кпзс + муниципальное / муниципальное / Муниципальное право Российской Федерации_Чепурнова Н.М_ЕАОИ, 2007 -295с

ТЕМА 7. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

Собрание — это публичное мероприятие, в котором вправе участвовать все обла- дающие избирательным правом жители соответствующей территории. Правомочность собраний определяется исходя из общей численности названных жителей. При значи- тельном числе жителей или удаленности отдельных поселений (населенных пунктов и т.п.) муниципального образования друг от друга проведение собраний затруднительно. В таких случаях вместо них проводятся конференции. Жители муниципального образо- вания, входящего в него поселения (населенного пункта, его части), по установленным нормам делегируют на конференцию муниципального образования, поселения (насе- ленного пункта, его части) своих представителей (делегатов). Конференции осуществля- ют те же полномочия, что и собрания.

Собрание (конференция) проводится по инициативе населения, представительно- го органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание (конференция), проводимое по инициативе представительного органа муни- ципального образования или главы муниципального образования, назначается соответ- ственно представительным органом муниципального образования или главой муници- пального образования. Собрание (конференция), проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, уста- новленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания, конференции, а также их полномо- чия определяются Законом от 6 октября 2003 г., уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального об- разования. Порядок назначения и проведения собрания (конференции) в целях осущест- вления территориального общественного самоуправления определяется также уставом территориального общественного самоуправления.

Перечисленные акты задают специальный правовой режим собраний, конферен- ций по вопросам местного значения. Поэтому надо отличать данные мероприятия от со- браний, конференций общественных, религиозных объединений, трудовых коллективов, а также собраний, проводимых в порядке осуществления свободы собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетов, избирательных прав.

Собрание, конференция может принимать обращения к органам местного само- управления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание, конференцию во взаимоотношениях с органа- ми местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Итоги собрания, конференции подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Законодательное регулирование организации и проведения собраний сходов мо- жет осуществляться законами субъектов федерации.

Собрания правомочны, если в них принимают участие более половины жителей соответствующей территории. Конференции правомочны при участии в их работе не менее 2/3 представителей от жителей. На собраниях, сходах, конференциях жителей мо- гут быть рассмотрены любые вопросы, затрагивающие жителей и отнесенные при этом уставами муниципальных образований к компетенции данных форм прямого граждан- ского волеизъявления. Среди полномочий собраний, конференций законодатель называ- ет: принятие уставов территориального общественного самоуправления (ТОС); избрание органов ТОС; досрочное прекращение полномочий органов ТОС; утверждение программ деятельности ТОС; оценка деятельности органов ТОС по их отчетам; избрание ревизион- ной комиссии ТОС; организация выпаса скота, борьбы с нарушениями правопорядка, проведения спортивных, культурных мероприятий; обсуждение вопросов медицинского, торгового, коммунально-бытового обслуживания населения, природоохранных меро-

101

Муниципальное право Российской Федерации

приятий, содержание клубов, детских садов, библиотек, медпунктов, спортивных соору- жений, санитарного состояния населенных пунктов, их благоустройства.

Решения собрания, конференции принимаются, по общему правилу, открытым голосованием, большинством от числа присутствующих. Однако, например, органы ТОС избираются тайным голосованием. Решения, принятые собранием, конференцией в пре- делах полномочий последних обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на территории муниципального образования. Принятые решения могут быть отменены или изменены только собранием, конференцией граждан.

7.6.Обращения граждан в органы местного самоуправления

Правовой основой обращения граждан в органы местного самоуправления явля- ются предписания статей 33, 45 Конституции РФ и ст. 29 Закона от 6 октября 2003 г., а также Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обычной формой как индивидуальных, так и коллективных обращений граждан в органы местного самоуправления являются предложения, заявле- ния, жалобы.

Обращение — направленное в государственный орган, орган местного само- управления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного само- управления.

Предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально- экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституцион- ных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государ- ственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения органом местного самоуправления или его долж- ностным лицом гражданин имеет право:

1)представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с прось- бой об их истребовании;

2)знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обраще- ния, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и ес- ли в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3)получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в орган местного само-

1 СЗ РФ. 08.05.2006. № 19, ст. 2060.

102

ТЕМА 7. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

управления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение по- ставленных в обращении вопросов;

4)обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (без- действие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судеб- ном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5)обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. Законодательно установлены гарантии безопасности гражданина в связи с его об-

ращением. Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в орган ме- стного самоуправления или к должностному лицу с критикой их деятельности либо в це- лях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, сво- бод и законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, в нем со- держащихся, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия.

Вписьменном обращении должно быть указано наименование органа местного самоуправления, в который оно направляется, либо фамилия, имя, отчество соответст- вующего должностного лица, фамилия, имя, отчество обращающегося лица, его почто- вый адрес, по которому должен быть направлены ответ, изложена суть предложения, за- явления или жалобы. Обращение должно быть лично подписано и датировано.

Вслучае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, подлежит рассмотрению в общем порядке и подлежит обязательному рассмотрению.

При рассмотрении обращения орган местного самоуправления или должностное

лицо:

1)обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное его рассмотрение;

2)запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы;

3)принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4)дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;

5)уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностно- му лицу в соответствии с их компетенцией.

Ответ на обращение подписывается руководителем органа местного самоуправле-

ния, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления, рассмат- ривается в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса материалов, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего его.

Гражданин может обратиться на личный прием в органы местного самоуправле- ния, который проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Ин- формация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан.

При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его лич- ность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема граждани- на. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в кар-

103

Муниципальное право Российской Федерации

точке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по су- ществу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном по- рядке. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмот- рении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных вопросов.

7.7.Правотворческая инициатива граждан

Правотворческая инициатива граждан имеет сходство с законодательной (нор-

мотворческой) инициативой. Она представляет собой право граждан в установленном порядке возбуждать перед органом, должностным лицом местного самоуправления во- прос о рассмотрении и возможном принятии ими в рамках их компетенции нормативно- го (индивидуального) акта.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым ак- том представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представи- тельного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, ре- гулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рас- смотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного граждана- ми, осуществляются в соответствии с Законом от 6 октября 2003 г.1

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации право- творческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом мест- ного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетен- ции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реа- лизации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиаль- ного органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на от- крытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализа- ции правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

7.8.Публичные слушания

Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных право- вых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образо- вания по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициати-

1 См.: статья 26 Федерального закона от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 16.10.2006) Об общих принципах организацииместногосамоуправления вРоссийской Федерации//СЗРФ. 06.10.2003, №40, ст. 3822.

104

ТЕМА 7. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

ве населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муници- пального образования — главоймуниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

1)проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2)проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3)проекты планов и программ развития муниципального образования;

4)вопросы о преобразовании муниципального образования.1 Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом

муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представитель- ного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения слу- шаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципально- го образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

7.9.Общественные объединения

Общественные объединения играют значительную роль в рамках корпоративно- го самоуправления на местах. Местное самоуправление, являясь не только институтом публичной власти, но и институтом гражданского общества, достаточно активно сотруд- ничает с другими элементами гражданского общества. Особенно важны его поддержка и его сотрудничество с таким элементом гражданского общества, как общественные объе- динения, которые являются важным каналом экспериментирования в области поиска и отработки новых форм самоуправленческой активности населения и существенным ис- точником информации о проблемах, запросах жителей.

Общественные объединения являются, с одной стороны, средством информиро- вания граждан, выявления проблем, с другой — важным средством разрешения данных проблем, самореализации гражданами своих запросов. Для органов местного самоуправ- ления общественные объединения являются дополнительным (по отношению к самим себе) средством удовлетворения запросов людей. В этом плане особенно велика роль ор- ганов общественной самодеятельности: уличных, домовых, дворовых комитетов, студен- ческих советов общежитий и т.д.

Безусловно, общественники не должны подменять работников местного аппарата власти, муниципальных и иных предприятий, организаций. Самодеятельные организа- ции населения должны работать не вместо органов местного самоуправления и их служб, а вместе с ними.2

Общественные объединения являются одним из каналов контроля со стороны на- селения за деятельностью государственных и местных органов. Им присущее качество представительства, поскольку они представляют интересы своих членов (участников) и определенных групп населения, чьи взгляды и интересы они выражают.

1См.: статья 28 Федерального закона от 06.10.2003. № 131-ФЗ (ред. от 16.10.2006) Об общих принципах организацииместногосамоуправления вРоссийской Федерации//СЗРФ. 06.10.2003, №40, ст. 3822,

2См.: Ямпольская Ц.А. Органы общественной самодеятельности среди других форм обществен- ной активности граждан // Общественные организации и органы общественной самодеятельно-

сти. М., 1985. С. 69.

105

Муниципальное право Российской Федерации

Контрольные вопросы и задания

1.Кто определяет структуру органов местного самоуправления?

2.Кто определяет численный состав и сроки полномочий представительных органов местного самоуправления?

3.Назовите объекты, находящиеся в исключительном ведении представительных орга- нов местного самоуправления.

4.В чем состоит неприкосновенность депутата и выборного должностного лица местно- го самоуправления?

5.Имеет ли право представительный орган местного самоуправления отменить постанов- ление главы муниципального образования, если оно противоречит Конституции РФ?

6.Назовите права гражданина при рассмотрении его жалобы.

7.В каких случаях представительные органы местного самоуправления могут не изби- раться?

8.Каковы особенности правового положения исполнительных органов местного само- управления?

9.Какие модели образования органов местного самоуправления наиболее эффективны и почему?

10.Каковы порядок формирования и полномочия финансово-ревизионного органа ме- стного самоуправления?

11.Какие основные отличия имеются в соотношении правового статуса представитель- ного и исполнительного органа местного самоуправления?

12.Могут ли органы территориального общественного самоуправления иметь собствен- ность, заниматься предпринимательской деятельностью являются ли они юридиче- скими лицами

13.Какие особенности в развитии законодательной базы местного самоуправления, ее задачи и противоречия?

14.В чем заключалась земская и городская реформы Александра II?

15.Назовите основные причины реформирования местных органов власти в конце 80-х гг. ХХ в. Дайте характеристику Закона СССР «Об общих началах местного самоуправле- ния и местного хозяйства» от 9 апреля 1990 г. Проведите сравнительный анализ Феде- рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. и Федерального Закона «Об общих принципах организации ме- стного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г.

Задача. Заполните сравнительную таблицу:

Внесите в словарь юридические термины:

—организационные правовые основы;

—представительные органы местного самоуправления;

106

ТЕМА 7. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

—заседание (сессия);

—постоянные комиссии;

—временные комиссии;

—правовой статус депутата;

—исполнительный орган местного самоуправления;

—глава муниципального образования.

107

Муниципальное право Российской Федерации

Тесты

1.Высшее непосредственное выражение воли населения муниципального образования по важнейшим вопросам местного значения, в результате которого принимается обя- зательное на всей территории муниципального образования решение — это:

а) муниципальные выборы; б) местный референдум; в) сход граждан.

2.Что из перечисленного ниже относится к основным формам непосредственного осу- ществления народом местного самоуправления?

а) муниципальные выборы; б) собрания (сходы) граждан;

в) территориальное общественное самоуправление; г) обращения граждан в органы местного самоуправления.

3.Какие из перечисленных вопросов не могут быть вынесены на местный референдум?

а) об изменении границ территорий муниципальных образований; б) об отзыве депутата или выборного должностного лица;

в) о запрещении строительства какого-либо объекта на территории муниципального образования.

4.Решение местного референдума признается принятым при условии, что референдум признан состоявшимся:

а) если за него проголосовало более 50% населения; б) если за него проголосовало 50% населения;

в) не имеет значения, если референдум признан состоявшимся.

5.Обращения граждан по поводу прав, свобод и охраняемых законом интересов, нару- шенных действиями или бездействием органа или должностного лица, в том числе предоставлением недостоверной информации.

а) ходатайство; б) заявление; в) жалоба; г) предложение.

108

Муниципальное право Российской Федерации

4.Выборы являются формой осуществления конституционных прав, свобод граж- дан, таких как право избирать и быть избранным, право на участие в управлении делами государства непосредственно и через представителей (ч. 1, 2 и 3 ст. 32 Конституции РФ).

Избирательные права также включают право участвовать в выдвижении кандида- тов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выбо- ров, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и оп- ределение результатов выборов, в других избирательных действиях.

5.Выборы обеспечивают выявление насущных социальных приоритетов, на кото- рые должны ориентироваться представительные органы местного самоуправления.

6.Выборы по масштабам и широте участия разных слоев местного населения пред- ставляют собой общемуниципальное мероприятие.

7.Выборы помогают укреплять гражданское общество, выявляя в обществе раз- личные позиции, интересы, обеспечивая их организационное оформление и взаимное согласование.

Муниципальные (местные) выборы в широком смысле — это общемуниципаль- ное мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществ- ляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы местного самоуправления и участвовать в его осуществлении, соче- тающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочи- вающее и структурирующее местные сообщества жителей.

В узком смысле выборы — это совокупность организационно-правовых меро- приятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выбор- ных должностных лиц местного самоуправления.

Выборы в обоих смыслах, безусловно, явление более масштабное и содержатель- ное, чем только акт голосования избирателей в установленный день. Голосование являет- ся лишь одним из этапов избирательного процесса наряду с составлением списков изби- рателей, выдвижением кандидатов, их регистрацией, предвыборной агитацией и други- ми выборными институтами.

Виды выборов. Выборы бывают очередные, дополнительные, досрочные, повторные. Очередные выборы проводятся в связи с истечением установленного законом срока полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Они назначаются таким образом, чтобы вновь избранные органы местного са- моуправления в идеале смогли приступить к исполнению полномочий сразу после истече- ния срока полномочий у ранее избранных органов. Таким образом, главная целевая уста-

новка очередных выборов — обеспечение преемственности муниципальной власти. Дополнительные выборы направлены на замещение вакантных депутатских мандатов в

представительном органе местного самоуправления работающего созыва. Такая вакансия может образоваться после отзыва депутата, перехода его на работу, несовместимую с депу- татским мандатом, по иным причинам. В случае досрочного прекращения полномочий де- путата, избранного по многомандатному округу, дополнительные выборы назначаются то- гда, когда в округе оказываются замещенными 2/3 мандатов. Дополнительные выборы не проводятся тогда, когда до истечения срока полномочий представительного органа рабо- тающего созыва осталось менее одного года. Цель дополнительных выборов — обеспечение максимального уровняпредставительности муниципальной власти.

Досрочные выборы проводятся в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления в целом, главы муниципального об- разования. Применительно к представительному органу местного самоуправления при досрочных выборах речь идет не о заполнении отдельных депутатских вакансий, а о но- вых общих выборах. От очередных выборов эти общие выборы отличаются их чрезвы-

110