кпзс + муниципальное / муниципальное / Муниципальное право Российской Федерации_Чепурнова Н.М_ЕАОИ, 2007 -295с
.PDF
ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъек- тов федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов го- сударственной власти субъектов федерации, федеральных органов государственной вла- сти в соответствии с законом.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных му- ниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществ- ляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, также выраженного пу- тем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществ- ляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муници- пального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом город- ского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.
6.3.Установление и изменение границ муниципальных образований
Установление территории и границ является необходимым этапом процесса обра- зования и преобразования муниципальных образований и элементом процедуры госу- дарственной регистрации уставов муниципальных образований: в них описываются гра- ницы, и раскрывается состав территории муниципального образования. При регистра- ции устава муниципального образования проверяется законность этой части устава, пра- вильность документального закрепления границ муниципального образования.
Существуют сложности согласования интересов сопредельных муниципальных образований в вопросе о территориальном размежевании между ними. Поэтому субъ- екты федерации должны законодательно закреплять установление и изменение тер- ритории и границы муниципальных образований при их образовании, преобразова- нии (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части населенной территории) и упразднении, а также при приобретении либо утра- те ими части ненаселенной территории. Идеальным вариантом является законода- тельное установление территории и границ муниципального образования до акта ре- гистрации его устава.
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сель- ских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целево- го назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определе- нии территории муниципального образования желательно сохранять целостность зе- мельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и из- менение территории муниципального образования производятся с учетом историче- ских и иных местных традиций.
Надо различать понятия «муниципальная территория» и «муниципальные зем- ли», законом определен их разный правовой режим. Понятие «муниципальная террито-
81
Муниципальное право Российской Федерации
рия» служит для обозначения пространственных рамок осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей.
Муниципальная территория — это и избирательная территория, и территория проведения местных референдумов, собраний, сходов. Не все земли, входящие в терри- торию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований. В то же время земли муниципального образования могут находиться и за пределами его терри- тории. Муниципальная территория — объект публичного (конституционного, уставно- го) права, а муниципальные земли —гражданского и земельного права.
В закреплении границ муниципальных образований действуют три основных правила:
1)в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей
стерриторией административно-территориальной единицы (населенного пунк- та), его граница определяется по границам соответствующей административно- территориальной единицы (населенного пункта);
2)в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей
стерриторией нескольких административно-территориальных единиц (населен- ных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответст- вующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов);
3)в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам админист- ративно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электро- передачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в
части, в которой границы муниципального образования не совпадают с граница- ми административно-территориальных единиц (населенных пунктов).
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяют- ся законами субъектов федерации в соответствии с требованиями федерального законо- дательства.
Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муни- ципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий от- дельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов. Последнее выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов со- ответствующих муниципальных образований.
82
ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов со- ответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществ- ляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответ- ствующих муниципальных районов и поселений.
6.4.Компетенция муниципальных образований
Компетенцию муниципальных образований составляют вопросы местного значе- ния. Законодательно они определяются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соот- ветствии с Конституцией РФ и Федеральным законом о местном самоуправлении осуще- ствляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Обычно компетенция какого-либо субъекта определяется путем закрепления его предметов ведения, полномочий и территории их осуществления. Предметы ведения — это те сферы общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект. Полномочия — одновременно права и обязанности субъекта на совершение конкретных действий, операций. Полномочия реализуются в рамках предметов ведения. Полномочия
— способ уточнения, детализации предметов ведения. Если исходить из изложенного подхода, то вопросы местного значения, в основном, представляют собой предметы веде- ния. Они сформулированы довольно широко и требуют детализации в компетенции на- селения, органов местного самоуправления.
Закон 2003 г., в отличие от Закона 1995 г., предусмотрев несколько видов муници- пальных образований, наделил разной компетенцией поселения, муниципальные рай- оны, городские округа. Это обусловлено тем, что одни вопросы имеют значение исклю- чительно для поселений, другие носят межпоселенческий характер и отражают общие интересы жителей сопредельных поселений.
Квопросам местного значения поселения относятся:
1)формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за ис- полнением данного бюджета;
2)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
3)владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муници- пальной собственности поселения;
4)организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения насе- ления, водоотведения, снабжения населения топливом;
5)содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов по- селения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
6)обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищ- ным законодательством, организация строительства и содержания муниципально- го жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7)создание условий для предоставления транспортных услуг населению и органи- зация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
8)участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
83
Муниципальное право Российской Федерации
9)обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
10)создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общест- венного питания, торговли и бытового обслуживания;
11)организация библиотечного обслуживания населения;
12)создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услу- гами организаций культуры;
13)охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах по- селения;
14)обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физиче- ской культуры и спорта;
15)создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обуст- ройства мест массового отдыха населения;
16)оказание содействия в установлении в соответствии с законом опеки и попечи- тельства над нуждающимися в этом жителями поселения;
17)формирование архивных фондов поселения;
18)организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
19)организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов посе- ления;
20)планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки террито- рии поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муници- пальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
21)организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номе- рами домов;
22)организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не от-
несенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных об- разований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции феде- ральными, региональными законами, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Квопросам местного значения муниципального района относятся:
1)формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, кон- троль за исполнением данного бюджета;
2)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
3)владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муници- пальной собственности муниципального района;
4)организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения посе- лений;
5)содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между на- селенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инже- нерных сооружений федерального и регионального значения;
84
ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления
6)создание условий для предоставления транспортных услуг населению и органи- зация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
7)участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
8)организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
9)организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
10)организация и осуществление экологического контроля объектов производствен- ного и социального назначения на территории муниципального района, за ис- ключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федераль- ные органы государственной власти;
11)организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеоб- разовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обес- печению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов госу- дарственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на терри- тории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникуляр- ное время;
12)организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время ипосле родов;
13)опека и попечительство;
14)организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
15)территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земель- ных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градострои- тельной документации;
16)формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архив- ных фондов поселений;
17)содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захо- ронения, организация ритуальных услуг;
18)создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслужива- ния;
19)организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);
20)выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района. Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми пол-
номочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, в том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, из- менению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
85
Муниципальное право Российской Федерации
Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муни- ципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их ком- петенции федеральными, региональными законами, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муни- ципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать со- глашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответст- вующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их дейст- вия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необ- ходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать фи- нансовые санкции за неисполнение соглашений.
Квопросам местного значения городского округа относятся:
1)формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;
2)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;
3)владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муници- пальной собственности городского округа;
4)организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабже- ния населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5)содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транс- портных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
6)обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждаю- щихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муни- ципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7)создание условий для предоставления транспортных услуг населению и органи- зация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
8)участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
9)организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
10)обеспечение первичных мерпожарной безопасности в границах городского округа;
11)организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
12)организация и осуществление экологического контроля объектов производствен- ного и социального назначения на территории городского округа, за исключени- ем объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные орга- ны государственной власти;
86
ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления
13)организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобра- зовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспече- нию образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государствен- ной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образова- ния и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории го- родского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
14)организация оказания на территории городского округа скорой медицинской по- мощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицин- ской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
15)создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
16)организация библиотечного обслуживания населения;
17)создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского ок- руга услугами организаций культуры;
18)охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах го- родского округа;
19)обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта;
20)создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения;
21)опека и попечительство;
22)формирование и содержание муниципального архива;
23)организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
24)организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
25)организация благоустройства и озеленения территории городского округа, ис- пользования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;
26)планирование застройки, территориальное зонирование земель городского окру- га, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муници- пальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;
27)организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номе-
рами домов.
Органы местного самоуправления городского округа вправе решать иные вопро- сы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муници- пальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компе- тенции федеральными, региональными законами, только при наличии собственных ма- териальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, пре- доставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
87
Муниципальное право Российской Федерации
Контрольные вопросы и задания
1.Какие факторы влияют на территориальное устройство местного самоуправления?
2.Какие предусмотрены формы территориальной организации местного самоуправле- ния?
3.Входит ли территориальное общественное самоуправление в систему местного само- управления?
4.Какие органы территориального общественного самоуправления действуют в муни- ципальном образовании, на территории которого вы проживаете?
5.Является ли совет родовой общины органом территориального общественного само- управления?
6.Какие полномочия органов местного самоуправления не могут быть переданы орга- нам территориального общественного самоуправления?
Задача 1. В январе текущего года был досрочно распущен представительный ор- ган местного самоуправления, а выборы нового были назначены на март. Учитывая сло- жившиеся обстоятельства, глава местной администрации принял постановление об ут- верждении бюджета города на текущий год. Превысил ли полномочия глава админист- рации города? Каким правовым актом следует руководствоваться при решении этого во- проса?
Задача 2. Устав Курской области устанавливает право Думы области, губернатора, а также уполномоченных ими лиц и органов осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Органы государственной власти впра- ве без обращения в суд требовать отмены актов органов местного самоуправления и даже привлекать к ответственности должностных лиц этих органов. Соответствуют ли эти по- ложения Устава Курской области Конституции РФ?
Внесите в словарь следующие юридические термины:
―территориальные основы местного самоуправления;
―устав муниципального образования;
―граница муниципального образования;
―ассоциация;
―союз.
88
ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления
Тесты
1.Местное самоуправление не осуществляется на территории:
а) города; б) района; в) поселка; г) деревни.
2.Пределы местного самоуправления:
а) не могут быть ограничены органами власти; б) могут быть ограничены органами власти;
в) могут быть ограничены, но только по согласованию с органами местного само- управления;
г) вопрос решается соответствующими нормативными актами субъектов.
3.Изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправле- ние, не допускается без учета:
а) мнения главы местного самоуправления; б) мнения населения;
в) решения представительного органа местного самоуправления; г) согласия губернатора субъекта.
4.При образовании муниципальных образований:
а) допускается совмещение административно-территориального устройства и муни- ципального образования;
б) административно-территориальные образования должны быть обособлены от му- ниципальных образований;
в) административно-территориальное устройство и муниципальные образования должны быть разведены;
г) все ответы правильные.
5.Муниципальные образования:
а) вправе иметь собственную символику; б) не могут иметь собственную символику;
в) могут иметь в качестве символики только свой герб; г) правильного ответа нет.
6.В закрытых административно-территориальных образованиях:
а) местное самоуправление не осуществляется; б) создаются органы государственного управления;
в) осуществляют местное самоуправление создаваемые населением органы местного самоуправления;
г) органы государственной власти решают вопрос управления данными образова- ниями по собственному усмотрению.
7.Вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преоб- разуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанно- стей это
а) объединение; б) упразднение; в) присоединение.
89
Муниципальное право Российской Федерации
8.Создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава, преобразуемого муниципального образования с передачей им части терри- тории и обязанностей последнего:
а) разделение; б) выделение; в) упразднение.
9.В зависимости отспособа формированияорганы местного самоуправленияделятся на:
а) коллегиальные и единоличные; б) выборные и образованные другим путем;
в) общей и специальной компетенции.
90