4. Государство и местное самоуправление

Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных национальным законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Такие «местные» вопросы население может решать непосредственно путем проведения местных референдумов, на общих собраниях, сходах, либо через органы местного самоуправления (муниципальные органы), которые формируются самим населением.

Граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления (муниципальные органы) - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наименования этих органов и лиц, их возглавляющих, могут быть различными: «муниципалитет», «мэрия», «администрация», «атаманское управление», «городской (районный) совет», «глава администрации», «мэр», «сельский староста», и др.; это зависит от исторических особенностей, местных традиций, действующего в стране законодательства и т.п.

История политической и правовой мысли знает несколько теорий местного самоуправления («общественная», «государственная», «политическая» и т. д.)

Так сторонники «общественной теории» делают акцент на принципиальном различии государственного управления и местного самоуправления, всячески подчеркивая специфику последнего, самобытность его природы. Приверженцы «государственной теории» рассматривают органы местного самоуправления лишь как особую разновидность государственных органов, один из способов децентрализации государственной власти.

Фактически западная и российская модели местного самоуправления основаны на признании сочетания в деятельности муниципальных органов одновременно и государственных и общественных начал.

С одной стороны, муниципальные органы обладают отдельными государственно-властными полномочиями. Например, они вправе издавать муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, за неисполнение которых субъекты права несут ответственность в соответствии с действующим национальным законодательством.

Кроме этого к вопросам, которые решают органы местного самоуправления Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 года относит:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

11) организация библиотечного обслуживания населения;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

17) формирование архивных фондов поселения;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Как и государственные органы, муниципальные органы занимаются управленческой деятельностью, государственная и муниципальная служба основывается на общих принципах (приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе, законность, профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих, их внепартийность и т. д.).

С другой стороны, общественные начала местного самоуправления проявляются в том, что эти органы создаются на основе непосредственного прямого волеизъявления населения и ему подотчетны, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, их правовое положение закрепляется в соответствующих уставах. Население вправе заслушивать на местных сходах, собраниях отчеты депутатов и должностных лиц органов местного самоуправления. Государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления органами государства и государственными должностными лицами не допускается.

Наверное, тот факт, что муниципальные органы наделены некоторыми государственно-властными полномочиями, участвуют в осуществлении государственных функций, объясняет то, что многие не видят разницы между органами государственной власти и муниципальными органами.

Поэтому еще раз особо следует подчеркнуть, что муниципальные органы в Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции). Например, Волгоградская областная дума — это представительный орган законодательной государственной власти субъекта федерации — Волгоградской области, тогда как Совет народных депутатов города Волгограда — это представительный орган местного самоуправления. Администрация Волгоградской области — орган исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, а вот администрация города Волгограда — исполнительный орган местного самоуправления.

Иными словами, органы местного самоуправления — это особый, самостоятельный элемент российской политической системы.

История института местного самоуправления в России имеет достаточно богатые традиции. Так, в XVIII веке на территории российской империи действовала Жалованная грамота городам (1785 г.), в 1870 году было введено Городовое Положение, измененное в 1892 году в результате проведенной контрреформы.

Примером местного самоуправления в дореволюционной России были также земства, учрежденные правительственным Положением 1864 года. Это была вы­борная форма местного самоуправле­ния, в круг ведения которой входили забота о школах, больницах, местных дорогах, учреждениях общественной призрения, службах пошива, ремонте ведение земской статистики, земского страхования и т. п. Доминирующую роль в этих органах играли дворянство купечество, активное участие в их работе принимала разночинная интеллигенция. Это, несомненно, был шаг к учреждению основ гражданского общества, причем с учетом особых условий России.

При всех недостатках местное самоуправление позволило более эффективно решать местные вопросы с учетом интересов проживающего населения.

Но даже такая «безобидная» для властей форма самоуправления встревожила апологетов самодержа­вия, особенно после того, как земские собрания и съезды стали требовать расширения сферы своей деятельно­сти и усиления полномочий, участия в принятии более масштабных реше­ний. Тогда и появилась записка С.Ю. Вит­те (министра финансов, а, в последствии - Председателя кабинета министров): «Последователь­ное развитие всесословного пред­ставительства в делах местного уп­равления неизбежно приведет к на­родному представительству в сфере центрального управления, а затем и к властному участию народа в законо­дательстве и в управлении верхов­ном».

Известно, что В. И. Ленин весьма скептически относился к системе местного самоуправления царской России, он называл ее «пятым колесом в телеге государственного управления», полагая, что участие населения в работе органов местного самоуправления отвлекает народ от «решительных революционных действий». Сложившаяся в нашей стране после 1917 года советская система управления практически ликвидировала местное самоуправление, существовавшее в царской России. Советы депутатов, которые возникли как творчество «революционных масс» в ходе революции 1905 года именно как форма местного самоуправления, после прихода большевиков к власти были преобразованы в единую систему государственных органов «сверху донизу».

В конечном счете, местные советские органы стали простыми проводниками решений вышестоящих государственных органов, партийных указаний на местном уровне. Реформирование советской государственной системы, начатое в конце 80-х годов ХХ столетия, привело к необходимости возрождения в нашей стране традиций местного самоуправления.

Система российского местного самоуправления находится в процессе становления. Опыт развитых западных стран доказывает, что существование органов местного самоуправления позволяет, хотя бы в некоторой степени, разрешить часть противоречий между обществом и государством, привлечь к управлению обществом широкие слои населения, консолидировать общественные и государственные усилия в деле укрепления общества при сохранении демократических институтов. Самостоятельность муниципальных органов можно рассматривать и как социальную гарантию демократии, свободы гражданского общества, ограничения всевластия государственной власти.

***

Тема 7

Государственный механизм

1. Понятие государственного механизма.

2. Признаки государственного органа.

3. Структура государственного аппарата (виды государственных органов).

4. Принципы организации и деятельности государственного аппарата в демократическом обществе.

1. Понятие государственного механизма

Вопрос о государственной власти — это одновременно вопрос и о механизме ее осуществления.

Любое государство для осуществления своих функций создает развернутую целостную систему различных государственных организаций. Совокупность всех государственных организаций, которые, так или иначе, участвуют в осуществлении государственных функций, называется «механизм государства (государственный механизм)».

Наряду с понятием государственного механизма в специальной литературе употребляется понятие «государственный аппарат», причем зачастую оба понятия отождествляются. Представляется, что при всей своей близости они отражают разные явления государственно-правовой действительности и, следовательно, полностью не совпадают. Понятие «государственный механизм» не только шире по объему, но и имеет несколько иную смысловую нагрузку.

Во-первых, государственный механизм включает в себя не только государственные органы, т. е. собственно государственный аппарат, но и другие государственные организации: государственные предприятия - фабрики и заводы, государственные учреждения - больницы, учебные заведения и т.п.

Важное место в механизме любого государства занимают, помимо органов, предприятий и учреждений, особые «отряды вооруженных людей»: армия, милиция (полиция), организации пенитенциарной системы (тюрьмы, иные учреждения уголовно – исполнительной системы), которые можно рассматривать как «материальные придатки» государственной власти.

Во-вторых, понятие аппарата государства есть отражение «статики» государственной власти, тогда как механизм государства - характеристика динамики ее осуществления. Поясним эту мысль на примере.

В зависимости от конкретно - исторической ситуации фактические роль и значение каждого органа, его место в структуре государственного аппарата могут кардинально изменяться. Например, при нападении внешнего врага, во время ведения военных действий, очевидно, что центральное место в системе всех органов государства займет министерство обороны; борьба со стихийным бедствием потребует активизации деятельности министерства по чрезвычайным ситуациям; при возникновении эпидемии усилится влияние органов здравоохранения и т. п.

Речь в этих случаях идет об изменении фактических взаимоотношений между государственными органами, т. е. об изменении механизма осуществления государственной власти. При этом формально структура государственного аппарата может оставаться неизменной, и только в некоторых случаях изменение механизма может повлечь и перестройку государственного аппарата.

2. Признаки государственного органа.

Центральное место в структуре механизма любого государства занимает государственный аппарат — система органов, осуществляющих государственную власть, поскольку именно аппарат государства является основным проводником его политики.

В отличие от предприятий и учреждений, органы государства, как составные части государственного аппарата, обладают характерными признаками:

Во-первых, орган государства — это коллектив людей (единоличное лицо), который профессионально занят управленческим трудом.

Во-вторых, при осуществлении своих функций орган государства наделяется государственно-властными полномочиями, которые реально воплощаются в том, что:

• орган государства выступает от имени государства;

• его распоряжения являются обязательными для адресатов;

• в пределах своей компетенции государственный орган может издавать правовые акты;

• при необходимости исполнение его приказов может быть обеспечено принудительной силой.

В-третьих, орган государства наделяется соответствующими правами и обязанностями (обладает определенной компетенцией).

В-четвертых, деятельность государственного органа осуществляется на правовой основе.

С учетом перечисленных признаков можно дать следующее определение: орган государства — это коллектив (единоличное лицо), обладающий определенной компетенцией, государственно-властными полномочиями, действующий на правовой основе, который управляет обществом от имени учредившего его государства.

Некоторые авторы в состав государственного аппарата включают, помимо органов государства, администрацию государственных предприятий и учреждений, поскольку подобные структурные подразделения обладают большинством признаков, свойственных органу государства (занимаются управленческим трудом, обладают государственно-властными полномочиями и т. п.). Думается, что подобные взгляды нуждаются в уточнении.

Действительно, администрация предприятия или учреждения выступает носителем государственно-властных полномочий, ее деятельность носит управленческий характер, осуществляется на правовой основе и т.д. Однако сфера такой деятельности ограничена внутренней компетенцией данной организации, а указания администрации большей частью обязательны только для сотрудников предприятия (учреждения).

Государственно-властные полномочия органа государства выходят за пределы структуры самого этого органа, его указания и распоряжения являются обязательными и для тех лиц, которые в штате данного органа не состоят и не являются его сотрудниками. Следовательно, администрацию предприятий и учреждений правильнее рассматривать как составную часть государственного механизма, а не государственного аппарата.