Раздел VII. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

Комментарий к главе 21

Федеральный бюджет ежегодно разрабатывался правительством и утверждался парламентом. Проект его проходил длительное обсуждение в парламентских комиссиях и комитетах, согласительных комиссиях, на пленарных заседаниях обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Принимает федеральный бюджет Государственная Дума, Совет Федерации его одобряет, Президент подписывает. Бюджет является актом высшей юридической силы. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета в Российской Федерации в предыдущие годы, как правило, затягивалось, нарушались сроки принятия такого важного федерального закона. Например, федеральный бюджет на 1997 г. был утвержден лишь в феврале 1997 г. и оказался заведомо невыполнимым, а федеральный бюджет на 1998 г. был утвержден Государственной Думой 4 марта, одобрен Советом Федерации 12 марта, подписан Президентом 26 марта 1998 г. Все это объяснялось многими причинами: прежде всего многопартийным составом палат Федерального Собрания, и особенно Государственной Думы; различием в уровне квалификации не только специалистов на стадии составления проекта федерального бюджета, но и депутатов, его рассматривающих; и в первую очередь противоположностью интересов социальных групп, финансовых структур.

Бюджет должен быть "прозрачным", подконтрольным не только на стадии составления плана расходования бюджетных средств, но и особенно на стадии рассмотрения и утверждения бюджета, с тем чтобы обеспечить реальную аккумуляцию и расходование бюджетных ассигнований.

Вопросам рассмотрения и утверждения бюджета законодатель уделял большое внимание. И не случайно были приняты специальные законы, регламентирующие порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета <1>. Затем был принят БК Российской Федерации, который подробно регламентирует данную стадию бюджетного процесса.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2929; СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2989; СЗ РФ. 1996. N 29. Ст. 3454; СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3583.

Если рассматривать количество чтений проекта федерального бюджета, то нужно отметить, что законодатель их определял по-разному. Так, например, федеральный бюджет на 1996 г. - в трех чтениях, 1995, 1997 - 1999 гг. - в четырех чтениях, то есть каждый год, до принятия БК РФ, принимался федеральный закон, подробно регламентирующий стадию рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Затем БК РФ закрепил, что с 1 января 2000 г. проект федерального бюджета рассматривается в четырех чтениях (ст. 196 БК РФ).

Правительством Российской Федерации была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. <1>, где предусмотрено реформирование бюджетного процесса по следующим направлениям:

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // РГ. 1 июня 2004 г.

- реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

- выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

- совершенствование среднесрочного финансового планирования;

- совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Данные направления нашли отражение в новой редакции БК РФ, принятой ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.

Статья 184.1. Общие положения

Комментарий к статье 184.1

Закон (решение) о бюджете должен содержать основные характеристики бюджета:

- общий объем доходов бюджета (доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета);

- общий объем расходов бюджета (расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета);

- дефицит (профицит) бюджета (дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его расходами, профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами).

В законе (решении) о бюджете должны содержаться нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 184. 1 БК РФ).

В соответствии с п. 3 ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюджете устанавливаются названные перечни и показатели.

Законодатель также регламентирует, что в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период проект закона (решения) о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.

Законодатель ввел понятие "условно утверждаемые (утвержденные) расходы". Согласно п. 5 ст. 184.1 БК РФ это не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

Статья 184.2. Документы и материалы, представляемые одновременно с проектом бюджета

Комментарий к статье 184.2

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются документы и материалы, предусмотренные ст. 184.2 БК РФ.

Также могут быть представлены иные документы и материалы, то есть перечень документов и материалов, предусмотренных ст. 184.2 БК РФ, не является исчерпывающим.

Статья 185. Внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа

Комментарий к статье 185

Законодатель закрепил сроки внесения проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа.

Согласно п. 1 ст. 185 БК РФ Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в сроки, установленные БК РФ.

Так, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты законов бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период вносятся на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 26 августа текущего года <1>.

--------------------------------

<1> См.: сроки внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете с 1995 по 2007 гг.

Проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации, но не позднее 15 октября текущего года.

Проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года.

Статья 186. Утратила силу. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Статья 187. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете, бюджете государственного внебюджетного фонда и их утверждения

Комментарий к статье 187

Данная статья БК РФ регламентирует порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете, бюджете государственного внебюджетного фонда и их утверждение, в соответствии с которым:

- порядок рассмотрения проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов определяется гл. 22 БК РФ;

- бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ (так, в соответствии с п. 3 ст. 26.13 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" формируют и утверждают бюджет субъекта Российской Федерации органы государственной власти субъекта Федерации самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным Федеральным законом и БК РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации. В п. 6 ст. 26.13 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что проект бюджета субъекта Российской Федерации и закон о бюджете субъекта Российской Федерации подлежат официальному опубликованию, а также по проекту бюджета субъекта Федерации и проекту годового отчета об исполнении этого бюджета проводятся публичные слушания);

- местного бюджета - муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями БК РФ (согласно ч. 3 ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждают местный бюджет органы местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных БК РФ и названным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации).

Статьи 188 - 189. Утратили силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Статья 190. Временное управление бюджетом

Комментарий к статье 190

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, то финансовый орган правомочен осуществлять временное управление бюджетом, включающее ежемесячное доведение до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году. Что касается иных показателей, определяемых законом (решением) о бюджете, они применяются в размерах (нормативах) и порядке, которые были установлены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год. Порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов сохраняется в виде, определенном на отчетный финансовый год.

В п. 2 ст. 190 БК РФ установлены дополнительные ограничения правомочий органа, исполняющего бюджет, в рамках временного управления бюджетом, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года.

Однако перечисленные выше ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием и погашением государственного (муниципального) долга, выполнением международных договоров.

Статья 191. Внесение изменений в закон (решение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом

Комментарий к статье 191

В целях ограничения временного управления бюджетом и стимулирования исполнительного органа власти по разработке законопроекта о внесении изменения в закон (решение) о бюджете уточняющих показателей предусматривается, что данный проект закона вносится на утверждение законодательного (представительного) органа в течение одного месяца.

В свою очередь, указанный проект закона (решения) рассматривается и утверждается законодательным (представительным) органом в срок, не превышающий 15 дней со дня его представления.