Раздел IX. Государственный и муниципальный финансовый контроль

Глава 26. Основы государственного

И муниципального финансового контроля

Комментарий к главе 26

Комментируемая глава 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля" в разделе IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса Российской Федерации состоит из 7 статей, но ни в одной из них законодатель не дает определения финансового контроля. На сегодняшний день в юридической науке существуют несколько определений финансового контроля.

Ряд авторов рассматривают финансовый контроль как составную часть государственного контроля, элемент всей системы экономического управления и планирования <1>.

--------------------------------

<1> Аллахвердян Д.А. Финансы и социалистическое воспроизводство. М.: Финансы, 1971. С. 116.

Профессор Н.И. Химичева считает, что основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается в:

- проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления;

- проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в их хозяйственном ведении или оперативном управлении, денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

- проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями;

- выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;

- устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины.

В словаре С.И. Ожегова выделяются три значения финансового контроля: 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля; 3) лица, осуществляющие контроль, то есть контролеры <1>.

--------------------------------

<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка. 23-е изд. М., 1990. С. 293.

В обобщенном виде теоретическое определение финансового контроля можно представить следующим образом: под финансовым контролем понимается регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования <1>.

--------------------------------

<1> Финансовое право: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. / А.Б. Быля, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2007. С. 35 - 36.

Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах: 1) строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов; 2) неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Финансовый контроль охватывает комплекс тех хозяйственных отношений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования. Финансовый контроль можно определить как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов <1>.

--------------------------------

<1> Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России: Учебное пособие для вузов. М., 2003. С. 19.

В соответствии с пп. "ж" ст. 71 Конституции РФ в ведении федеральных органов государственной власти находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики. В ведении Российской Федерации также находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (пп. "з" ст. 71 Конституции РФ) <1>. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии (ст. 106 Конституции РФ) <2>. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (п. 3 ст. 104 Конституции РФ) <3>. Федеральный бюджет разрабатывает и представляет Государственной Думе, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета Правительство РФ (пп. "а" п. 1 ст. 114 Конституции РФ) <4>.

--------------------------------

<1> РГ. N 237. 1993.

<2> РГ. N 237. 1993.

<3> РГ. N 237. 1993.

<4> РГ. N 237. 1993.

Важное значение для развития государственного финансового контроля в России имел Указ Президента РФ N 1095 от 25.07.1996 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ" <1>, в котором установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организаций денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Одновременно в Указе были представлены субъекты государственного финансового контроля: Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (в лице Федерального казначейства, Федеральной службы страхового надзора, Контрольно-ревизионного управления), Федеральная налоговая служба Российской Федерации, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Среди правоохранительных органов, осуществляющих финансовый контроль, можно назвать Прокуратуру Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.

Муниципальный финансовый контроль, в свою очередь, осуществляется органами местного самоуправления, которые в силу ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти. В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются ФЗ N 126-ФЗ от 25.09.1997 "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <1> и новым ФЗ N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464.

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Таким образом, основная цель государственного контроля состоит в том, чтобы максимизировать поступление ресурсов в государственную казну и минимизировать государственные издержки управления.

В условиях перехода на рыночные отношения финансовый контроль в большей степени направлен на обеспечение развития производства, как общественного, так и частного. Финансово-контрольная деятельность направлена на выявление нарушений финансовой дисциплины, под которой понимается установленный законодательством о финансах порядок аккумулирования, перераспределения и использования фондов денежных средств Российской Федерации, субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.

В отличие от прежней редакции, в БК РФ внесены обоснованные изменения, связанные с тем, что глава 26 помещена после глав, содержащих нормы, регламентирующие все стадии бюджетного процесса. Данные изменения обусловлены тем, что бюджетный контроль пронизывает собою все стадии бюджетного процесса и осуществляется на каждой из названных стадий.

Вместе с тем при рассмотрении главы 26 возникают следующие сомнения. Глава называется "Основы государственного и муниципального ФИНАНСОВОГО (выделено мной) контроля", хотя в ней содержатся нормы, регламентирующие деятельность уполномоченных субъектов по осуществлению бюджетного контроля. В теории финансового права давно обосновано, что понятие финансового контроля шире, чем бюджетного, поскольку финансовый контроль осуществляется на всех стадиях, этапах финансовой деятельности. Бюджетный контроль - разновидность финансового контроля, проводимого в бюджетной сфере. Логичнее в БК РФ говорить именно о бюджетном контроле, а не о финансовом контроле в целом. Для сравнения: глава 14 Налогового кодекса РФ носит название "Налоговый контроль" и содержит нормы, регламентирующие понятие, формы, методы осуществления налогового контроля, полномочия налоговых и иных органов по осуществлению налогового контроля, а также полномочия их должностных лиц. Такой подход представляется вполне обоснованным и позволяет четко сформулировать права и обязанности как налоговых органов, так и налогоплательщиков, иных лиц в налоговой сфере. В этой связи высказывается аргументированная позиция о переименовании главы 26 БК РФ - "Бюджетный контроль". Это позволит четко определить, что такое бюджетный контроль, дав его понятие в соответствующей норме данной главы, определить формы и методы, в которых он проводится.

В главе по сути отсутствуют нормы, регламентирующие деятельность Счетной палаты по проведению бюджетного контроля. Возможно, законодатель решил не дублировать нормы, содержащиеся в Федеральном законе "О Счетной палате Российской Федерации", но в то же время в ст. 267 и 268 содержатся нормы, дублирующие полномочия Федерального казначейства и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, содержащиеся в соответствующих постановлениях Правительства РФ.

Представляется, что содержание и структура главы должны быть изменены. Целесообразнее было бы выделить раздел, а не главу о бюджетном контроле, в котором дать, как говорилось ранее, понятие бюджетного контроля, его форм и методов осуществления, закрепить цели и задачи его проведения на каждой из стадий бюджетного процесса, а также определить систему органов бюджетного контроля, указав на формы взаимодействия различных органов на всех стадиях бюджетного процесса. Представляется, что во главе этой системы должна находиться Счетная палата, являющаяся, как и в других странах, независимой от исполнительной власти, что дает возможность проводить внешний по отношению к системе исполнительной власти, независимый бюджетный контроль.

Учитывая особую роль контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, представляется необходимым именно в БК РФ закрепить основы их формирования, цели, задачи, формы и методы их деятельности, а также формы взаимодействия между собой и со Счетной палатой.

В настоящее время в теории финансового права говорится о таких формах финансового контроля, как проверка, ревизия, и др. "Статус" налоговой проверки закреплен в Налоговом кодексе, где содержится ее определение, названы виды, четко регламентируется порядок ее назначения, проведения, указаны права и обязанности налоговых органов и налогоплательщиков в процессе осуществления налогового контроля, определен порядок оформления результатов налоговой проверки и процедуры привлечения к ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах. В то же время для целей финансового контроля не меньшее значение имеет ревизия, понятие которой и некоторые процессуальные вопросы ее назначения и проведения содержатся лишь в подзаконном акте - приказе Министерства финансов РФ. Представляется, что в отсутствие единого закона о государственном финансовом контроле именно в Бюджетный кодекс можно было бы включить нормы, регламентирующие характер ревизии как формы финансового и бюджетного контроля, а также порядок ее назначения, проведения, указать уполномоченные субъекты - Счетную палату и Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, их права и обязанности, а также права и обязанности проверяемых лиц, порядок оформления результатов ревизии - составления акта ревизии и ряд других процессуальных норм.

Реализация предложенных изменений и дополнений Бюджетного кодекса позволила бы:

- установить скоординированную структуру бюджетного контроля в органах законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и единой системы информационного обеспечения между его субъектами;

- разработать механизм взаимодействия и четкого разграничения полномочий и ответственности между субъектами бюджетного контроля в целях исключения дублирования и параллелизма в работе;

- определить основные положения взаимодействия субъектов бюджетного контроля с правоохранительными органами;

- усилить контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении различных финансовых операций, в том числе связанных с нарушением бюджетного законодательства, и проверку выполнения государственных международных финансовых обязательств;

- противодействовать легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

- установить порядок осуществления бюджетного контроля органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и создать единую систему мониторинга финансовых операций как основы информационного обеспечения государственного финансового контроля;

- усовершенствовать бюджетные процедуры с целью исключения условий, способствующих потерям и нецелевому использованию бюджетных средств, обеспечения их возврата и поступления доходов от их использования в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- предусмотреть изменения в уголовном, гражданском, бюджетном и административном законодательстве в части усиления мер ответственности за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств;

- согласовать планирование проведения контрольных мероприятий всеми органами бюджетного контроля в текущем году на очередной год;

- установить единую методологию (стандарты) и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля и единых критериев обобщения результатов контрольных мероприятий;

- наладить сотрудничество с органами государственного финансового контроля стран СНГ, иностранных государств и международными организациями, занимающимися вопросами финансового контроля;

- унифицировать формы и методы работы контрольных органов.

Статья 265. Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами

Комментарий к статье 265

В п. 1 ст. 265 комментируемой главы установлены формы финансового контроля, осуществляемые законодательными (представительными) органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Под формами финансового контроля следует понимать отдельные аспекты проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий. Законодатель предусматривает следующие формы финансового контроля: предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов, смет расходов и доходов, законов о бюджете.

Текущий финансовый контроль проводится в ходе рассмотрения вопросов по исполнению бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с поступлением депутатских запросов.

Последующий финансовый контроль осуществляется после завершения отчетного периода и финансового года в целом, то есть на стадии рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Пункт 2 ст. 265 комментируемой главы устанавливает права законодательных (представительных) органов при осуществлении ими государственного и муниципального финансового контроля.

1. Право на получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета. Перечень таких документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета, представлен в Бюджетном кодексе.

2. Право на получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов.

3. Право на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета. Так, пп. "а" п. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 06.10.1999 определяет, что законом субъекта Российской Федерации утверждается отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, представленный высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

4. Право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов) для проведения внешнего аудита бюджетов. С целью проведения финансового контроля Федеральным Собранием РФ образована Счетная палата РФ, а законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ создаются собственные контрольные органы, деятельность которых регулируется законодательством субъектов РФ.

5. Право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Пункт 3 ст. 265 комментируемой главы закрепляет обязанность органов исполнительной власти и местные администрации муниципальных образований предоставлять всю необходимую информацию для осуществления парламентского контроля. Указанная информация должна предоставляться законодательными (представительными) органами представительным органам местного самоуправления в пределах компетенции исполнительных органов по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.

Статья 266. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований

Комментарий к статье 266

Пункт 1 ст. 266 комментируемой главы устанавливает, что финансовый контроль со стороны органов исполнительной власти осуществляют Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Финансовый контроль со стороны органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований проводят финансовые органы муниципальных образований.

В силу п. 1 Положения о Министерстве финансов, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 329 от 30.06.2004 "О Министерстве финансов Российской Федерации", Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в частности, в бюджетной сфере, в области государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности. Министерство финансов РФ осуществляет свои полномочия в области финансового контроля через свои структурные подразделения и территориальные органы на федеральном и региональном уровнях.

Постановлением Правительства РФ N 703 от 01.12.2004 утверждено Положение о Федеральном казначействе, п. 1 которого установил, что Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Контрольные полномочия финансовых органов субъектов РФ определяются в соответствии с законами субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о регулировании межбюджетных отношений и др.

Так, ст. 12 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Финансовый контроль от имени местных администраций муниципальных образований, как правило, осуществляется комитетами финансов, органами ведомственного контроля, главными бухгалтерами бюджетных организаций, а в республиках - министерствами финансов, ведомствами и иными органами.

В большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и бюджеты созданы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. В свою очередь, территориальные единицы более низкого уровня (поселки, сельсоветы и др.), ранее имевшие свои бюджеты, переведены на смежное финансирование <1>.

--------------------------------

<1> Пронина Л.И. Реформирование межбюджетных отношений и интересы местного самоуправления // Финансы. 2001. N 11. С. 15.

Органы местного самоуправления в силу п. 1 ст. 132 Конституции РФ самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Пункт 2 ст. 266 комментируемой главы предусматривает, что формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципального образования устанавливаются Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

Основными формами осуществления финансового контроля в РФ органами исполнительной власти и органами (должностными лицами) местных администраций муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль.

Порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ, правительствами субъектов РФ, актами федеральных министерств и ведомств. Так, например, порядок проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ установлен Приказом Минфина РФ N 42н от 14.04.2000 <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.

В частности, Министерство финансов Российской Федерации уполномочено:

1. Вносить в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства.

2. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимать следующие нормативные правовые акты:

- порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации;

- порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

- порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации;

- порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации и передачи Министерству финансов Российской Федерации информации из государственной долговой книги субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги.

3. Осуществлять:

- составление проекта федерального бюджета;

- утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

- представление в Правительство Российской Федерации отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

- управление в установленном порядке средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации;

- методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов;

- методологическое обеспечение кассового обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- организацию ведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора;

- заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;

- управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации;

- ведение Государственной долговой книги Российской Федерации и учет информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;

- обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовой год, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

- в установленном порядке ведение переговоров и подписание от имени Правительства Российской Федерации многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба;

- сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов;

- организацию перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- согласование решений Пенсионного фонда Российской Федерации об объемах и структуре размещения средств страховых взносов;

- методическое руководство по использованию реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов, в целях учета расходных обязательств Российской Федерации;

- проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности;

- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций (п. 5 Постановления Правительства РФ N 329 от 30.06.2004 <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.

Статья 267. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством

Комментарий к статье 267

В ст. 267 комментируемой главы представлены полномочия Федерального казначейства в сфере финансового контроля.

Федеральное казначейство РФ было образовано в 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ. В настоящее время его деятельность регламентируется Постановлением Правительства РФ N 703 от 01.12.2004 <1>. Оно находится в ведении Министерства финансов РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.

Статья 157 Бюджетного кодекса определяет, что органы государственного финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Проанализировав комментируемую статью Бюджетного кодекса, можно заявить, что на Федеральное казначейство положениями данной статьи возложены обязанности по осуществлению предварительного и текущего контроля за ведением операций с бюджетными средствами главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Цель, которую преследует на данной стадии этот орган финансового контроля, заключается в предотвращении факта нецелевого использования средств федерального бюджета на стадии выделения бюджетных средств и совершения расходов бюджета.

Предмет предварительного контроля, осуществляемого органами федерального казначейства, следует из определения нецелевого использования бюджетных средств, сформулированного в диспозиции ст. 289 Бюджетного кодекса. В соответствии с данной статьей нецелевым использованием средств федерального бюджета являются направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Более четкое определение нецелевого использования средств федерального бюджета представлено в Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства финансов РФ N 35н от 26.04.2001. Итак, нецелевым использованием средств федерального бюджета является направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством.

Приказом Министерства финансов РФ N 142н от 31.12.2002 утверждена Инструкция о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства РФ лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета. Пункт 49 настоящей Инструкции устанавливает, что орган федерального казначейства при наличии у получателя средств денежного обязательства после проверки платежных документов, в порядке, предусмотренном в п. 55 настоящей Инструкции, и соответствующих документов, подтверждающих факт выполнения работ и оказания услуг или поставки товаров, а также в соответствии с законодательством РФ авансирования работ и услуг согласно условиям договора, в установленном порядке представляет в учреждение банка расчетные и кассовые документы для осуществления им платежа со счета органа федерального казначейства на банковские счета исполнителей работ и услуг, указанных в платежных документах получателя средств.

В соответствии с п. 55 этой же Инструкции оформленные получателем средств платежные поручения принимает уполномоченный руководителем органа федерального казначейства работник, который проверяет правильность оформления платежного документа, соответствие подписей имеющимся образцам в карточке получателя средств, правильность указанных банковских реквизитов органа федерального казначейства, соответствие сумм и показателей бюджетной классификации Российской Федерации, указанных в платежном поручении, содержанию производимой операции и остатку отраженных на лицевом счете получателя средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. В этом проявляется суть полномочий Федерального казначейства на стадии текущего финансового контроля. После списания денежных средств со счета Федерального казначейства (лицевого счета получателя бюджетных средств) возможна реализация последующего финансового контроля.

Более широкий перечень полномочий Федерального казначейства, в том числе и в области финансового контроля, закреплен в п. 5 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 703 от 01.12.2004 "О Федеральном казначействе" <1>. Так, Федеральное казначейство уполномочено:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.

- доводить до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

- вести учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

- открывать в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством РФ, устанавливать режимы счетов федерального бюджета;

- открывать и вести лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

- вести сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

- вести учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

- составлять и предоставлять в Министерство финансов РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ;

- получать в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

- осуществлять распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ в соответствии с законодательством РФ;

- осуществлять прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

- осуществлять управление операциями на едином счете федерального бюджета;

- осуществлять в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

- обеспечивать проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы РФ от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

- осуществлять предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

- осуществлять подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершать разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

- осуществлять функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федерального казначейства и реализацию возложенных на него функций. Эти полномочия Федерального казначейства в полной мере можно отнести к числу полномочий в рамках осуществления предварительного и текущего финансового контроля.

Статья 268. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора

Комментарий к статье 268

В ст. 268 комментируемой главы говорится о полномочиях Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в области финансового контроля за использованием бюджетных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов.

Прежде, чем перейти к рассмотрению полномочий данной службы, необходимо определить сферу ее деятельности.

Так, ст. 10 Бюджетного кодекса к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относит:

1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

2. Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

3. Местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

Однако бюджетная система состоит также и из бюджетов государственных внебюджетных фондов, под которыми понимаются фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджета субъектов Федерации, которые предназначены для реализации конституционных прав граждан РФ на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом, а также в случае безработицы, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

К государственным внебюджетным фондам РФ на сегодняшний день относятся:

- Пенсионный фонд РФ;

- Фонд социального страхования РФ;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Создание внебюджетных фондов денежных средств ориентировано прежде всего на аккумулирование денежных ресурсов и направление их на решение социально-экономических задач, о чем говорилось в комментарии к главе 17 Бюджетного кодекса РФ.

Теперь следует перейти к рассмотрению органа государственной власти, в чью компетенцию входит изложенная в комментируемой статье сфера деятельности.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора была создана в 2004 г. в целях усиления финансового контроля. Ее полномочия закреплены в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном Постановлением Правительства N 278 от 15.06.2004 <1>, в котором закреплены полномочия этого органа государственной власти.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Она находится в ведении Министерства финансов РФ.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в сфере финансового контроля за использование бюджетных средств всех трех уровней и средств государственных внебюджетных фондов:

1. Осуществляет контроль и надзор:

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;

- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций;

- осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:

- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

- проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

- осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

- заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов;

- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций;

- создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Федеральной службой финансово-бюджетного надзора осуществляется также финансовый контроль за использованием средств государственных внебюджетных фондов, правовой режим которых был рассмотрен выше.

В ст. 268 комментируемой главы помимо средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов указаны средства бюджетного кредита, под которым понимаются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах и межбюджетные трансферты, которые определены законодателем как средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).

Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ признаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Бюджетный кодекс дает определения и таким понятиям, как субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, под которыми понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке, и субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ - это межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Статья 269. Финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета

Комментарий к статье 269

Статья 269 предусматривает осуществление финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Непосредственно главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.

Пункт 1 ст. 269 комментируемой главы устанавливает, что главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Распорядителем же бюджетных средств (распорядителем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, а получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

В ст. 269 комментируемой главы определены права главных администраторов по осуществлению контроля за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администраторов доходов.

Так, администратором доходов бюджета является орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Главный администратор доходов бюджета - это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.

Законодатель в этой части говорит о главном администраторе источников финансирования дефицита (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета), коим является орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета в части их правомочий осуществлять финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета и проведении проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

В свою очередь, бюджетным учреждением считается государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

К числу администраторов доходов бюджета причислен также и Центральный банк Российской Федерации. Правовой режим Центрального банка РФ определен в ФЗ "О банках и банковской деятельности" N 395-1 от 02.12.1990 <1>, ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" N 86-ФЗ от 10.07.2002 <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

<2> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.

Согласно ст. 3 Закона о Банке России целями деятельности Центрального банка РФ являются:

- защита и обеспечение устойчивости рубля;

- развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

К функции Банка России в рассматриваемой сфере следует отнести обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

Статья 270. Финансовый контроль, осуществляемый контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Комментарий к статье 270

Статья 270 комментируемой главы посвящена финансовому контролю, который осуществляется финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этой статье речь пойдет о бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах.

В комментируемой статье законодатель указывает, что лишь при самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами:

- получателей средств соответствующего бюджета;

- администраторов источников финансирования дефицита бюджетных средств соответствующих бюджетов;

- кредитных организаций;

- и других участников бюджетного процесса.

В соответствии с п. 5 ст. 11 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" N 126-ФЗ от 25.09.1997 контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления.

Статья 270.1. Внутренний финансовый аудит

Комментарий к статье 270.1

Статья 270.1 комментируемой главы свидетельствует о праве органов исполнительной власти и органов местной администрации создавать подразделения внутреннего финансового аудита или внутреннего контроля.

Цель создания такого рода подразделений заключается в том, чтобы эти подразделения осуществляли разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение эффективности и экономности использования бюджетных средств.

Статьи 271 - 273. Утратили силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.