кпзс + муниципальное / муниципальное / Муниципальное право Российской Федерации_Чепурнова Н.М_ЕАОИ, 2007 -295с

ТЕМА 1. Понятие и признаки местного самоуправления

Конституция РФ устанавливает поселенческо-территориальный принцип организа- ции и осуществления местного самоуправления, так как предусматривает осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях. В ос- новном он используется и в других странах. Так, например, Акт о местном управлении 1972 года в Великобритании устанавливает, что в целях организации местного самоуправления Англия «будет разделена на области местного самоуправления, называемые графствами, а в этих графствах будут образованы районы местного самоуправления, которые будут назы- ваться округами»1; Конституция Испании устанавливает, что «организационно- территориальная структура государства включает муниципалитеты, провинции»2.

Однако, например, в Социалистической Федеративной Республике Югославия (СФРЮ) был использован совершенно иной принцип организации и осуществления ме- стного самоуправления, который можно обозначить как производственно-отраслевой. В Конституции СФРЮ 1963 г. было указано, что самоуправление осуществляется в трудо- вой организации и включает решение социальных вопросов.3 Конституцией СФРЮ 1974 г. право на местное самоуправление было определено как право, на основе которого каж- дый трудящийся равноправно с другими принимал решения о своей работе, направле- нии общественного развития, осуществлял власть и управлял другими общественными делами.4 Таким образом, право на местное самоуправление реализовывалось не по месту жительства, а по месту работы.

Использование такого принципа в осуществлении местного самоуправления явля- ется скорее единичным, но, тем не менее, показывает, что объединение граждан для реа- лизации прав самоуправления может происходить не только по принципу, в основе ко- торого лежит территориальное деление. Основой для организации местного самоуправ- ления могут быть и округа (например, образовательные, учебные, военные).

Конституция РФ устанавливает осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Так, например, в Ростовской области есть донское казачество. Статьи 77, 78 Устава Ростовской области определяют, что «донское казачество — исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения Ростовской области, имеющая самобытные традиции, культуру», а станичные (хуторские) казачьи об- щества являются одной из форм территориального общественного самоуправления5.

Однако Конституция РФ не устанавливает, что же есть суть местного самоуправ- ления. Понятие местного самоуправления определяется законодательно.

В частности, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ са- мостоятельная и под свою ответственность деятельность населения»6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в части 2 статьи 1 определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти. В положениях Закона нашла свое отражение неод- нократно высказываемая Конституционным Судом РФ позиция, в соответствии с которой власть в государстве носит публичный характер и может осуществляться народом в раз- личных формах.

1Часть 1 статьи 1 Акта о местном управлении 1972 г.// Конституции зарубежных государств. М., 2000. С. 26.

2Статья 137 Конституции Испании// Там же. С. 96.

3Статья 9 Конституции СФРЮ// Конституции зарубежных социалистических государств Евро-

пы. М., 1973. С. 553—555.

4Там же. С. 240.

5Устав Ростовской области// «Наше время». № 98-99. 6 июля 1996 г.

6Часть 1 статьи 2 указанного закона.

21

Глава 2

Понятие муниципального права

2.1. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Муниципальное право как наука представляет собой совокупность знаний о различ- ных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Как отрасль научного познания она относится к семье правоведческих дисциплин и име- ет предмет, содержание, форму, методологию и ценностные основания.

Предмет науки — это то, на что направлен научный поиск (институты, процессы, явления и др.). Содержание — это само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции). Оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других позна- вательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях. Понятийно-категориальный аппарат — это внутренняя форма научного зна- ния. Материальные носители научного знания: книги, брошюры, рукописи, электрон- ные тексты и т.п., составляют внешнюю форму научного знания и обычно именуются ис- точниками науки.

Методология науки — это совокупность приемов, способов исследования ее предме- та, выражения и закрепления научного знания. Ценностные основания исследований (или аксиология науки) — побудительные мотивы научных поисков, заставляющие уче- ных выбирать то или иное направление, тот или иной способ исследований. Аксиологи- ческий (ценностный) подход выступает также в качестве метода исследований.

Предметом науки муниципального права является местное самоуправление как общественный и политико-правовой институт в его статике и динамике, отношениях с иными институтами общества и государством. Составной частью предмета науки являет- ся муниципальное право как отрасль права, то есть совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления.

Методология — это относительно самостоятельная отрасль научного знания. Она основана на общеметодологических подходах, наиболее значимый из которых — диалек- тический. Он требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противо- положностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрица- ния. В рамках этих закономерностей полезно рассмотреть последовательную смену рос- сийского земского самоуправления советской системой местной власти, а ее — совреме- ной моделью местного самоуправления.

В числе методов муниципально-правовой науки, раскрывающих диалектический подход, исторический, генетический, аксиологический и движения от абстрактного к конкретному и наоборот.

Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого. Аксиологи- ческий (ценностный) метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей, заставляет обратить внимание и на цивилизационно-исторический контекст местного самоуправления в стране.

Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, помогает общее раз- делять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, мо-

23

ТЕМА 2. Понятие муниципального права

Термин «муниципальное право» имеет несколько значений. Он может употреб- ляться в различных аспектах:

1.как отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующую определенную сферу общественных отношений в сфере местного самоуправления1;

2.как отрасль российского законодательства — внешняя форма выражения права,

представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих самостоятельное, «специализированное» место в еди- ной системе российского законодательства2;

3.как правовая наука система знаний, раскрывающих закономерности и особенности существования и развития тех социальных и правовых явлений, которые состав- ляют предмет данной отрасли правоведения;

4.как учебная дисциплина, изучение которой является обязательным в соответствии с Государственным образовательным стандартом, представляющая собой совокуп- ность правовых норм регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления и систему знаний, раскрывающих сущность и особенности разви- тия и правового регулирования общественных отношений в сфере местного само- управления.

Отрасль права — это главное подразделение системы права, отличающееся спе-

цифическим режимом правового регулирования и охватывающее комплексы однород- ных общественных отношений.3 В качестве характеристики отрасли права также рас- сматривается наличие системы (целостности) отрасли.4 Такого подхода придерживается Ю.А. Тихомиров, по его мнению «отрасли права отличаются тремя признаками: объектом регулирования, т.е. кругом общественных отношений, методами правового регулирования,

кругом источников и структурой нормативного массива.5 Ряд авторов к отличительным при-

знакам отрасли права относят только предмет и метод.6 Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой

совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в про- цессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а так- же через органы местного самоуправления.

Материальное основой формирования муниципального права является местное самоуправление. Возрождение и развитие в современной России местного самоуправле- ния на качественно новой основе стало основой формирования муниципального права. Важными факторами формирования муниципального права в Российской Федерации являются преемственность традиций местного самоуправления и особенности его кон- ституционного статуса в России.7

1Подробнее основания выделения отрасли права См. См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 52—54; 161—184; он же. Общие дозволения и общие запреты в советском праве.

М., 1989. С. 190—193

2Муниципальное право / Под ред. Бондаря Н.С. Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, М.2002. С. 6.

3Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994. С. 83.

4Бахрах А.Д. Административное право. М., 1993. С. 6.

5Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995 С. 35—36

6См. напр.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. С.3; Муниципальное право России / Под. ред Бондаря С.13; Кокотов А.Н., Саломатин А.С. Муниципальное право России: Учебник. —

М.: Юристъ, 2005.

7Подробнее исторические аспекты развития местного самоуправления см.: Шугрина Е.С. Муни- ципальное право: Учебник. М.: ТК Велби, Проспект, 2004. Глава 2.

25

ТЕМА 2. Понятие муниципального права

Среди них выделяются отношения, возникающие:

―в процессе осуществления принадлежащей народу власти путем использования форм непосредственной демократии на уровне местного самоуправления;

―в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, свя- занные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

―в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;

―в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муни- ципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, ус- тановлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью;

―по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к ним, дого- ворные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;

―связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;

―вытекающие из ответственности органов местного самоуправления и их должност- ных лиц перед населением, государством, физическими июридическими лицами;

―связанные с осуществлением полномочий по управлению муниципальным хозяй- ством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка.1 Нужно сказать, что местное самоуправление представляет собой сложную, много-

плановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права, в числе которых конституционное, гражданское, налоговое, бюджетное, избирательное, социальное, земельное право и т.д. Они, не меняя своей первичной отраслевой принад- лежности, попадают под действие норм муниципального права и становятся объектом воздействия норм муниципального права. В этой связи муниципальное право как отрасль права имеет межотраслевой характер (подробнее см. п. 2.4).

2.4. Метод муниципального права

Как и каждая профилирующая отрасль, муниципальное право имеет свой метод правового регулирования. Имея комплексный характер, муниципального право воспри- няло методы, используемые в смежных с ним отраслях права. Нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового права в той или иной мере регулируют общественные отношения в сфере местного самоуправ- ления. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приоб- ретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного пра- ва) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регули- рования общественных отношений. Поэтому правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового

(императивного) методов. В целом, для местного самоуправления как публично-правового ин- ститута характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, регулируется част- ноправовыми методами.2

1Шугрина Е.С. Там же

2Там же. С. 41.

27

ТЕМА 2. Понятие муниципального права

Выделяется также в муниципальном праве метод гарантий. Его раскрывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Федеральные органы государственной власти, органы госу- дарственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным обра- зованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджет- ной обеспеченности. Авторы выделяют метод рекомендательного регулирования.1 В му- ниципальном праве (как и в конституционном, административном праве) имеются нор- мы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный метод учитывает и под- черкивает самостоятельность местного самоуправления.

Для юридического режима муниципального права как комплексной отрасли ха- рактерно ориентирование на дозволение и обязывание. Иными словами, муниципальное право отличается от других отраслей права сочетанием императивного и диспозитивного ме-

тодов регулирования отношений. Его специфика состоит в комбинации различных спосо- бов правового регулирования, свойственных другим отраслям права, применительно к разным объектам муниципальной действительности.2

Нормы муниципального права, направляя нормы иных отраслей в рамках муни- ципального права, обретают качество общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также является обстоятельством, характеризующим муниципальное право как самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе о местном само- управлении 2003 г.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межот- раслевое образование,3 включающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособ- ленная по предмету регулирования часть российского права.

Целостность муниципального права обеспечивается, прежде всего, наличием еди- ной конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления.

2.5. Система муниципального права

Российская правовая система имеет сложную структуру, в которой выделяют пуб- личное и частное право; в основы разделения положены предмет и метод правового ре- гулирования. В состав публичного права входят конституционное, административное, финансовое, уголовное право и др. К частному праву относят гражданское, предприни- мательское, семейное, корпоративное право и др.

Муниципальное право является в основном публичным правом, поскольку регу- лирует публично-властные отношения. Однако оно содержит и частноправовые нормы (например, внутриорганизационное право органов территориального общественного самоуправления, нормы гражданского, предпринимательского права, отражающие осо- бенности статуса субъектов муниципального права, особенности режима объектов муни- ципальных отношений).

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т.е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующие однородные правоотноше- ния.

1Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002.

С. 16, 17.

2Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право Росси. М., 2003. С. 17.

3Там же. С. 14.

29