Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Комментарий к главе 14

Одним из способов привлечения дополнительных денежных средств в целях финансирования запланированных законом о бюджете расходов выступает государственный и муниципальный кредит, являющийся институтом финансовой системы. В процессе воспроизводства на стадии обмена государственный и муниципальный кредит обеспечивают финансовые потребности государства и муниципальных образований на условиях возвратности, срочности и платности. Кредитные отношения возникают по поводу получения или предоставления денежных средств. В отличие от общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании и регулируемых нормами гражданского права, общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного и муниципального кредита, являются в значительной мере предметом правового регулирования финансового права.

Государственный кредит как экономическая категория представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая категория - это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права.

Государство использует государственный кредит для обеспечения постоянного процесса финансирования различных потребностей государства. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной и муниципальной представительной и исполнительной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита. В последующем источником погашения государственных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.

Ранее справедливо отмечалось, что основным источником доходной части бюджета выступают налоги. Наряду с налогами важнейшим инструментом привлечения дополнительных денежных ресурсов в бюджет государством является государственный (муниципальный) кредит. В юридической и экономической литературе принято отмечать различие этих двух видов источников доходов для бюджета, которое заключается в том, что государственный (муниципальный) кредит носит добровольный, возвратный, возмездный характер, а налог - обязательный и безвозмездный характер. Если уплата налога влечет за собой уменьшение собственных средств налогоплательщика, то при предоставлении средств взаймы государству или муниципальному образованию такого уменьшения не происходит, поскольку у кредитора остается документ, подтверждающий его право требовать возврата данных средств у должника. Полученный государством налог не влечет за собой каких-либо "обременений" для него, встречного требования. Следовательно, использование государством займов в дальнейшем требует от него принятия соответствующих мер для возврата привлеченных таким образом средств. Привлекаемые средства, как отмечалось ранее, направляются для погашения бюджетного дефицита, соответственно и средства бюджета служат источником погашения государственной задолженности. Следовательно, государство должно будет в дальнейшем повышать налоги, служащие основным источником доходов бюджета страны. Таким образом, "заем - средство возложить государственные расходы на будущее поколение". В связи с этим представляется, что проведение государственных и муниципальных займов в целях покрытия бюджетного дефицита предпочтительнее, чем использование таких инструментов, как повышение уровня налогообложения или эмиссия денежных средств, влекущих за собой более серьезные негативные экономические и социальные последствия. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что успех финансовой политики государства заключается в умелом сочетании этих двух инструментов для пополнения доходной части бюджета.

Важностью возникающих в процессе функционирования государственного кредита общественных отношений обусловлено их правовое регулирование. Правовой основой государственного кредита в первую очередь является Конституция РФ, где в п. 3 ст. 104 говорится, что "законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации". Пункт 4 ст. 75 Конституции РФ закрепляет, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм правовую основу государственного кредита с 1 января 2000 г. образуют соответствующие нормы Бюджетного кодекса РФ, Федеральный закон от 12 июля 1999 г. "О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации", а также иные законы и подзаконные нормативные акты.

Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного (муниципального) кредита, заключается в том, что в названных отношениях государство выступает в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно оно в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных займов, предоставления гарантий и т.д., что обусловлено государственно-властным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все названные условия.

Статья 97. Государственный долг Российской Федерации

Комментарий к статье 97

Функционирование государственного и муниципального кредита ведет к образованию государственного и соответственно муниципального долга. Под государственным долгом понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникающие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Принято классифицировать государственный долг по различным основаниям. По объему долговых обязательств государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В зависимости от субъектов кредиторов и валюты платежа государственный долг делится на внутренний и внешний.

Кредиторами по внутренним займам преимущественно выступают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования Российской Федерации законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:

- размещением долговых ценных бумаг;

- получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.

В зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают общегосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Федерации и муниципальный долг.

По срокам государственный долг делится на краткосрочный - до 1 года, среднесрочный - от 1 года до 5 лет и долгосрочный - от 5 до 30 лет (п. 3 ст. 98), для муниципальных образований - от 5 до 10 лет (ст. 100).

Статья 98. Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации

Комментарий к статье 98

Помимо перечисленных видов государственного долга законодатель определяет его структуру. В юридической литературе нередко структура государственного долга отождествляется с формой его осуществления, то есть долг образуется в результате заимствований государством в различных формах. В статье отмечается, что структура государственного долга представляет собой группировку долговых обязательств РФ по соответствующим видам:

- кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

- государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

- бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

- государственным гарантиям РФ;

- иным долговым обязательствам, ранее отнесенным на государственный долг в соответствии с законодательством РФ.

В статье особо подчеркивается, какие обязательства включаются в объем государственного внутреннего долга РФ (п. 4 ст. 98) и в объем государственного внешнего долга РФ (п. 5 ст. 98).

Статья 98.1. Прекращение долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с государственного долга Российской Федерации

Комментарий к статье 98.1

Эта статья введена Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ. Ранее в БК РФ таких норм не содержалось.

Законодатель устанавливает правило, в соответствии с которым долговое обязательство РФ считается погашенным и списывается с государственного внутреннего долга в том случае, если оно не предъявлено к погашению в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, или истек срок государственной гарантии РФ. Это - общее правило. В то же время возможен и иной порядок погашения обязательства, если это предусмотрено федеральными законами.

Для списания долга предусмотрен следующий порядок. Так, по истечении сроков, указанных ранее (как правило, три года), Министерство финансов издает акт о списании с государственного долга долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.

Порядок прекращения долговых обязательств не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, а также на долговые обязательства РФ перед субъектами РФ и муниципальными образованиями. Это связано с тем, что данные обязательства возникают из иного рода договоров (кредитный договор) и соглашений между публичными субъектами государственной или муниципальной власти.

Статья 99. Структура государственного долга субъекта Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 99

В прежней редакции БК РФ содержалось определение понятия государственного долга субъекта РФ. Поскольку долговые обязательства субъекта РФ относятся к государственным, законодатель в новой редакции Кодекса не стал дублировать по сути аналогичное определение, показав лишь специфику в структуре государственного долга субъекта РФ. Обращает внимание, что перечень долговых обязательств РФ, данный в ст. 98, является примерным, в то время как перечень долговых обязательств субъекта РФ, содержащийся в п. 2 ст. 99, - исчерпывающий.

Также в статье впервые указывается, что включается в объем государственного долга субъекта РФ в целом (п. 3), в объем государственного внутреннего долга субъекта РФ (п. 4) и в объем государственного внешнего долга субъекта РФ (п. 5).

Статья 99.1. Прекращение долговых обязательств субъекта Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с государственного долга субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 99.1

Ранее в прежней редакции Кодекса подобная норма отсутствовала, а данная статья введена Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Общие правила погашения государственного долга субъекта РФ тождественны соответствующим правилам, предусмотренным для РФ (ст. 98.1). Отличие заключается в том, что в субъекте РФ соответствующий нормативный правовой акт издает высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Статья 100. Структура муниципального долга, виды и срочность муниципальных долговых обязательств

Комментарий к статье 100

В прежней редакции Кодекса давалось определение муниципального долга. В новой редакции устанавливается его структура, представляющая собой группировку муниципальных долговых обязательств, исчерпывающий перечень которых определен в этой статье.

Определяется порядок формирования объема муниципального долга, из чего следует, что он может быть только внутренним по своему характеру.

Статья 100.1. Прекращение муниципальных долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с муниципального долга

Комментарий к статье 100.1

Как уже отмечалось ранее, в БК РФ впервые сформулирован порядок прекращения долговых обязательств, выраженных в валюте РФ, и их списания соответственно с государственного долга РФ (ст. 98.1), государственного долга субъекта РФ (ст. 99.1) и с муниципального долга (ст. 100.1). При наступлении определенных обстоятельств, указанных в названных статьях, уполномоченным органом (Министерством финансов РФ, высшим исполнительным органом субъекта РФ, местной администрацией) издается правовой акт о списании с соответствующего вида долга долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.

Статья 101. Управление государственным и муниципальным долгом

Комментарий к статье 101

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать все полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного и муниципального долга Российской Федерации. В связи с этим важным является вопрос о деятельности названных органов по управлению государственным и муниципальным долгом.

В статье не дается соответствующего определения, но в теории финансового права под управлением государственным и муниципальным внутренним долгом в основном понимается совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ, в субъекте Российской Федерации - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, управление муниципальным долгом - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.

К основным методам управления государственным долгом относятся следующие.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибегнуть к рефинансированию, то есть к погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране, в частности при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при выпуске казначейских обязательств государства в середине 1950-х гг. Рефинансирование используется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга.

До введения в действие Бюджетного кодекса РФ использовались такие методы управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка, аннулирование.

Конверсия - изменение размера доходности займа, например снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов называется консолидацией государственного долга.

Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, то есть объединение нескольких займов в один.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов неэффективно для государства.

Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от долговых обязательств.

В настоящее время законодательством предусмотрена реструктуризация долга (ст. 105).

Статья 102. Ответственность по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Комментарий к статье 102

В статье сформулировано общее правило, в соответствии с которым долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Определены взаимные обязательства названных субъектов в данных отношениях. Так, РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если ранее эти обязательства не были гарантированы РФ.

Аналогичным образом регулируются вопросы ответственности субъекта РФ перед РФ, иными субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также муниципальных образований перед РФ, субъектами РФ и иными муниципальными образованиями.

Статья 103. Осуществление государственных и муниципальных заимствований

Комментарий к статье 103

В статье сформулировано общее правило, в соответствии с которым долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Определены взаимные обязательства названных субъектов в данных отношениях. Так, РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если ранее эти обязательства не были гарантированы РФ.

Аналогичным образом регулируются вопросы ответственности субъекта РФ перед РФ, иными субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также муниципальных образований перед РФ, субъектами РФ и иными муниципальными образованиями.

Статья 104. Заимствования и гарантии субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в иностранной валюте

Комментарий к статье 104

Федеральным законом от 29 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" субъектам РФ предоставлено право осуществлять выпуск внешних облигационных займов, что является источником привлечения иностранной валюты субъектов РФ в свой бюджет и ведет к формированию его внешнего долга.

Одновременно Кодекс предусматривает возможность заимствования субъектами РФ или муниципальными образованиями иностранной валюты у РФ, а также предоставления ими гарантий Российской Федерации в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Справедливо отмечается, что подобного рода заимствования между названными публичными субъектами не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ или муниципального образования.

Статья 105. Реструктуризация долга

Комментарий к статье 105

Одним из методов управления государственным долгом является реструктуризация, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может носить и частичный характер, то есть относиться не ко всему объему долгового обязательства, а только к его части.

Статья 106. Предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований

Комментарий к статье 106

Общее правило предусматривает, что предельный объем заимствований названными субъектами не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

Статья 107. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга

Комментарий к статье 107

Такого рода показатели устанавливаются соответственно законом субъекта РФ или решением представительного органа местного самоуправления.

Одновременно отмечается, что полномочия представительных органов власти субъекта РФ или муниципального образования по данному вопросу не безграничны. Ограничения касаются следующего. Предельный объем государственного долга субъекта РФ и муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов соответствующего бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Кодексом предусмотрены несколько иные правила установления предельного объема долга (п. 2 и 3) в случаях, если к субъекту РФ или муниципальному образованию применены меры, предусмотренные соответственно п. 4 ст. 130 или п. 4 ст. 136 Кодекса.

В случае превышения при исполнении соответствующего бюджета установленных ограничений применяются меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства, предусмотренные БК РФ.

Статья 108. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации

Комментарий к статье 108

В целях усиления контроля за формированием государственного долга Кодексом предусматривается разработка программы государственных внешних заимствований, которая включает в себя перечень всех внешних заимствований на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований.

Правительству РФ или уполномоченному им Министерству финансов РФ предоставлено право осуществлять внешние заимствования, не включенные в программу, если они осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, но в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга РФ.

Статья 108.1. Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте

Комментарий к статье 108.1

Эта статья введена Федеральным законом от 26.04.2007 в целях упорядочения и регламентации процедуры предоставления государственных гарантий.

Статья 108.2. Программа государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 108.2

Статья введена Федеральным законом от 26.04.2007. Ранее обязанность формирования программы государственных внешних заимствований субъекта РФ Кодексом не предусматривалась. Формирование подобной программы, которая является приложением к закону о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, повышает его ответственность за проведение мероприятий по привлечению внешних заимствований и за своевременное их погашение.

Статья 109. Внесение изменений в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте

Комментарий к статье 109

Понимая, что на стадии исполнения бюджета могут возникнуть обстоятельства, препятствующие реализации закона о бюджете, законодатель предусмотрел возможность внесения изменений в названные программы. Заключение договоров о государственных внешних заимствованиях РФ, исполнение которых потребует увеличения объемов внешних заимствований, уже утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, возможно только после внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Дополнительной гарантией соблюдения публичных интересов, недопущения непродуманных действий со стороны должностных лиц, коррупции является включение нормы о необходимости ратификации договоров о государственных внешних заимствованиях РФ, предоставлении государственных гарантий по внешним займам в случаях, предусмотренных п. 2 комментируемой статьи, а также по другим основаниям, предусмотренным законодательством РФ.

Статья 110. Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации

Статья 110.1. Программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных заимствований

Статья 110.2. Программа государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации

Комментарий к статьям 110, 110.1, 110.2

В статьях предусмотрены меры дополнительного контроля за обоснованностью привлечения внутренних заимствований, предоставления гарантий РФ в целом, а также субъектами РФ и муниципальными образованиями. Введение обязательного порядка формирования подобных программ, их включение в приложение соответственно к федеральному закону, закону субъекта РФ, решению о бюджете на очередной финансовый год и плановый период должно оказать влияние на повышение надежности, гарантированности взятых публичным субъектом власти обязательств перед своими кредиторами.

Статья 111. Предельные объемы расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга

Комментарий к статье 111

Наличие долговых обязательств, необходимость их погашения в предусмотренные заключенными соглашениями, договорами сроки и порядке не должны нарушать баланса интересов иных субъектов, получателей бюджетных средств. В целях недопущения сокращения бюджетного финансирования одних субъектов, в целях выполнения обязательств перед другими законодатель предусмотрел установление предельных объемов расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в размере не более 15% объема всех расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.

Статья 112. Превышение предельного объема долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга и предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга

Комментарий к статье 112

В случае нарушения норм, содержащихся в ст. 107 и 111, соответствующий уполномоченный орган не вправе принимать новые долговые обязательства, за исключение новых долговых обязательств в целях реструктуризации уже имеющегося у субъекта публичной власти долга.

Статья 112.1. Просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования

Комментарий к статье 112.1

Данная норма введена в БК РФ Федеральным законом от 26.04.2007 и призвана повысить ответственность субъекта РФ или муниципального образования за принимаемые решения, действия или бездействия, приведшие к неисполнению долговых обязательств, их просрочке.

В этом случае встает вопрос об объемах просроченной задолженности, поскольку исполнение долгового обязательства рассчитано на несколько лет, и необходимо установить, в какой части, размере не выполнены обязательства перед кредитором. Этот вопрос решается в соответствии с п. 2 комментируемой статьи.

Статья 113. Отражение в бюджетах поступлений средств от заимствований, погашения государственного или муниципального долга, возникшего из заимствований, и расходов на его обслуживание

Комментарий к статье 113

Поскольку, как отмечалось ранее, государственный и муниципальный кредит используются как инструмент привлечения дополнительных ресурсов в целях погашения бюджетного дефицита, поступление названных средств учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета, что способствует увеличению их объема. В свою очередь, расходы на обслуживание долговых обязательств учитываются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Статья 114. Выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг

Комментарий к статье 114

В ст. 98, 99, 100 Кодекса выпуск государственных или муниципальных ценных бумаг отнесен к числу долговых обязательств, включаемых в структуру соответственно государственного или муниципального долга. Если в предыдущих статьях говорилось о различного рода заимствованиях, то комментируемая статья посвящена специально регламентации предельных объемов выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг, которые устанавливаются Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом федерального, регионального или муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете.

Статья 115. Государственные и муниципальные гарантии

Комментарий к статье 115

Регламентация процедуры предоставления государственной или муниципальной гарантии имеет большое значение, поскольку четкое регулирование данного вопроса способствует недопущению злоупотреблений и нарушений законодательства, эффективному использованию бюджетных ресурсов в целях финансирования наиболее значимых социальных потребностей. В ст. 98, 99, 100 БК РФ установил, что долговые обязательства государства и муниципальных образований могут выступать в форме предоставления государственных или муниципальных гарантий соответственно.

В новой редакции ст. 6 БК РФ дается понятие государственной и муниципальной гарантии.

Статьями 108.1 и 110.2 установлено, что в программе государственных гарантий в иностранной валюте и в валюте РФ следует отражать объемы, цели, суммы гарантий с указанием источника их погашений.

Соответствующие гарантии должны быть включены в сумму внешнего долга и учтены в долговых книгах в качестве долговых обязательств.

В целях недопущения злоупотреблений, имевшихся при предоставлении государственных гарантий до принятия БК РФ, неподконтрольности этого процесса, что вело к невозможности привлечь к ответственности виновных должностных лиц за незаконное выделение средств из бюджета, а также за нецелевое использование выделенных бюджетных средств, в законодательстве постепенно вводятся дополнительные нормы, ужесточающие требования к процедуре предоставления подобных гарантий и усиления контроля за их целевым расходованием. В новой редакции БК РФ появился ряд норм, содержащихся в ст. 108.1, 108.2, 109, 110, 110.2, 111, 112, 115, 115.1, 115.2, 116, 117, в которых четко регламентирован порядок не только предоставления государственных гарантий, но и предельные объемы их предоставления, порядок контроля и ведения учета названных операций.

Статья 115.1. Особенность государственной или муниципальной гарантии, предоставляемой в обеспечение обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициарами является неопределенный круг лиц

Комментарий к статье 115.1

Данная статья введена Федеральным законом от 26.04.2007. Содержащиеся в ней нормы направлены на детальную регламентацию названных отношений в процессе предоставления государственной или муниципальной гарантии. Попытка законодателя предусмотреть наступление различных обстоятельств в этой сфере заслуживает одобрения, так как ликвидирует существовавшие ранее пробелы в бюджетном законодательстве и способствует тем самым повышению эффективности контроля за рациональным выделением и использованием бюджетных средств.

Статья 115.2. Порядок и условия предоставления государственных и муниципальных гарантий

Комментарий к статье 115.2

Статья была введена Федеральным законом от 26.04.2007. В соответствии с ней предоставление названных гарантий осуществляется уполномоченными государственными или муниципальными органами на основании соответствующего закона (решения) о бюджете, решений Правительства РФ, высшего исполнительного органа власти субъекта РФ и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии. При этом должен быть соблюден ряд условий, в частности проведение анализа финансового состояния принципала, предоставление принципалом обеспечения исполнения своих обязательств, отсутствие у принципала, его поручителей просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответственно РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием и иные условия.

При предоставлении гарантии соответствующим законом (решением) о бюджете должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных или муниципальных гарантий.

Статья 116. Предоставление государственных гарантий Российской Федерации

Комментарий к статье 116

Решение о предоставлении гарантий оформляется актом Правительства РФ, но в пределах сумм предоставляемых гарантий, указанных в федеральном законе о федеральном бюджете. На основании принятого акта Министерство финансов РФ от имени Российской Федерации заключает договоры о предоставлении государственных гарантий.

В статье содержатся нормы, ограничивающие возможности предоставления государственных гарантий. Так, государственные гарантии РФ не могут предоставляться для обеспечения исполнения обязательств государственных или муниципальных унитарных предприятий, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий.

Общая сумма обязательств по гарантиям включается соответственно в состав государственного внутреннего или государственного внешнего долга РФ.

Статья 117. Предоставление государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий

Комментарий к статье 117

Аналогично ст. 116 в данной статье установлены процедуры предоставления государственных гарантий субъектом РФ и муниципальным образованием.

Статья 118. Утратила силу. - Федеральный закон от 28.12.2004 N 182-ФЗ.

Статья 119. Обслуживание государственного (муниципального) долга

Комментарий к статье 119

В новой редакции данной статьи дается определение обслуживания государственного или муниципального долга, под которым понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

Центральный банк РФ осуществляет функции генерального агента по обслуживанию долговых обязательств РФ, включая их размещение, выкуп, обмен и погашение. Эти функции выполняются на основании агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов РФ.

Кроме Банка России функции генерального агента (агента) обслуживания долговых обязательств РФ могут быть возложены на иные кредитные организации, специализированные финансовые организации соответствующими агентскими соглашениями, заключенными с уполномоченным на то исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией.

Статья 120. Учет и регистрация государственных и муниципальных долговых обязательств

Комментарий к статье 120

В статье регламентируется учет и регистрация государственных и муниципальных долговых обязательств. Статья не просто представлена в новой редакции, но уточняет существовавший порядок соответственно учета и регистрации долговых обязательств.

Прежняя редакция статьи содержала указание на то, что в Российской Федерации действовала единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования должны были регистрировать свои заимствования в Минфине РФ, в полномочия которого входило ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственной долговой книги РФ).

Очевидно, что новая редакция ст. 120 предусматривает разграничение полномочий по ведению соответствующего учета между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Статья 121. Государственная долговая книга Российской Федерации, государственная долговая книга субъекта Российской Федерации, муниципальная долговая книга

Комментарий к статье 121

В соответствии с комментируемой статьей должна вестись Государственная долговая книга Российской Федерации, государственная долговая книга субъекта Российской Федерации, муниципальная долговая книга.

Статья представлена в новой редакции и уточняет полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (Минфина РФ, финансового органа субъекта РФ, местной администрации) по поводу правил отражения информации и ведения соответствующей долговой книги, а также по поводу порядка и сроков передачи информации о долговых обязательствах соответственно муниципальными образованиями субъектам РФ и последними Российской Федерации.

* * *

Возникающие в процессе осуществления государственного и муниципального кредита общественные отношения имеют сложный характер и регулируются нормами ряда отраслей права: гражданского, финансового и международного.

Данные общественные отношения могут быть разделены на группы.

В соответствии со ст. 98, 99 и 100 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации возникают из отношений, связанных с заключенными кредитными соглашениями и договорами от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования. Данные отношения регулируются нормами гражданского права. В то же время они имеют специфические черты, обусловленные тем, что привлекаемые таким образом денежные средства направляются на погашение бюджетного дефицита, являются одним из источников его финансирования. В связи с этим можно сказать и о финансовом характере возникающих при этом отношений. Так, с одной стороны, в данных отношениях в роли заемщика всегда выступают уполномоченные исполнительные органы на федеральном, региональном или муниципальном уровнях. Они наделены правом получать кредиты не только у банков, иных кредитных организаций, что предусмотрено нормами гражданского права (ст. 819 ГК РФ), но и у иностранных государств, международных организаций. Эти отношения регулируются нормами финансового права и международно-правовыми договорами. Такого рода привлечения дополнительных средств возможны только в соответствии с утвержденным законом (решением) органов представительной власти о бюджете на очередной финансовый год.

Если в кредитных соглашениях, заключенных от имени Российской Федерации, кредиторами выступают кредитные организации, иностранные государства и международные финансовые организации, то кредиторами субъекта Федерации могут выступать также физические и юридические лица, не являющиеся кредитными организациями.

Важнейшим основанием возникновения государственного и муниципального долга являются государственные и муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета. Следовательно, данные заимствования имеют целевой характер, деньги, поступившие в бюджет в результате займов, не могут быть использованы на другие цели. Складывающиеся отношения между Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием как заемщиками и заимодавцем - гражданином или юридическим лицом - регулируются нормами гражданского права (например, нормы § 1 гл. 42 ГК РФ, в том числе ст. 817), а также нормами финансового права. Так, в отличие от гражданских отношений в финансовых отношениях по государственному (муниципальному) кредиту: 1) заимодавцами могут выступать иностранные государства и международные финансовые организации; 2) проводимые займы носят строго целевой характер; 3) заемщиком выступают уполномоченные государством органы; 4) порядок и условия их проведения, размещения и погашения предусматриваются в специально принятом нормативно-правовом акте, а также в законе о бюджете на текущий год, в котором учитываются не только общие размеры государственного долга, но и выделяемые бюджетные средства на погашение имеющейся задолженности по займам.

Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства могут выступать в форме предоставления государственных и муниципальных гарантий по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Спецификой возникающих отношений является то, что в отличие от банковской гарантии, регулируемой нормами гражданского права, в финансовых отношениях гарантом выступает государство. Оно в одностороннем порядке четко определяет условия и порядок предоставления названной гарантии, что требует соответствующего утверждения в нормативно-правовом акте. Поскольку это влечет возникновение государственного (муниципального) долга, постольку в случае неисполнения обязательств лицами, которым она была предоставлена, государство или муниципальное образование как гаранты погашают возникшую задолженность за счет бюджетных средств. Как отмечалось ранее, в целях укрепления финансовой дисциплины, создания обоснованного механизма предоставления гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам гарантии или поручительства не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды.

Ранее отмечалось, что государственные гарантии, будучи формой государственного (муниципального) долга, выступают как договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерацией. Следовательно, государственная гарантия - категория, предусмотренная нормами БК РФ, но базирующаяся на принципах гражданского права.

Основанием возникновения государственного и муниципального долга в соответствии с БК РФ являются соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта Федерации прошлых лет. В данном случае используется механизм новации долга, то есть соглашения сторон по замене старого долгового обязательства на новое. В БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. При согласии кредитора реструктуризация может включать также частичное списание либо сокращение суммы основного долга.

Бюджетный кодекс РФ также устанавливает порядок, предусматривающий исключение реструктурированных сумм из обслуживания долговых обязательств в текущем году и перенос сроков их погашения на следующие годы.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе предоставления или получения Российской Федерацией кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международных организаций или иных субъектов международного права, а также отношения между Российской Федерацией и названными субъектами в связи с предоставлением гарантий, а также отношения, возникающие в процессе пролонгации и реструктуризации внешних долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет, регламентируются нормами гражданского права. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что такая категория гражданского права, как "гарантия", используется государством (муниципальным образованием) как инструмент урегулирования общественных отношений, складывающихся в процессе образования, функционирования и погашения государственного и муниципального долга, то есть гражданско-правовые отношения выполняют как бы "служебную роль" по отношению к финансово-правовым отношениям. Это связано со следующим:

1. Привлечение государством дополнительных средств в названных ранее формах имеет иные цели, чем в отношениях, регулируемых нормами гражданского права.

2. В финансовых отношениях дополнительные денежные ресурсы используются для погашения бюджетного дефицита, то есть направляются на финансирование общесоциальных программ.

3. Заключению перечисленных выше договоров и соглашений предшествует издание нормативно-правового акта, в котором предусматриваются порядок, условия, сроки и цели их заключения, уполномоченные государством (муниципальным образованием) органы. К таким актам относится, в частности, закон о бюджете на текущий год.

4. Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного и муниципального кредита, заключается также в том, что в названных отношениях, как и в иных финансовых отношениях, одной из сторон является государство или муниципальное образование, которые в данном случае выступают в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно публичный субъект в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных или муниципальных займов, предоставления гарантий, что обусловлено государственно-властным, императивным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все условия займа, полученной гарантии.

К сфере государственного кредита относятся, в частности, отношения между Правительством РФ и кредитными организациями, Центральным банком РФ; отношения между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу привлечения дополнительных средств в бюджет, а также погашения возникшей задолженности. Субъектами правоотношений по государственному кредиту являются Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Банк России. На другой стороне в данных правоотношениях могут выступать граждане, организации, банки и иные субъекты. Названные отношения регулируются нормами финансового права.