Раздел VI. Составление проектов бюджетов

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

Комментарий к главе 20

Составление проектов бюджетов - это первая, начальная стадия бюджетного процесса в Российской Федерации.

Раздел VI бк рф регламентирует составление проектов бюджетов, а именно глава 20 "Основы составления проектов бюджетов".

Статья 169. Общие положения

Комментарий к статье 169

Проект бюджета согласно ст. 169 БК РФ составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет.

Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год и плановый период.

Виды муниципальных образований определены в ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

В ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ) <1> также даны следующие виды муниципальных образований:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 12.

- сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- городское поселение - город или поселок, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных названным выше Федеральным законом вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Согласно ст. 6 БК РФ плановый период - два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом, очередной финансовый год - год, следующий за текущим финансовым годом, а текущий финансовый год - год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

В соответствии со ст. 169 БК РФ проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в соответствии с положениями БК РФ.

Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями БК РФ и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации.

Проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с БК РФ и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период.

Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (решения) о бюджете.

В случае если проект бюджета субъекта Российской Федерации (проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа).

В случае если проект бюджета поселения составляется и утверждается на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.

Статья 170. Бюджетное послание Президента Российской Федерации

Комментарий к статье 170

Составлению проекта бюджета предшествует бюджетное послание Президента Российской Федерации (ст. 170 БК РФ), которое направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего финансовому году. В бюджетном послании Президента Российской Федерации определяются бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Например, Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" было направлено Федеральному Собранию Российской Федерации 9 марта 2007 г., Бюджетное послание "О бюджетной политике в 2007 году" - от 30 мая 2006 г.

Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" содержит основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2008 - 2010 гг. и пять разделов:

1. Итоги бюджетной политики в 2000 - 2006 гг. Как отмечено в Бюджетном послании, сформировались затянутые и громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить политические и "технологические" аспекты бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов. Однако бюджет все в большей степени выступает в качестве инструмента проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности. Несмотря на ряд сохранившихся ограничений и нерешенных проблем, в 2000 - 2006 гг. в целом было завершено формирование основ новой бюджетной системы, созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам уровень управления общественными финансами.

2. Основные принципы бюджетной стратегии на 2008 - 2010 гг. и дальнейшую перспективу. Президент Российской Федерации отметил, что бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

3. Основные направления налоговой политики. Как указано в Бюджетном послании, налоговая политика в ближайшие три года должна быть ориентирована на создание максимально комфортных условий для расширения экономической деятельности и перехода экономики на инновационный путь развития, а также на дальнейшее снижение масштабов уклонения от налогообложения.

4. Основные приоритеты бюджетных расходов. В Бюджетном послании отмечено, что при формировании проекта федерального бюджета на 2008 - 2010 гг. следует исходить из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение.

5. Совершенствование межбюджетных отношений. Президент Российской Федерации поддержал предложенные Правительством Российской Федерации меры, касающиеся повышения стимулов для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к снижению уровня дотационности. Вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.

Статья 171. Органы, осуществляющие составление проектов бюджетов

Комментарий к статье 171

Следует заметить, что составление проектов бюджетов - это компетенция Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований (ст. 171 БК РФ).

Непосредственную же работу по составлению проектов бюджетов осуществляет Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Полномочия Правительства по составлению и представлению проекта федерального бюджета Государственной Думе закреплены в п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, а также в ст. 15 и 36 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Полномочия Министерства финансов Российской Федерации по составлению проекта федерального бюджета содержаться в п. 5.3.1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329.

Что касается высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то в пп. "б" п. 2 ст. 21 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что этот орган в качестве основных полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Федерации.

Непосредственно составляет проект бюджета субъекта Российской Федерации финансовый орган субъекта Федерации.

Полномочия местных администраций муниципальных образований содержатся в ч. 3 ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением самостоятельно осуществляют органы местного самоуправления с соблюдением требований, установленных БК РФ и названным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. В ч. 3 ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 27 декабря 2005 г. N 198-ФЗ) также предусмотрено, что полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю над исполнением бюджета поселения может полностью или частично на договорной основе осуществлять местная администрация муниципального района.

Статья 172. Сведения, необходимые для составления проектов бюджетов

Комментарий к статье 172

На этой стадии бюджетного процесса особенно важна тщательно продуманная, научно обоснованная организация работы. Ее значение тем более велико, что составление бюджета всегда проходит в довольно сжатые сроки. В короткое время нужно выполнить, и выполнить качественно, огромный объем работы.

Составление проекта бюджета (п. 2 ст. 172 БК РФ) основывается на:

- Бюджетном послании Президента Российской Федерации;

- прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;

- основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Статья 173. Прогноз социально-экономического развития

Комментарий к статье 173

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования ежегодно разрабатывается в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

В соответствии со ст. 1 ФЗ от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <1>:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.

государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства;

концепция социально-экономического развития Российской Федерации - это система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей;

программа социально-экономического развития Российской Федерации - это комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения намеченных ориентиров.

Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р <1> утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.). Указанным распоряжением Правительства Российской Федерации также рекомендовано руководствоваться положениями Программы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке и реализации региональных программ социально-экономического развития.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Изменение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в ходе составления или рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

Разработка прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период осуществляется уполномоченным соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией, федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) местной администрации.

Статья 174. Среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования)

Комментарий к статье 174

Законодатель ввел понятие "среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования)" ст. 174 БК РФ, в соответствии с которым названный план - это документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета).

Среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования) ежегодно разрабатывается по форме и в порядке, установленным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией муниципального образования) с соблюдением положений данной статьи Кодекса.

Статья 174.1. Прогнозирование доходов бюджета

Комментарий к статье 174.1