учебное пособие правоведение
.pdf3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другиеорганыместногосамоуправления(ст. 131 КонституцииРФ).
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Необходимо также отметить, что в соответствии с Основными нормами (ст. 133) гарантиями местного самоуправления в Российской Федерации выступают прежде всего:
–право на судебную защиту;
–право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
101
– запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
ВРоссийской Федерации понятие местного самоуправления на общероссийском уровне закреплено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии со ст. 1 которого местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного значения вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических
ииных местных традиций27.
Впостановлении Конституционного Суда Российской Федерации «по делу Республики Коми»28 было введено понятие публичной власти. Фактически впервые термин «публичная власть» был использован в юридическом документе. В вышеназванном постановлении говорится, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, в Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти – государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; ор-
27СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
28Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93
и94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // СЗ РФ. 1198. №4.
Ст. 532.
102
ганы местного самоуправления решают вопросы местного значения29.
Местное самоуправление может быть реализовано как через выборные, так и через другие органы местного самоуправления.
Для характеристики местного самоуправления значимо и то, что оно реализуется в границах муниципальных образований. Данный признак указывает на предметный территориальный характер муниципальной деятельности. При этом в соответствии со ст. 10 Федерального закона № 131-ФЗ к муниципальным образованиям отнесены городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Вне границ муниципальных образований местное самоуправление существовать не может, так как теряет свою предметную направленность на решение вопросов местного (именно для соответствующего муниципального образования) значения30.
В большинстве российских субъектов приняты законы об организации местного самоуправления на своей территории, а такжепакетдругихзаконовповопросамместногосамоуправления.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (положения, решения, постановления, распоряжения).
Устав муниципального образования – своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования, регулирующий вопросы организации местного самоуправления. Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 г. устав муниципального образования принимается соответствующим
29См. подробно: Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования: учеб. пособие для преподавателя / под общ. ред. М.А. Якутовой.
– М., 2007. С. 20.
30 Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 11.
103
представительным органом. Однако для привлечения населения к участию в принятии столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и по внесению изменений в него, возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум.
В соответствии со ст. 44 ФЗ № 131 от 2003 г. уставом муниципального образования должны определяться:
•наименование муниципального образования;
•перечень вопросов местного значения;
•формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
•структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
•наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
•виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
•срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
•виды ответственности органов местного самоуправления
идолжностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
•порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным Кодеком РФ;
104
• порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Правовую основу местного самоуправления в Самарской области составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав (Основной закон) Самарской области, законы и иные нормативные правовые акты Самарской области, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах, и муниципальные правовые акты.
В Уставе Самарской области отдельный раздел посвящен организации местного самоуправления в Самарской области
(ст. 103-112).
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом Самарской области с учетом исторических и иных местных традиций.
Законом Самарской области в соответствии с федеральным законом осуществляется правовое регулирование муниципальной службы в Самарской области, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы31.
Губернатор Самарской области в случаях и порядке, установленных федеральным законом, издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (исполнительно-распорядитель- ного органа муниципального образования).
Губернатор Самарской области в случаях и порядке, установленных федеральным законом, вносит на рассмотрение Са-
31 Закон Самарской области от 30 июня 2005 г. № 132-ГД «Об установлении наименований органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области» // Волжская коммуна (Самара). 2005. 2 июля.
105
марской Губернской Думы проект закона Самарской области о роспускепредставительногоорганамуниципальногообразования.
Самарская Губернская Дума в случаях и порядке, установленных федеральным законом, принимает закон Самарской области о роспуске представительного органа муниципального образования. Отдельные полномочия органов местного самоуправления в Самарской области могут временно осуществляться органами государственной власти Самарской области в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом.
Ряд вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления в Самарской области, регулируется отдельными законами32.
Правовую основу местного самоуправления в г.о. Толь-
ятти составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав (Основной закон)
32 См., напр.: Закон Самарской области от 10 декабря 2003 г. № 112-ГД (в ред. от 06.05.2009) «О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления» // Волжская коммуна (Самара). 2003. 11 декабря; Закон Самарской области от 5 марта 2005 г. № 77-ГД (в ред. от 30.06.2009) «О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по социальной поддержке и социальному обслуживанию населения» // Волжская коммуна (Самара). 2005. 11 марта; Закон Самарской области от 8 июня 2006 г. № 57-ГД (в ред. от 06.05.2009) «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования» // Волжская коммуна (Самара). 2006. 10 июня; Закон Самарской области от 7 июля 2006 г. № 58-ГД (в ред. от 06.03.2008) «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации транспортного обслуживания населения на территории Самарской области» // Волжская коммуна (Самара). 2006. 8 июля; Закон Самарской области от 10 июля 2008 г. № 67-ГД «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарскойобласти» // Волжская коммуна(Самара). 2008. 15 июляи др.
106
Самарской области, законы и иные нормативные правовые акты Самарской области, Устав городского округа Тольятти (принят Постановлением Тольяттинской городской Думы от 30 мая 2005 г. № 15533), решения, принятые на местных референдумах, и муниципальные правовые акты.
Всоответствии со ст. 23 Устава городского округа Тольятти
корганам местного самоуправления городского округа Тольятти относятся:
– Дума городского округа – представительный орган городского округа;
– мэр городского округа – глава городского округа;
– мэрия городского округа – местная администрация (ис- полнительно-распорядительный орган городского округа).
Органы местного самоуправления городского округа не входят в систему органов государственной власти.
Дума городского округа является представительным органом городского округа. Депутаты Думы избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Выборы депутатов Думы проводятся с применением смешанной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов. Дума состоит из 35 депутатов, из которых 17 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, образуемым в соответствии с федеральными законами и законом Самарской области, 18 депутатов – по единому избирательному округу, который включает в себя всю территорию городского округа, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями.
Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право быть избранным депутатом Думы. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы Думы нового созыва. Депутаты Думы осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Депутаты Думы не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами
33 Устав городского округа Тольятти // Городские ведомости (Тольятти). 2005. 11 августа.
107
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Самарской Губернской Думы, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности Самарской области, а также должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы. Депутаты Думы не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом.
Депутат, осуществляющий свою деятельность на постоянной основе, не вправе:
–заниматься предпринимательской деятельностью;
–состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами Самарской области, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
–заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РоссийскойФедерацииилизаконодательствомРоссийскойФедерации;
–входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Депутаты информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.
108
ПолномочиядепутатаДумыпрекращаютсядосрочновслучае:
1)смерти;
2)отставки по собственному желанию;
3)признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
4)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
5)вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
6)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
7)прекращения гражданства Российской Федерации; прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
8)отзыва избирателями;
9)досрочного прекращения полномочий Думы;
10)призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
11)в иных случаях, установленных федеральным законом.
Основной формой работы Думы являются заседания, на которых решаются все вопросы, отнесенные к ее ведению. Заседания Думы проводятся не реже одного раза в три месяца председателем Думы или одним из заместителей председателя по его поручению.
109
Заседания, созываемые в иные, кроме установленных, сроки являются внеочередными. Порядок созыва и проведения внеочередных заседаний Думы определяется Регламентом Думы34.
Для предварительного обсуждения вопросов повестки дня, выявления и согласования мнений депутатов Дума может проводить рабочие заседания, на которых не принимаются какиелибо решения и не применяются нормы Регламента Думы. Рабочие заседания могут быть закрытыми. Порядок созыва, подготовки и проведения заседаний Думы, а также формы работы городской Думы устанавливаются Регламентом Думы.
Полномочия Думы прекращаются со дня начала работы Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий.
Думе принадлежит право от лица всего населения городского округа принимать решения по вопросам своего ведения.
Структуру Думы составляют:
–председатель Думы;
–заместители председателя Думы;
–постоянные комиссии;
–контрольно-счетная палата (управление);
–аппарат специалистов.
Думу возглавляет председатель, который избирается из состава Думы тайным голосованием на первом заседании. Председатель Думы исполняет свои обязанности на постоянной основе. Он руководит работой Думы, организует процесс подготовки и принятия решений Думы, подписывает решения Думы, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Думы.
Заместители председателя Думы (2 чел.) избираются из числа депутатов Думы на срок ее полномочий тайным голосованием. Они исполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленным Думой, и поручениями председателя Думы.
34 Решение Думы городского округа Тольятти от 07.11.2007 № 760 (в ред. от 11.03.2009) «О Регламенте Думы городского округа Тольятти» // СПС «Консультант Плюс».
110