3. Загрязнение окружающей среды как проблема внешних издержек

Наличие большого числа индивидов, загрязняющих окружающую среду и/или страдающих от загрязнения, делает добровольные переговоры слишком дорогостоящей вещью. Представим, например, тысячи людей живущих по берегам реки. Поэтому в таких случаях приходится возвращаться к идеям Пигу и полагаться на вмешательство государства. Прежде, чем проводить корректировку внешних эффектов, необходимо определить оптимальный уровень загрязнения. Теоретически это сделать гораздо легче, чем на практике.

Рассмотрим рис. 11-7. Оптимальный уровень загрязнения (Q^*) - такой уровень, при котором предельная общественная выгода от выброса отходов (MSB) точно равна предельным общественным издержкам от выбросов (MSC) в точке а. Объясним форму каждой кривой. Начнём с кривой MSB от выбросов. Она является нисходящей, потому что предельные выгоды от выброса отходов в окружающую среду являются в то же время предельными издержками очистки выбросов (MSC очистки). В самом деле, какую выгоду имеет фирма от того, что она выбросила ещё одну единицу отходов? Её выигрыш равен ценности ресурсов, которые ей пришлось бы затратить на очистку этой единицы, если бы выброс был невозможен. Чем больше MSC очистки, тем больше MSB от выбросов. Поскольку сокращение первых единиц выбросов (движение по абсциссе справа налево, начиная от точки с) обходится дешевле, чем последующих, то при уменьшении количества выбросов MSC очистки и соответственно MSB от выбросов растут. Этим объясняется нисходящая форма кривой MSB от выбросов.

К ривая предельных издержек общества MSC от выбросов выглядит восходящей. Почему? Каждая дополнительная единица выбросов наносит всё больший ущерб окружающей среде и требует всё больше ресурсов на восстановление этой среды. Обратите внимание на то, что кривая MSC от выбросов является ломаной линий 0hb. Её горизонтальный участок 0h отражает нулевые предельные общественные издержки от выбросов при небольшом объёме загрязнения. До уровня загрязнения h природа может сама абсорбировать выбрасываемые отходы. Невысокие уровни загрязнения ещё не превышают самовосстановительного потенциала природы и загрязнение ещё не является экономической проблемой. За порогом h возникают положительные издержки, связанные с необходимостью расходования ресурсов на борьбу с загрязнением.

MSC от выбросов можно рассматривать также как предельные общественные выгоды MSB от очистки. Особенно большие выгоды общество получает от очистки первых единиц выбросов при высоком уровне загрязнения (движение от точки b влево). По мере устранения выбросов и улучшения состояния окружающей среды предельные выгоды от очистки уменьшаются.

Те, кто считает, что уровень загрязнения должен быть нулевым, по сути, требуют от общества, чтобы оно пожертвовало общим излишком kah0, уменьшив своё благосостояние. Они требуют спасти блага, разрушаемые выбросами, стоимостью adh, принося в жертву блага, общая ценность которых составляет kad0.

Когда права собственности плохо определены действительный уровень загрязнения может превышать оптимальный уровень, Q^*. Действительный уровень выбросов определяется взаимодействием спроса на возможность выбрасывать отходы в окружающую среду, например, в реку и предложением этого ресурса (реки), служащего своеобразным резервуаром для отходов. На рис. 11-7 кривая MSB от выбросов может рассматриваться как кривая спроса на возможность выбрасывать отходы. Ценность других благ, которые можно произвести из ресурсов сэкономленных вследствие того, что отходы не очищаются, - это максимальная сумма, которую загрязняющий субъект готов был бы заплатить за право свободно сбрасывать отходы в реку. Чем выше эта плата («цена»), тем меньше спрос на возможность сбрасывать отходы.

С другой стороны, если права собственности на данный ресурс (река) не определены, то это фактически означает, что он предлагается бесплатно – по нулевой цене. Поэтому кривая предложения возможности загрязнять совпадает с горизонтальной осью. Тогда спрос и предложение совпадут в точке с, и действительный уровень загрязнения Q_R будет больше оптимального Q^*. За пределами оптимума общество тогда теряет блага, общая ценность которых составляет abcd, что превышает ценность благ acd, которыми пришлось бы пожертвовать, чтобы провести очистку «неэффективных» единиц выбросов (= Q_R – Q^*). Чистые потери общества из-за превышения оптимума загрязнения, следовательно, отражаются площадью заштрихованного треугольника abc. В то же время abc – это потенциальный чистый выигрыш от доведения загрязнения до оптимального уровня.

Получить полную информацию, необходимую для определения оптимального уровня загрязнения правительству практически невозможно. Тем не менее существуют подходы, которые позволяют хотя бы приблизиться к оптимуму. Кратко рассмотрим их.

Решение проблемы внешних эффектов (и загрязнения как её части) сводится к интернализации внешних эффектов - превращению внешних предельных издержек (выгод) во внутренние. Заслуга Коуза, как мы уже отмечали, состоит в открытии того, что рыночный механизм при условии четкого установления прав собственности и в отсутствие существенных издержек их обмена способен обеспечить интернализацию без прямого вмешательства государства путём переговоров производителей и получателей внешних эффектов. Трансформация внешних эффектов во внутренние может быть достигнута посредством слияния, то есть объединения производителей и получателей внешних эффектов (например, фабрики-химчистки и фирмы, занимающейся рыболовством). Тогда их объёмы производства (количество вычищенной одежды и выловленной рыбы) будут скорректированы, что будет способствовать оптимальному распределению ресурсов.

Использование рыночного механизма для решения проблемы экстерналий не всегда эффективно и возможно из-за того, что названые выше условия, необходимые для интернализации внешних эффектов на практике часто оказываются невыполнимыми. Поэтому возникает необходимость прямого вмешательства государства, которое пытается обеспечить корректировку внешних эффектов: (а) посредством административных ограничений (запреты, стандарты); (б) экономических методов (налоги и субсидии).

Стандарты, представляющие собой устанавливаемые государством ограничения на виды и объемы загрязняющих окружающую среду выбросов, являются наиболее распространенным способом регулирования отрицательных внешних эффектов. Для этого используются ограничение объемов загрязняющих выбросов и установление норм содержания вредных веществ в выбросах. В первом случае цель достигается за счет прямого ограничения объема выпуска. Во втором - за счет сдвига кривой предложения в результате роста издержек производства из-за дополнительных затрат производителей, связанных с необходимостью соблюдения норм (установка оборудования и проведение мероприятий по очистке выбросов).

Применение стандартов, сокращая вредные выбросы, не обеспечивает оптимального распределения ресурсов. Во-первых, стандарты из-за нехватки информации редко соответствуют оптимальному выпуску. Если они слишком высоки, то выпуск будет неэффективно низким, если они занижены, выпуск будет чрезмерным. Во-вторых, стандарты выбросов обычно одинаковы для всех и, поэтому, не учитывают возможных различий в уровнях предельных издержек очистки у фирм, с одной стороны, и уровнях предельных издержек от выбросов, - с другой. Например, MSC от выбросов в сельской местности из-за её меньшей загрязнённости, как правило, будут ниже, и предельные общественные выгоды MSB очистки, соответственно ниже, чем в городах (на рис. 11-7 кривая MSC от выбросов для сельской местности должна проходить правее). Поэтому оптимальный уровень загрязнения в сельской местности больше, чем в городах. Применение же единого стандарта приведёт, к тому, что фирмы в сельской местности будут производить на уровне ниже оптимального, что свидетельствует о неэффективной аллокации. Устранение этих недостатков путем дифференциации стандартов будет «административным кошмаром», так как потребует огромных административных издержек (сбор информации, мониторинг и контроль).

Применение налогов как платы за выбросы ( налог устанавливается на единицу выбросов) позволяет достичь тех же результатов, что и в случае стандартов, но с меньшими издержками, поскольку налоги создают стимулы у фирм к снижению уровня загрязнения. Когда фирмы делают выбор увеличить ли им выбросы и уплатить налог, или сократить выбросы и не платить налог, то они учитывают, что в первом случае их предельные частные издержки увеличатся на величину налога, а во втором случае на величину предельных издержек очистки. Те фирмы, которым очистка обойдётся дороже, предпочтут платить налог. Остальные выберут очистку.

Если налог установить точно на уровне предельных внешних издержек (Т = МЕС), то уровень выпуска продукции и выбросов будет оптимальным. Всё дело однако в том, что на практике информацию о МЕС получить очень трудно. Поэтому регулирующие органы вынуждены действовать методом приближения, допуская то «недолёт», то «перелёт». Это, конечно, снижает эффективность налогов как инструмента корректировки внешних издержек.

Другой, более современной альтернативой налогам на выбросы является создание рынка прав на выбросы. Предположим, что сложившийся объём Q₁ сброса отходов в озеро регулирующее агентство считает слишком большим (см. рис. 11-8). Установив допустимый объем загрязнения, Q^* регулирующее агентство выпускает равное этому объему количество лицензий, каждая из которых дает право на сброс единицы загрязняющего вещества. Сами же лицензии пускаются в рыночный оборот, то есть их обладатели-фирмы могут продавать и покупать их по свободной рыночной цене.

Поскольку предложение лицензий строго ограничено (кривая предложения представляет собой вертикальную линию), то цена лицензии будет зависеть от спроса на них, как на возможность выбросов.

Как будет формироваться этот спрос? Фирмы, для которых предельные издержки устранения выбросов, МС очистки будут больше рыночной цены, Р^*, будут покупать лицензии (их спрос представлен частью кривой D, находящейся слева от точки Е). Фирмы, у которых предельные издержки устранения выбросов, МС очистки меньше рыночной цены будут продавать свои лицензии по цене Р^*, а на вырученные деньги производить устранение своих выбросов. В результате снижение уровня загрязнения с Q₁ до Q^* произойдёт с минимальными общими издержками. Сократят выбросы именно те фирмы, которым это обойдётся дешевле, чем другим. Если уровень загрязнения, определяемый регулирующим агентством, был бы близок к оптимальному, то рынок прав на загрязнение обеспечил бы Парето эффективное размещение ресурсов.

Хорошим примером использования рынка прав на загрязнение может служить политика ограничения количества автомобилей в маленьком островном государстве Сингапуре. Значительная часть внешних издержек в городах, как известно, связана с автомобилями (загрязнение воздуха, пробки на дорогах и т.д.). Количество автомобилей в Сингапуре, несмотря на высокие налоги и специальные разрешения на вождение в центре города, приняло угрожающие размеры. В 1990 г. власти решили ограничить количество новых автомобилей на дорогах путём продажи прав на владение автомобилем, аукционным методом, то есть тем, кто может предложить за них самую высокую цену. Владельцами разрешения на покупку автомобиля таким образом стали таксисты, грузовые транспортные и автобусные компании, коммивояжеры и т.п., в то время как семьи, которые предпочитали личный автомобиль общественному транспорту в основном из соображений комфорта, сочли такие разрешения слишком дорогими. В результате загрязнение воздуха и уличные заторы оказались под контролем, а распределение прав на вождение автомобилей стало экономически эффективным.

1 Современные представители «австрийской школы» считают действительными экстерналиями только физическое вторжение в чужую собственность (например, сосед выбрасывает мусор в ваш двор), но тогда это просто будет уголовное преступление. Что касается традиционного для «мейнстрима» понимания внешних эффектов, то «австрийцы» считают его надуманным. По их мнению, такие внешние издержки и выгоды присутствуют в любом экономическом действии, потому что издержки и выгоды субъективны. Так, например, меня может восхищать вид дымящихся заводских труб, потому что я люблю индустрию. Но это не означает, что я должен платить налог за возможность любоваться ими. Или меня может расстраивать, что большая часть мужчин не носит бороды. Но следует ли из этого, что всех гладко выбритых мужчин нужно облагать налогом, чтобы компенсировать мне моё неудовольствие?

15