банка.

Обращение гражданина с требованиями о признании недействительными приказов Центрального банка РФ от 12 мая 2004 г., о признании незаконным назначения и деятельности временной администрации произведено, по существу, в интересах конкретного юридического лица - банка.

Между тем, согласно ст. 21 Закона о банках и банковской деятельности и ст. 25 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" решения Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций и о назначении временной администрации обжалуются кредитной организацией в арбитражный суд.

В соответствии с ч. 3 ст. 22 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья районного суда должна была отказать в принятии искового заявления гражданина в части его требований о признании недействительными приказов Центрального банка РФ от 12 мая 2004 г.; о признании незаконным назначения и деятельности временной администрации в связи с тем, что дело в этой части не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке (в порядке арбитражного производства по правилам АПК РФ); требования предъявлены лицом, которому настоящим кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право.

В соответствии с п. 1 ст. 134, со ст. 220 ГПК РФ производство по настоящему делу в части требований гражданина о признании недействительными приказов Центрального банка от 12 мая 2004 г., о признании незаконным назначения и деятельности временной администрации подлежит прекращению.

В соответствии со ст. 139 ГПК РФ по заявлению лиц, участвующих в деле, судья или суд может принять меры по обеспечению иска. Обеспечение иска допускается во всяком положении дела, если непринятие мер по обеспечению иска может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.

В ч. 1 ст. 140 ГПК РФ приведен примерный перечень мер по обеспечению иска и предусмотрено, что в необходимых случаях судья или суд может принять иные меры по обеспечению иска, которые отвечают целям, указанным в ст. 139 настоящего кодекса.

В соответствии с ч. 3 ст. 140 ГПК РФ меры по обеспечению иска должны быть соразмерны заявленному истцом требованию.

Поскольку дело по иску гражданина в части требований, касающихся банковской деятельности кредитной организации, было принято с нарушением правил подведомственности дел судам общей юрисдикции, не имелось и никаких предусмотренных гражданским процессуальным законом правомочий для принятия мер по их обеспечению.

Кроме того, при вынесении определений об обеспечении иска судья районного суда не приняла во внимание, что федеральное законодательство прямо запрещает принятие такого рода судебных актов в отношении решений Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций и о назначении временной администрации по управлению кредитной организацией.

Так, в соответствии со ст. 25 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности обжалование решений Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций и о назначении временной администрации по управлению кредитной организацией, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия указанных решений.

Указанные нормы федеральных законов направлены на обеспечение интересов неопределенного круга кредиторов банка и иных публичных интересов.

Незаконные определения судьи районного суда об обеспечении иска гражданина наносят ущерб публичным интересам, создают правовые возможности осуществлять операции с активами в ущерб банку, удовлетворять требования одних кредиторов в ущерб другим, препятствуют в обеспечении управления и надзора за банком, у которого отозвана лицензия на осуществление банковских операций, и сохранности его активов.

Руководствуясь ст. 387, 388, 390 ГПК РФ, Президиум Верховного Суда РФ постановил отменить определение судьи районного суда от 17 мая 2004 г. о принятии искового заявления гражданина к производству суда в части его требований о признании недействительными приказов Центрального банка РФ от 12 мая 2004 г., о признании незаконным назначения и деятельности временной администрации; отменить определения от 17 и 21 мая 2004 г. об обеспечении иска; производство по делу в этой части прекратить *(192).