кпзс + муниципальное / муниципальное / Муниципальное право Российской Федерации_Чепурнова Н.М_ЕАОИ, 2007 -295с
.PDF
ТЕМА 4. История местного самоуправления в России
Четвертый этап. С принятием новой Конституции РФ стала постепенно восста- навливаться представительная власть на местах, хотя заложенные в ней принципы мест- ного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, первоначально серьезно искажались в актах субъектов федерации.
С 1994 года началась интенсивная работа над проектом Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Было представ- лено около десяти различных проектов.1 Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» бы- ли установлены правовые основы для восстановления самоуправленческих начал на мес- тах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. На его базе сложилась но- вая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представ- ляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправле- ния. Органы местного самоуправления были наделены публично-властными полномо- чиями (проявление элементов государственной теории), но они не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление элементов общественной теории).
Началом пятого этапа стало внесение Президентом РФ в Государственную Думу проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации», подготовленного комиссией под руководством Д.Н. Козака, созданной Президентом РФ для подготовки предложений по разграниче- нию предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Феде- рацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон был принят 6 октября 2003 г.
Закон 2003 г. предусмотрел значительный объем новелл, направленных на прин- ципиальное реформирование системы местного самоуправления в Российской Федера- ции. Для подготовки по времени был предусмотрен переходный период до 1 января 2006 года, который в настоящее время продлен до 1 января 2009 года. В течение переходного периода его положения действуют наряду с положениями Закона от 28 августа 1995 г. Переходный период необходим для внедрения новых форм самоуправления, плавной реорганизации имеющихся муниципальных институтов, обеспечения преемственности дореформенной и пореформенной муниципальной власти.
Муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы ме- стного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, фор- мализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм территори- ального общественного самоуправления.
1 Более подробно об особенностях проектов см.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000.
С. 76—80.
61
Муниципальное право Российской Федерации
Тесты
1.Развитие местного самоуправления началось с земской и городской реформ, которые проводились:
а) Александр I; б) Николаем II; в) Александром II; г) Павлом I.
2.Представительными органами земского самоуправления являлись:
а) уездные земские собрания; б) уездные земские управы;
в) юридическая уездная комиссия; г) губернское по земским делам присутствие.
3.По городовому положению 1870 года в выборах гласных городской Думы не могли участвовать лица:
а) состоящие под следствием или судом; б) лишенные духовного сана;
в) подвергшиеся суду за преступления и проступки; г) все ответы правильные.
4. Местные Советы народных депутатов:
а) не осуществляли полномочий местного самоуправления; б) выступали только органами местного самоуправления;
в) сочетали в себе свойства органов государственной власти и местного самоуправле- ния;
г) все ответы неправильные.
5.Устав муниципального образования принимается:
а) самостоятельно населением; б) главой местного самоуправления;
в) представительным органом по рекомендации губернатора; г) местной администрацией по согласованию с органами власти субъекта.
6.Устав муниципального образования вступает в силу с момента его:
а) принятия; б) регистрации;
в) опубликования; г) утверждения губернатором.
62
Тема 5
Основы местного самоуправления в Российской Федерации
5.1. Законодательное определение местного самоуправления
Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование местного само- управления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя стра- ны (главы 1 и 8).
Как уже говорилось выше, развивая конституционную модель местного само- управления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления на- родом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конститу- цией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами,
— законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных мест- ных традиций (ст. 1).
Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление — это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность дея- тельность населения по решению непосредственно или через органы местного само- управления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его историче- ских и иных местных традиций. Формулировки обоих определений в основном совпада- ют. Ключевое отличие современного определения — это прямая характеристика местно- го самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного само- управления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).
В обоих определениях местное самоуправление наделяется качеством самостоя- тельной и под свою ответственность активности (решения вопросов местного самоуправ- ления, деятельность по решению вопросов местного самоуправления) и говорится о при- знании и гарантировании местного самоуправления.
Под самостоятельной активностью следует понимать осуществляемую людьми по своей воле и в своих интересах деятельность.
Активность под свою ответственность связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний и предполагает обя- занность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права, полномочия, при этом неблагоприятные социально-экономические, политические и т.п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.
Активность, признаваемая и гарантируемая Конституцией, предполагает гаран-
тируемую активность населения, то есть подкрепляемую и защищаемую государством с помощью ряда мер, прежде всего тех, которые предусмотрены конституционно. Имеется в виду законодательное, материальное, организационное, методическое и тому подобное содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства. Местному самоуправлению как праву населения корреспонди- рует обязанность государства, его органов обеспечивать условия для его деятельного осуществления.
63
Муниципальное право Российской Федерации
Содержание местного самоуправления составляют вопросы местного значения, в их числе вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муници- пальных образований.
Вопросы местного значения — это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ во-вторых, решаемых самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому реше- нию, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в главе 3 Закона от 6 октября
2003 г.
Пространственные рамки местного самоуправления — это городское или сельское по-
селение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория го- рода федерального значения.
Отличительные признаки муниципального образования: а) осуществление в его рамках местного самоуправления; б) обособленная муниципальная собственность; в) местный бюджет;
г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно- распорядительного, главы муниципального образования);
д) населенная территория; е) устав муниципального образования, зарегистрированный в установленном зако-
нодательством порядке.
Субъектный состав местного самоуправления определен в двухуровневой модели. К первому уровню относится население соответствующих муниципальных образований.
Второй уровень составляют отдельные жители, иные субъекты непосредственно изъявляющие свою волю по отношению к общемуниципальным интересам, в их числе органы местного самоуправления. Общие запросы жителей выявляются в процессе их взаимодействия, задавая программу деятельности органов местного самоуправления. Они в правовой сфере выступают правопредставителями своих местных сообществ. От- дельные жители по отношению к собственным интересам (не интересам местного насе- ления в целом) рассматриваются как первичные субъекты самоуправления.
5.2. Основы местного самоуправления
Под основами местного самоуправления следует понимать объективно сложив- шиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возмож- ности; условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся систе- ма местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.1
Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закреплены в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов федерации, иных нормативных актах.
В соответствии со ст. 4 Закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», правовую основу местного самоуправления составляют обще- признанные принципы и нормы международного права, международные договоры Рос- сийской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституцион- ные законы, Закон 2003 г., другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ни- ми иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения
1 Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., 2000. С. 60.
64
ТЕМА 5. Основы местного самоуправления в Российской Федерации
Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Рос- сийской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполни- тельной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъ- ектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.1
Территориальные основы местного самоуправления являются одними из право- вых институтов муниципального права и представляют собой совокупность норм, закре- пляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.2
Организационные основы местного самоуправления — это совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы не- посредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные ор- ганы.3
Финансово-экономические основы местного самоуправления представляют со- бой совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих общественные отно- шения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.4
5.3. Местное самоуправление как основа конституционного строя
Основы конституционного строя представляют собой систему исходных консти- туционных принципов, закрепляемых в главе 1 Конституции РФ, устанавливающих юридическую модель общества, государства, национального права.
Местное самоуправление, являясь решающим социально-правовым фактором возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной де- мократии, воплощает в себе триединые начала: института гражданского общества, ин- ститута правового положения личности, института организации публичной власти. Этим обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой формы публичной власти, ее наибольшая приближенность к населению и, соответствен- но, особый характер соотношения непосредственных и представительных начал в систе- ме местного самоуправления.5
Будучи основой конституционного строя, местное самоуправление выступает как:
―конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность муниципальных образований, определяющий нормативную политику правотвор- ческих органов и деятельность правоприменителей в сфере местного самоуправ- ления;
―коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;
1Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 16.10.2006) «Об общих принципах организа- ции местного самоуправления в Российской Федерации // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
2Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 195
3ЩугринаЕ.С. Муниципальное право. М., 2000. С. 87; Онаже. Муниципальное право. М., 2004. С. 59.
4Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Там же. С. 312.
5Шевченко Н.В. Муниципальные институты представительной демократии в Российской Феде- рации: Автореф. дис… канд. юр. наук. Ростов-н/Д., 2006. С. 9.
65
Муниципальное право Российской Федерации
―социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы само- управленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы ме- стного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъяв- ления граждан);
―правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного са-
моуправления в качестве конституционного принципа и права населения в уста- новленных законом организационно-правовых формах;
―реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и фак-
торов его искажающих.1 По замечанию В.А. Кряжкова, характеристика местного самоуправления как од-
ной из основ конституционного строя связана с намерениями России быть демократиче- ским и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Она свидетельствует о пони- мании ценности местного самоуправления,
―обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43 Консти- туции РФ);
―позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и рас- поряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ);
―создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укрепле- нию Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопро- сов.2
5.4.Децентрализация и местное самоуправление
Децентрализация — это способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее периферию и укрепления политико-правовой самостоятель- ности периферийных подсистем: субъектов федерации, муниципальных образований и т.п.
Децентрализацию сравнивают с деконцентрацией. Так, Г. Брэбан указывает, что при деконцентрации властные полномочия делегируются государством своим структур- ным звеньям, т.е. центральный аппарат управления наделяет властью свои периферий- ные службы. При децентрализации, напротив, делегирование властных полномочий осуществляется от одного юридического лица к другому, от государства к местному кол- лективу или общественному учреждению.3
Если воспользоваться изложенным подходом, то конституционное обособление муниципальных образований и органов местного самоуправления в нашей стране необ- ходимо определять как негосударственную децентрализацию или как децентрализацию в собственном смысле этого слова.
Принципы децентрализации. Негосударственная децентрализация мест предполага- ет законодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных обра- зований, органов местного самоуправления. В их числе:
1См. подробее: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2005.
2КомментарийкКонституции Российской Федерации/ Подред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 63, 64.
3Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 86.
66
ТЕМА 5. Основы местного самоуправления в Российской Федерации
1.Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Рос- сийской Федерации. Базовая территориальная единица местного самоуправления — му- ниципальное образование. По общему правилу, они создаются на всех населенных тер- риториях всех субъектов Федерации. В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ по делу об Уставе (Основном законе) Курской области, население поселений, как и население сельсоветов (волостей), не может отказаться от местного самоуправления.
Положения о необходимости организации местного самоуправления на всей тер- ритории Российской Федерации территориально и организационно обеспечивают осу- ществление публичной власти — местное самоуправление жителей.
2.Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации в собственных уставах. Устав муниципального образования комплексно определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятель- ности своего населения. Уставы принимаются представительными органами местного самоуправления или непосредственно населением.
Самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, в силу того, что государство законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправ- ления. В зависимости от сферы осуществления местного самоуправления выделяют учреди- тельные, компетенционные, организационные итерриториальные пределы.1
3.Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и госу- дарственными должностными лицами. Данный принцип распространяется на любые ор- ганы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, ко- торые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.
Судебная практика идет по пути обеспечения принципа недопустимости для го- сударственных органов и должностных лиц образования органов местного самоуправле- ния и назначения муниципальных должностных лиц.
Однако следует отметить, что данный принцип, как общее правило, имеет свои исключения. Так, статьей 37 Закона от 6 октября 2003 г. предусматривается, что при про- ведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту треть членов конкурсной комиссии назначается региональным парламентом по пред- ставлению высшего должностного лица (главы) соответствующего субъекта РФ. Контракт
сГлавой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основа- нии заявления Главы субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта в части осу- ществления отдельных государственных полномочий.
Деятельность органов местного самоуправления может прекращаться решениями органов государственной власти. Представительный орган местного самоуправления может распускаться законом субъекта РФ. Глава субъекта федерации вправе своим пра- вовым актом отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации. Однако законом заложены гарантии и указанные действия органов го- сударственной власти основываются на судебных решениях (статьи 73, 74 Закона 2003 г.).
4.Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Закон от 6 октября 2003 г. преду- сматривает ряд случаев, при которых органы государственной власти субъектов федера- ции вправе временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправ-
1 Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправле- ния в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис...
канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 11.
67
Муниципальное право Российской Федерации
ления (ст. 75). При этом их полномочия ограничены, они не вправе осуществлять полно- мочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образо- вания, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов ме- стного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
5.Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан для муниципальных органов, должностных лиц в пределах их полномочий, и невозмож- ность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов
идолжностных лиц государственными органами и должностными лицами.
6.Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 Закона от 6 октября 2003 г. закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправле- ния, а также установленные правила о том, что наделение органов местного самоуправ- ления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному са- моуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате ре- шений органов государственной власти.
7.Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и долж- ностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании не- действительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государ- ственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и долж- ностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.
Данные принципы обеспечивают децентрализацию местного самоуправления в общегосударственном масштабе мерами конституционно-правового регулирования.
68
ТЕМА 5. Основы местного самоуправления в Российской Федерации
Контрольные вопросы и задания
1.Раскройте сущность местного самоуправления.
2.Охарактеризуйте определение «местное самоуправление» закрепленное в Европей- ской хартии местного самоуправления.
3.Чем отличается местное самоуправление от государственного управления.
4.Что означает понятие «децентрализация» и «деконцентрация» государственной власти.
5.Что понимается под системой местного самоуправления.
6.Укажите субъекты и объекты муниципально-правовых отношений
7.Институты местного самоуправления.
8.Охарактеризуйте муниципальное образование как основной субъект муниципально- правовых отношений.
9.Какие вы видите недостатки в действующем законодательстве о местном самоуправ- лении.
10.Какие положения Конституции РФ определяют местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации?
11.Кто уполномочен принимать устав муниципального образования.
12.В каких случаях и на каких условиях могут регулироваться уставами муниципальных образований отдельные отношения, подлежащие регулированию законами субъектов Российской Федерации?
13.Назовите основные права граждан РФ в сфере местного самоуправления.
Задача 1. В границах муниципального образования района образованы муници- пальные образования в городах районного значения, городских поселках и волостях. Охарактеризуйте правовой статус муниципальных образований, действующих в грани- цах территории муниципального образования, и степень их подчиненности органам и должностным лицам местного самоуправления района.
Внесите в словарь юридические термины:
—местное самоуправление;
—местное сообщество;
—система местного самоуправления;
—муниципальная власть;
—управление;
—общественное самоуправление.
69
Муниципальное право Российской Федерации
Тесты
1.Местное самоуправление — это:
а) право населения самостоятельно решать все вопросы местного значения; б) самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению
вопросов местного значения; в) способ организации власти на территории городских, сельских и иных поселений; г) правильного ответа нет.
2.Содержание местного самоуправления составляют:
а) вопросы местного значения; б) вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муници-
пального образования; в) совокупность дел, решаемых самостоятельно территориальным коллективом; г) все ответы правильные.
3.К субъектам местного самоуправления относятся:
а) население, граждане, выборные должностные лица; б) гражданин, территориальный коллектив, органы и выборные лица местного са-
моуправления; в) территориальный коллектив, органы местного самоуправления, органы государ-
ственной власти; г) органы местного самоуправления, выборные должностные лица, органы государ-
ственной власти, граждане.
70