кпзс + муниципальное / муниципальное / Муниципальное право Российской Федерации_Чепурнова Н.М_ЕАОИ, 2007 -295с
.PDF
ТЕМА 8. Муниципальное избирательное право. Организация муниципальных выборов
использовании одновременно находились в поле зрения членов участковой комиссии, наблюдателей.
Порядок голосования на участке. В день голосования на участке председатель участковой комиссии предъявляет к осмотру всем присутствующим пустые ящики для голосования (соответствующие отсеки технического средства подсчета голосов), которые вслед за этим опечатываются печатью избирательной комиссии. Избиратели голосуют бюллетенями. Бюллетени изготовляются по распоряжению муниципальной (территори- альной, окружной) комиссии и являются документами строгой отчетности. Нумерация бюллетеней не допускается. На лицевой стороне всех бюллетеней, полученных участко- вой комиссией, в правом верхнем углу ставятся подписи двух членов участковой комис- сии, которые заверяются печатью участковой комиссии.
Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не до- пускается. Бюллетени выдаются избирателям, включенным в список избирателей, по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а если из- биратель голосует по открепительному удостоверению, — по предъявлении также от- крепительного удостоверения. При получении бюллетеня избиратель проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или документа, заменяющего пас- порт гражданина. С согласия избирателя либо по его просьбе серия и номер предъяв- ляемого им паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, могут быть внесены в список избирателей членом участковой комиссии с правом решающего го- лоса. Избиратель проверяет правильность произведенной записи и расписывается в соответствующей графе списка избирателей в получении бюллетеня. В случае голосо- вания по открепительному удостоверению в списке избирателей делаются дополни- тельные отметки. В случае проведения голосования одновременно по нескольким бюллетеням избиратель расписывается за каждый бюллетень. Член участковой комис- сии, выдавший избирателю бюллетень (бюллетени), также расписывается в соответст- вующей графе списка избирателей.
Голосование проводится путем нанесения избирателем в избирательном бюллете- не любого знака в квадрате (квадратах), относящемся к кандидату (кандидатам) или спи- ску кандидатов, в пользу которого сделан выбор, либо к позиции «Против всех кандида- тов» («Против всех списков кандидатов»). Бюллетень заполняется избирателем в специ- ально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте.
Установление итогов голосования. В день голосования после окончания времени голосования неиспользованные бюллетени, находящиеся в комиссиях, подсчитываются и погашаются. Подсчет голосов избирателей начинается сразу после этого и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели. Подсчет голосов избирателей открыт. Участковая комиссия составляет протокол об итогах голосования на соответствующем избирательном участке. Протокол об итогах голосования должен быть составлен на од- ном листе. В исключительных случаях он может быть составлен более чем на одном лис- те, при этом каждый лист должен быть подписан всеми присутствующими членами уча- стковой комиссии с правом решающего голоса.
После проведения всех необходимых действий и подсчетов участковая комис- сия в обязательном порядке проводит итоговое заседание, на котором рассматривают- ся жалобы (заявления) о нарушениях при голосовании и подсчете голосов избирате- лей, после чего подписывается протокол участковой комиссии об итогах голосования. Протокол об итогах голосования заполняется в двух экземплярах и подписывается всеми присутствующими членами участковой комиссии с правом решающего голоса, в нем проставляются дата и время (час с минутами) его подписания. Протокол об ито- гах голосования, полученный с применением технического средства подсчета голосов, приобретает юридическую силу после указанного подписания. Не допускаются за-
151
Муниципальное право Российской Федерации
полнение протокола об итогах голосования карандашом и внесение в него каких-либо изменений. Подписание протокола с нарушением этого порядка является основанием для признания этого протокола недействительным и проведения повторного подсчета голосов.
На основании данных протоколов об итогах голосования после предварительной проверки правильности их составления вышестоящая комиссия путем суммирования со- держащихся в них данных устанавливает итоги голосования на соответствующей терри- тории.
Установление итогов выборов. На основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, результаты выборов путем суммирования содержащихся в этих протоколах данных определяет муниципальная (территориальная) комиссия. Члены соответствующей комиссии с правом решающего голоса устанавливают результаты выборов лично. О результатах выборов составляются в двух экземплярах протокол и сводная таблица, которые подписывают все присутствую- щие члены данной комиссии с правом решающего голоса.
Выборы признаются несостоявшимися в случае, если:
а) В них приняло участие менее 20% от числа избирателей, внесенных в списки из- бирателей. Законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представитель- ных органов местного самоуправления состоявшимися не устанавливается.
б) В одномандатном или едином избирательном округе число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.
в) Менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов.
г) За списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в рас- пределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50% или менее голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов.
д) Все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования.
При проведении выборов по многомандатным избирательным округам, в которых избиратель имеет число голосов не меньше, чем число мандатов в избирательном округе, кандидат считается неизбранным, если число голосов избирателей, поданных за канди- дата, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. При проведении выборов по многомандатным избирательным округам, в которых избиратель имеет меньшее число голосов, чем число мандатов в избирательном округе, кандидат считается неизбранным в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандида- та, меньше, чем расчетное для этого избирательного округа число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Указанное расчетное число голосов избирателей оп- ределяется как частное от деления общего числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, на частное от деления числа мандатов в многомандатном избиратель- ном округе на число голосов, которое имеет избиратель в этом избирательном округе. Ес- ли после подведения итогов голосования по многомандатным избирательным округам не все мандаты оказались замещенными, по незамещенным мандатам назначаются повтор- ные выборы.
Соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании избранным кандидата, набравшего необходимое для избрания число голосов избирате- лей либо признанного избранным по результатам голосования за список кандидатов, ес- ли он не позднее чем в течение семи дней со дня официального опубликования общих результатов выборов не представит в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (распоряжения) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со стату-
152
ТЕМА 8. Муниципальное избирательное право. Организация муниципальных выборов
сом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей.
Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов не- действительными:
а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;
б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участ- ков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокуп- ности включают не менее четверти от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем изби- рательном округе;
в) по решению суда.
По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей по отношению к числу голосов из- бирателей, полученных другим кандидатом, при условии, что число голосов избирате- лей, полученных первым, больше числа голосов избирателей, поданных против всех кан- дидатов.
Если один из кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосова- ние, снял свою кандидатуру либо выбыл по иным обстоятельствам до дня голосования, его место по решению избирательной комиссии, определяющей результаты выборов, пе- редается следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах. Если выбыли все следующие кандидаты, голосование проводится по одной оставшейся кандидатуре. При этом кандидат считается избранным, если он полу- чил не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Официальное опубликование (обнародование) общих результатов выборов, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (спи- сков кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), осуществляется соответствующей комиссией не позднее чем через один месяц со дня голосования.
153
Муниципальное право Российской Федерации
Контрольные вопросы и задания
1.Основные принципы избирательного права.
2.Раскройте порядок составления списков избирателей и участников референдума.
3.Раскройте понятие и содержание агитации при проведении выборов и референду- мов.
4.Каковы виды и формы агитации?
5.Каков порядок создания и расходования средств избирательных фондов кандида- тов?
6.Каков порядок организации досрочного голосования?
7.Как проводится подсчет голосов избирателей и участников референдума?
8.Какие требования предъявляются к опубликованию результатов выборов и рефе- рендумов?
9.Опишите условия и процедура избрания главы местного самоуправления на сходе граждан.
10.Правовой статус выборного представительного органа местного самоуправления.
Задача 1. Инициативная группа граждан г. Волгодонска потребовала проведение референдума по вопросу проведения досрочных выборов в органы местного самоуправ- ления. Правомерны требования группы. Какой закон Российской Федерации регулирует решение этого вопроса.
Задача 2. Уставом Курской области установлен пятилетний срок полномочий де- путатов представительных органов местного самоуправления. Существует нарушение законодательства Российской Федерации.
154
ТЕМА 8. Муниципальное избирательное право. Организация муниципальных выборов
Тесты
1.В выборах органов местного самоуправления не могут участвовать лица:
а) ранее судимые лица; б) признанные судом недееспособными;
в) находящиеся в следственных изоляторах; г) проживающие на территории муниципального образования менее 1 года;
2.Местный референдум назначается:
а) главой местного самоуправления; б) представительным органом местного самоуправления; в) законодательным органом субъекта; г) губернатором субъекта.
3.Выборы органов местного самоуправления проводятся на основе принципов:
а) прямого, равного, добровольного избирательного права; б) всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании;
в) всеобщего, равного, прямого, обязательного избирательного права; г) все ответы правильные.
4.Главой местного самоуправления может быть избрано лицо, достигшее возраста:
а) 18 лет; б) 20 лет; в) 21 года; г) 30 лет.
5.В местном референдуме участвуют лица:
а) постоянно проживающие на данной территории; б) имеющие недвижимость на территории муниципального образования;
в) постоянно проживающие на территории и обладающие избирательной право- субъектностью;
г) все, желающие принять участие в референдуме.
6.Местный референдум считается состоявшимся, если в нем приняло участие:
а) более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме; б) не менее четверти, желающих принять участие в референдуме;
в) не менее одной трети граждан, имеющих право участвовать в референдуме; г) не менее половины граждан, имеющих право на участие в референдуме.
7.Решение, принятое на референдуме, может быть изменено:
а) представительным органом местного самоуправления; б) гражданами путем проведения нового референдума; в) главой местного самоуправления; г) законодательным органом субъекта.
8.По своей природе правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления может быть:
а) императивным; б) свободным;
155
Муниципальное право Российской Федерации
в) частично императивным; г) все ответы правильные.
9.Местный референдум — это:
а) выборы органов местного самоуправления; б) рейтинговая оценка популярности местного политического лидера;
в) голосование «за» или «против» какого-либо вопроса; г) правильных ответов нет.
156
Тема 9
Органы местного самоуправления
9.1.Общая характеристика органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления относятся к числу конституционно-правовых институтов. О них в разном их значении говорится в ст.ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130—132 Конституции РФ. Ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. определяет органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые пред- ставительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Данное определение базируется на конституционном определении местного са- моуправления:
―как осуществляемого гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправ- ления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ);
―где органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанав- ливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132);
―по месту в механизме управления органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Конституция РФ не дает прямого ответа, какие органы местного самоуправления
могут осуществлять функции местного самоуправления. Ст. 34 Закона от 6 октября 2003 г. определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют предста- вительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, ме- стная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального обра- зования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного са- моуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура органов местного самоуправления предполагает, что органы местного самоуправления существуют и действуют не изолированно друг от друга, а во взаимосвя- зи. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохра- няются особенности их образования, функционирования и взаимоотношения с органами государственной власти и населением.
В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ структура органов местного само- управления определяется населением самостоятельно.
Структура органов местного самоуправления — это элемент их системы, которой охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения ме- жду ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, матери- ально-финансовые ресурсы. Кроме того, в систему наряду со структурой органов местно- го самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойствен-
157
Муниципальное право Российской Федерации
ными государственным органам, и нацелены на выполнение отдельных государственных полномочий.
Из ст. 131 Конституции РФ следует, что под самостоятельностью населения в во- просе определения структуры органов местного самоуправления понимается право насе- ления соответствующей территории решать указанный вопрос как через прямое воле- изъявление, так и через представительный орган местного самоуправления. Исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, указанное право может быть ограничено только федераль- ным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конститу- ционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обес- печения обороны страны и безопасности государства.
Структура органов местного самоуправления подлежит закреплению в уставе му- ниципального образования. В отсутствие устава муниципального образования предста- вительный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, вправе своим решением определить структуру органов местного самоуправления.
Если не осуществлено волеизъявление населения соответствующей территории по вопросу определения структуры органов местного самоуправления (непосредственно или через представительный орган местного самоуправления), то возможно временное формирование органов местного самоуправления в соответствии с их структурой, преду- смотренной ранее принятыми нормативными правовыми актами. При этом необходимо учитывать, что они подлежат применению лишь в части, не противоречащей Федераль- ному закону от 6 октября 2003 г.
При формировании структуры органов местного самоуправления муниципально- го образования на местном референдуме (сходе граждан), а также представительным ор- ганом местного самоуправления устанавливаются:
1)структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
2)порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем
внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что решение представительного органа муниципального образования об изменении струк- туры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего ука- занное решение.
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселен- ных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае пре- образования существующего определяется населением на местном референдуме (в му- ниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек — на сходе гра- ждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе последнего.
Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образован- ного муниципального образования осуществляется органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
Органы государственной власти субъекта РФ проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта федерации об установлении границ соответст- вующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референ- дума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования чис-
158
ТЕМА 9. Органы местного самоуправления
ленностью не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образова- ния, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в изби- рательную комиссию субъекта федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами для проведения местного референдума. Избирательная комиссия субъекта РФ проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения мест- ного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по прове- дению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного ре- ферендума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной вла- сти соответствующего субъекта федерации.
При отсутствии предусмотренной Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправ- ления определяется представительным органом вновь образованного муниципального обра- зования после его избрания. И еще важно отметить, что финансирование расходов на со- держание органов местного самоуправления должно осуществляться исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Поскольку структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, надо предполагать ее большое разнообразие. Однако такое разнообразие возможно в определенных пределах, которые обеспечивают действенность местного са- моуправления. В Законе от 6 октября 2003 г. установлено, что наличие в структуре орга- нов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно- распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за ис- ключением случаев, предусмотренных данным Законом. Кроме этого, в нем закреплено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подкон- трольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и дея- тельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы му- ниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исто- рических ииных традиций.
Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно или через представителей, формиро- вание невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим представляется, что невыборными ор- ганами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в хо- де непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муници- пального образования).
Под органом обычно понимается коллегиальная структура. Однако ни из Консти- туции РФ, ни из приведенного выше определения такого ограничения не следует. До- пустимо существование как коллегиальных, так и единоличных органов местного само- управления. Этот вывод соответствует и позиции Конституционного Суда РФ, указавше- го, что должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.1
1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. об отказе в принятии к рас- смотрению запроса Государственной Думы Ярославской области// Консультант+. Раздел «Судеб- ная практика».
159
Муниципальное право Российской Федерации
Имея в виду как выборный, так и невыборный статус органов местного само- управления, надо учитывать, что они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с государственными органами. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной вла- сти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначе- нии на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправ- ления допускается только в случаях и порядке, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 Закона от 6 октября 2003 г.
Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного само- управления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.
Содержательная классификация данных органов сводится к их делению на пред- ставительные, исполнительные и иные. Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения му- ниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большин- ства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направлен- ных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть как выборными, так и невыборными.
Не менее важно помнить и о том, что не может быть нескольких представительных органов у одного муниципального образования. Главный признак представительного ор- гана в том и состоит, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности.
В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного са- моуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наде- лены представительные органы.
Компетенция — это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.
По своему назначению органы местного самоуправления подразделяются на орга- ны общей и специальной компетенции, т.е. на органы, решающие широкий круг вопро- сов, не ограниченный одной какой-либо сферой, и органы, предназначенные руководить отраслью, специфическим кругом дел. К первым можно отнести представительные орга- ны, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компе- тенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.
Хотя на уровне местного самоуправления формально не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать дру- гие. Согласно закону органы местного самоуправления наделяются собственной компе- тенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муни- ципального образования.
Здесь мы подходим еще к одному основанию классификации органов местного самоуправления — способу принятия решений: коллегиальные и единоличные. Ясно, что представительный орган не может быть единоличным. Его основное назначение — интегрирование интересов различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэто- му свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в колле-
160