кпзс + муниципальное / муниципальное / Муниципальное право Российской Федерации_Чепурнова Н.М_ЕАОИ, 2007 -295с
.PDF
Тема 6
Территориальные основы местного самоуправления
6.1. Территориальная организация местного самоуправления
Втерриториальной организации органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации как составляющих федеративного государства присутствует опреде- ленная идентичность, заложенная Конституцией России. Однако в территориальной ор- ганизации муниципальной власти такого единообразия до недавнего времени не наблю- далось. Обусловлено это было не только предоставленной субъектам РФ самостоятельно- стью в решении данного вопроса (следует иметь в виду трехуровневый порядок правово- го регулирования местного самоуправления), но и принадлежащим им правом устанав- ливать своими законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.1
Частью 1 статьи 131 Конституции РФ и принятым в ее развитие Федеральным зако- ном РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» был закреплен территориально-поселенческий принцип формирования муниципальных образований: они создавались там и на тех терри- ториях, где на момент принятия Конституции России уже существовали населенные пункты (города, поселки и т.д.).2 Однако данный принцип не был императивным: обязательных тре- бований к совпадению территории муниципального образования с границами образования административно-территориального не былоустановлено.3
Конституционный Суд РФ констатировал, что территориальное устройство мест- ного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением субъекта.4 Это обусловлено:
•возможностью учреждения муниципальной власти не только на территории от- дельно городского или сельского поселения, но и одновременно на территории нескольких поселений, объединенных общей территорией;
•открытостью перечня территорий муниципальных образований (установленный в законе субъекта Федерации перечень муниципальных образований не статичен и может быть изменен)5.
1Пункт 13 статьи 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. 154-ФЗ, часть 1 статьи 131 Конститу- ции РФ.
2Часть 1 статьи 12 («Территории местного самоуправления») указанного Закона содержался не- сколько расширенный, по сравнению с Конституцией РФ, перечень видов муниципальных обра- зований, так как включила сюда, кроме городов и сельских поселений, также станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и не закрыла этот перечень, говоря «…и другие му- ниципальные образования».
3Подробно см.: Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы// Журнал российского права. 2003. № 3. С.11-12.
4Постановление КС РФ от 03 ноября 1997г. № 15-П// Вестник Конституционного Суда РФ. 1997.
№ 6.
5См., например: Определение Конституционного Суда РФ № 195-О от 13.07.2000// СПС «Гарант». Официально опубликовано не было.
71
Муниципальное право Российской Федерации
Так, например, в соответствии с решением Московской областной Думы, деревня Маришкино Чемодуровского сельского округа Воскресенского района была объединена с поселком дома отдыха «Воскресенский» в один населенный пункт — деревню Маришки- но1, что повлекло за собой изменения в осуществлении местного самоуправления на уве- личившейся территории населенного пункта.
Вместе с тем именно административно-территориальное деление субъектов Рос- сийской Федерации зачастую служило основой для организации муниципальных обра- зований. Но муниципальные образования (несмотря на включение вопроса об определе- нии территорий для организации местного самоуправления в предметы ведения субъек- та Федерации) иногда пытались сами определять территории, на которых можно осуще- ствлять местное самоуправление. Однако такой подход не основан на законе. Админист- ративно-территориальное устройство, в том числе и определение территорий муници- пальных образований, устанавливается законами субъекта Российской Федерации, по- скольку эти вопросы, хоть и затрагивают интересы местного самоуправления, являются общими для всего региона и не могут быть отнесены к вопросам местного значения, ко- торые в силу ч. 1 ст. 130 Конституции РФ население муниципального образования вправе решать самостоятельно.2
Разница в определении субъектами РФ «самоуправляющихся» территорий была следствием отсутствия четкой регламентации этого вопроса в основном законе страны. Недостаточная ясность и даже малочисленность конституционных норм, посвященных территориальным основам местного самоуправления.3 Именно отсутствие в федераль- ном законодательстве установлений в области основ территориальной организации ме- стного самоуправления обусловило разнообразие моделей местного самоуправления в России, далеко не всегда способствовало эффективному решению задач, стоящих перед местной властью. Такая ситуация была свидетельством того, что в Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. не решалась задача единообразия территориальной ор- ганизации муниципалитетов.
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепил единые террито- риальные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Предложенная новым Законом система принципиально отличается от предыдущей. В целом она призвана ответить на вопрос о том, в рамках каких территориальных единиц должны функционировать муниципальные образования, чтобы эффективно исполнять возложенные на них обязанности.
Изменились сами принципы территориальной организации местного самоуправ- ления: обязательным теперь является формирование муниципальных образований на двух уровнях:
1)в сельских и городских поселениях;
2)в муниципальных районах и городских округах.4
Устанавливая обязательное формирование муниципальных образований на ука- занных территориях, закон разграничивает и закрепляет за каждым собственные полно-
1Решение Московской областной Думы от 20.11.96 № 8/110 «Об объединении фактически слив- шихся населенных пунктов Чемодуровского сельского округа Воскресенского района»/ Правовая система «Гарант».
2Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России. Т.2 / Под ред.
В.М. Жуйкова. М., 2003. С.39.
3Конституция РФ устанавливает лишь виды территорий, на которых осуществляется местное са- моуправление (городские, сельские поселения и другие территории — часть 1 статьи 131).
4Статья 2 Федерального закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от
06.10.2003.
72
ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления
мочия по решению вопросов местного значения, а также переданные государственные полномочия.
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. отличается значительной детальностью и почти аннулирует необходимость региональных законов о местном са- моуправлении в связи с закреплением обязательности унифицированной двухуровневой модели и установлением системы требований, определяющих организацию местного са- моуправления на определенной территории. Как правило, принятые ранее (до 2003 г.) региональные законы о местном самоуправлении действуют в части, не противоречащей нынешнему Федеральному закону.1
Более актуальным является законодательное закрепление процедуры определения и оформления территориальных границ новых муниципалитетов. Так, в Московской об- ласти 23 апреля 2004 г. был принят закон «О порядке установления границ муниципаль- ных образований Московской области и наделения их статусом городского, сельского по- селения, городского округа, муниципального района»2, определивший (ст. 4), что уста- новление границ муниципальных образований, наделение их определенным статусом, а также определение административного центра сельского поселения осуществляется за- конами Московской области, принимаемыми по каждому муниципальному образова- нию.3 В результате этого в Московской области образовано 79 муниципальных образова- ний. В их число входит 39 районов и 40 городов и поселков городского типа областного значения (это второй уровень самоуправления), а отдельных муниципальных образова- ний, т.е. городских и сельских поселений, в совокупности насчитывается около 430. Му- ниципальные районы Московской области отличаются размерами территории и соста- вом: в каждый входит от 5 до 17 муниципальных образований. В связи с возложением осуществления реформы местного самоуправления в Российской Федерации на регио- нальные органы государственной власти в Московской области разработаны проекты модельных уставов муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения.
В отличие от территориального принципа, используемого в чистом виде в органи- зации государственной власти, в существующем федеральном регулировании местного самоуправления достаточно ярко выражены поселенческо-территориальные начала в ор- ганизации муниципальной власти. Можно сказать, что поселенческие начала использу- ются при организации местного самоуправления на первом уровне (в сельских и город- ских поселениях) и на втором — в городских округах, а поселенческо-территориальные
— при организации местного самоуправления в муниципальных районах. В последнем случае административно-территориальное деление субъекта РФ зачастую служит осно- вой для определения муниципальных районов, что и позволяет особо выделить террито- риальный аспект.
Но разница принципов, используемых в организации местного самоуправления на территориях муниципальных районов и городских округов, не препятствует объеди- нению их в муниципальные образования одного (второго) звена. Как более крупные тер- риториальные образования, они имеют возможность решать и более сложные, требую- щие больших финансовых затрат, задачи, что подтверждается перечнем вопросов мест-
1Например, в таком виде действует Закон Московской области 2002 г. «О местном самоуправле- нии в Московской области»// СПС «Гарант».
2СПС «Гарант».
3Например, закон Московской области «О наделении муниципального образования «город Элек- трогорск Московской области» статусом городского округа и установления границ муниципаль- ного образования «город Электрогорск Московской области»/ СПС «Гарант».
73
Муниципальное право Российской Федерации
ного значения, решаемых муниципальным районом и городским округом.1 Первый и второй уровень муниципальных образований имеют разный состав: муниципальный район — это полипоселение, так как в его составе находится несколько поселений или поселений и межселенных территорий, а городской округ — мононаселенный пункт, так как представлен одним городским поселением.2 Это обусловило разницу решаемых ими вопросов и сходство вопросов местного значения поселения и городского округа. Так, на- пример, обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями есть в числе вопросов местного значения и поселения, и городского округа, но отсутствует у муниципального района.
В отдельных случаях при включении сельских населенных пунктов в состав город- ских поселений сельское население высказывает недовольство этим: у них есть различные льготы, обусловленные проживанием в сельской местности, которые могут быть потеря- ны после включения их в состав городского поселения.
Коренное преобразование территориальной организации местного самоуправле- ния, осуществляемое в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г., не позволило федеральному законодателю установить необходимые критерии вновь образуемых муниципалитетов при принятии федерального закона. В Закон, при- нятый в октябре 2003 г., изменения вносились 15 раз. Уже в 2004 г., когда началась реали- зация данного закона, существенные изменения претерпели статьи, посвященные имен- но определению территорий, служащих основой для организации местного самоуправ- ления. Изменению подверглись понятия сельского и городского поселения, положения о необходимой численности населения для определения состава территории сельского по- селения, положения о необходимости вхождения территории населенного пункта полно- стью в состав территории поселения, определения территорий с высокой и низкой плот- ностью населения и др.
Масштабность изменений, которые первоначально планировалось осуществить за 3 года, вызвала необходимость корректировки вступления в силу не только отдельных статей Закона (например, статьи 85), но и даты, с которой Закон вступит в силу целиком. Так, Федеральным законом № 129-ФЗ от 12 октября 2005 года «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Феде- рального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений за- конодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах»3 определено, что со дня его официального опубликования и до 1 января 2009 года устанавливается переходный пе- риод, в течение которого порядок решения вопросов местного значения вновь образо- ванных поселений определяется законом субъекта РФ.4 Выделение уровней в территори- альной организации местного самоуправления, в переходный период и установление во-
1Статьи 14, 15, 16 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.
2Статья 2 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.
3Российская газета. № 233. 18.10.2005.
4Статья 1 федерального закона № 129-ФЗ от 12 октября 2005 года «О внесении изменений в статьи
83и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Россий- ской федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части 1 и 2 Налогового кодекса РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федера- ции о налогах и сборах// Российская газета. 2005. 18 октября. № 233.
74
ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления
просов местного значения поселений органами местного самоуправления муниципаль- ных районов осуществляется на основании законов субъектов РФ.1
Предпринимаемые на основании нового Закона о местном самоуправлении в Рос- сии территориальные преобразования достаточно ясно показывают, что именно необхо- димость эффективного осуществления публично-властных полномочий обусловливает проведение изменений в территориальной организации власти.
Введение двухуровневой системы муниципальных образований и построения ор- ганов местного самоуправления, предусмотренного Законом 2003 года, является новел- лой в законодательстве о местном самоуправлении. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации» отсутствуют указания на какие-либо виды или уровни территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, поэтому субъекты Российской Федерации при- меняли их по своему понятию и усмотрению. Например, Закон Воронежской области от 27.10.1999 г. № 119-11-ОЗ «О порядке образования, объединения, упразднения муници- пальных образований, изменения их границ и наименований» предусмотрел возмож- ность существования территорий муниципальных образований двух видов. Первые могли быть образованы только в границах самостоятельных административно-территориальных единиц, указанных в Уставе Воронежской области; вторые — в границах административ-
но-территориальных единиц — поселений или в границах административно-территориальных единиц, территория которых объединяет несколько поселений. Для определения видов терри-
торий муниципальных образований воронежские законодатели взяли за основу само- стоятельность (или ее отсутствие) административно-территориальных единиц, в которых осуществлялось местное самоуправление.2
Многоуровневый порядок организации муниципальных образований отмечался и в постановлениях Конституционного Суда РФ. Так по «удмуртскому делу»3 говорилось об уровнях муниципальных образований, что было призвано продемонстрировать воз- можности существования местного самоуправления в территориальных единицах опре- деленного типа (районах и городах), имеющих статус административно- территориальных единиц, напрямую входящих в состав республики. Об уровнях Кон- ституционный Суд РФ говорил и позже при рассмотрении вопросов, связанных как с территориальной организацией местного самоуправления,4 так и применительно к тер- риториальным уровням государственной власти.5
1Там же.
2Закон Воронежской области от 27.10.1999 г. № 119-11-ОЗ «О порядке образования, объединения, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований»// Коммуна,
№ 198, 16.11.1999.
3Законом Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Рес- публике» было предусмотрено образование представительных и исполнительных органов госу- дарственной власти административно-территориальных единиц (района, города), а также рай-
онов в городах; при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых ком-
плексов считались территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляет- ся местное самоуправление/ П.1, п.6 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997
года № 1-П// СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
4См., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми…».
5Следует отметить, что рассмотрение уровней территориальной организации общества содер- жится и в работах Н.С. Бондаря. См.: Бондарь Н.С. Территориальная организация населения — важный фактор реализации конституционного статуса советских граждан// ХХV1 съезд КПСС и правовые проблемы регионального управления: Межвуз.сборник науч.трудов. Саранск, 1982.
С. 90—92.
75
Муниципальное право Российской Федерации
Итак, территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровне- вую структуру. На первом уровне — поселения. На втором — муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила — городские окру- га, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней.
Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества, во-вторых, нацелено на спе- циализацию полномочий муниципальных образований первого ивторого уровней.1
Анализ Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что территориальный уровень местного самоуправления — это выделенная населенная составная часть территории субъекта Российской Федерации, являющаяся муниципальным образованием, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. При отнесении населенной территории, где осуществляется местное самоуправление, к опре- деленному уровню значение имеют ее статус (городское, сельское поселение, район) и возможность самостоятельного решения определенных вопросов, имеющих местное зна- чение. Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной публичной власти.
Особенности организации местного самоуправления в закрытых администра- тивно-территориальных образованиях (ЗАТО). Рассматривая вопросы организации ме-
стного самоуправления, следует отметить, что законодательно на определенных терри- ториях может быть установлен особый порядок управления ими. Так, федеральные орга- ны государственной власти, присваивая определенным поселениям статус особых — за- крытых — административно-территориальных образований,2 устанавливают особенно- сти осуществления местного самоуправления. Таким образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других мате- риалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасно- го функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные ус- ловия проживания граждан.
Законодательное закрепление сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления и некоторых особенностей их полномочий вытекает из особого характера работы объектов (предприятий) на территории ЗАТО, их связи с госу- дарственной тайной, необходимостью ее охраны и т.п., что требует единого подхода к регламентации вопросов жизнедеятельности. Особенностью является и то, что террито- рия и границы закрытого административно-территориального образования определяют- ся исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий (объектов), а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, и могут не совпадать с гра- ницами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. Это стало причиной передачи в ведение органов местного самоуправления ЗАТО других населен- ных пунктов, расположенных на его территории, и установления перечня вопросов, ре- шением которых дополнительно занимаются органы местной власти, что связано с осо- бым характером территории ЗАТО и свидетельствует о несколько отличном от порядка в обычных поселениях осуществлении властных полномочий.
1См. подробнее: Саломаткин А.С. Территориальная организация российского государства. Челя-
бинск, 1996.
2Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно- территориальном образовании»// Российская газета. № 190 от 26 августа 1992 года.
76
ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления
Вместе с тем границы муниципального образования должны быть четко опреде- лены и закреплены в уставе муниципального образования во избежание различного рода проблем. Так, Законом Московской области «О порядке образования, объединения, пре- образования и упразднения муниципальных образований» был определен перечень му- ниципальных образований, не входящих в границы территорий иных муниципальных образований, в числе которых было и муниципальное образование «поселок Котельни- ки». Однако Совет депутатов Люберецкого района включил его в состав территории рай- она, что послужило основанием для внесения заместителем прокурора Московской об- ласти протеста в указанный орган, а в дальнейшем — для рассмотрения дела в Конститу- ционном Суде РФ1.
Построение оптимальной структуры власти, обеспечивающей эффективную реали- зацию всех ее функций и установление адекватного административно-территориального деления, является отдельно стоящей, важной и сложной проблемой, которая наиболее ак- туальна для крупных городов и особенно для городов федерального значения, так как го- родские муниципальные образования отличаются большим разнообразием (по величине населенного пункта, его территориальному делению, численности населения, степени раз- витости и т.п.).
Территориальное общественное самоуправление (ТОС). Рассматривая местное самоуправление как публичную власть, наиболее приближенную к населению, нельзя не сказать о территориальном общественном самоуправлении. Являясь своего рода подсис- темой местного самоуправления, осуществляемого в муниципальном образовании, оно представляет собой форму еще большего приближения жителей к решению своих про- блем — на части территории муниципального образования (которая тоже может оказать- ся достаточно большой для быстрого и эффективного решения вопросов, являющихся местными для жителей, например, микрорайона, улицы и даже дома).
ТОС не предшествует осуществлению местного самоуправления в муниципальном образовании2, а следует за ним: поселение — основа для организации местного само- управления, а ТОС осуществляется на части территории поселения.
Понятие и виды муниципальных образований. Муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внут- ригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками муниципальных образований являются:
•наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется ме- стное самоуправление;
•устав муниципального образования;
•обособленная муниципальная собственность;
•местный бюджет; органы местного самоуправления.
Вст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. содержатся определения видов муниципальных образований.
Городское поселение — это город или поселок с прилегающей к нему территори- ей. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты,
1Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 года № 195-О по запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности пункта 68 статьи 40 Закона Московской области от 16 июля 1997 года «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований»// СПС «Гарант». Официально опубликовано не было.
2Статья 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ// Российская газета. 8 октября
2003.
77
Муниципальное право Российской Федерации
не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществ- ляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного са- моуправления.
Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территори- ей сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и дру- гих сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного само- управления.
Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселен- ных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное само- управление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенче- ского характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы ме- стного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полно- мочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и за- конами субъектов федерации.
Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муници- пального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномо- чия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и во- просов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдель- ные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления фе- деральными законами и законами субъектов РФ.
Внутригородская территория — часть территории города федерального значе- ния, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосред- ственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной и иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.
Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его насе- ления и не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется за- коном субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным орга- нам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложив- шейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоя- тельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные образования делятся на четыре группы:
1)городские и сельские поселения;
2)муниципальные районы;
3)городские округа;
4)внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт- Петербург).
78
ТЕМА 6. Территориальные основы местного самоуправления
Территория субъектов РФ разделена не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные единицы.
Административно-территориальное деление относится к компетенции субъектов РФ, за исключением:
1)наименования административно-территориальных единиц, большинства насе- ленных пунктов;
2)организации закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Эти вопросы территориального устройства относятся к компетенции Российской
Федерации.
Административно-территориальное деление — это разделение территории субъ- екта федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муници- пальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного са- моуправления. От административно-территориального деления следует отличать также деление территории, классификацию населенных пунктов для нужд градостроительной деятельности.
Административно-территориальная единица — это часть территории субъекта Российской Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, посто- янный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как прави- ло, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта федерации, страны.
Населенный пункт — место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в определенной черте жилье, административные и хозяйственные постройки.
Наиболее распространенными видами административно-территориальных еди- ниц являются районы (уезды), сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов: села; деревни; станицы; сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа; города; районы в городах. Законодательство об администра- тивно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, от- несения населенных пунктов к той или иной группе.
Очевидно, что терминологическое обозначение административно-террито- риальных единиц, населенных пунктов перекликается с терминологическим обозначе- нием муниципальных образований.
Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию мест- ного самоуправления и административно-территориальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпа- дать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города, и наоборот. Аналогичным образом при совпа- дении границ муниципального и административного района изменение границ муни- ципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.
79
Муниципальное право Российской Федерации
В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований вы- деляются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ.
6.2.Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований
Изменения территориальной организации местного самоуправления могут осу- ществляться в порядке их образования, преобразования, упразднения путем их объеди- нения, выделения и разделения.
Образование муниципальных образований — процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований. Он основывается на волеизъявле- нии населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятель- ной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе.
Упразднение муниципальных образований — прекращение существования му-
ниципальных образований. Порядок упразднения совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных образований. Необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака насе- ленности, например, по причине выезда людей в другую местность.
Преобразованием муниципальных образований является объединение муници-
пальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса го- родского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Думается, что возможно также преобразование путем вы- деления одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим, приобретения или утраты муниципальным об- разованием части населенной территории (населенных пунктов).
Объединение — слияние двух или более муниципальных образований в одно но- вое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объеди- няющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образо- ванию. Разделение — разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование пре- кращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муници- пальным образованиям.
Выделение — создание одного или нескольких муниципальных образований пу- тем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего. Присоединение — вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому му- ниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращени- ем своего существования.
Приобретение (утрата) части населенной территории — передача одним муни-
ципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.
80