Лекционный курс / Лекция 24,25

Лекция 24, 25. Исторический опыт государственной кадровой политики России.

1. Государственная кадровая политика в Монархистской России.

2. Государственная кадровая политика в условиях становления советского государства.

3. Основные принципы формирования кадровой политики в советский период.

4. Характерные черты партийно-хозяйственной кадровой политики в советский период.

1. Государственная кадровая политика в Монархистской России: принципы и задачи.

Формирование государственной службы России охватывает ряд различных по своему социально-политическому характеру периодов: 16-первая половина 17, 17-19, 19-20 век и является результатом длительного исторического процесса.

В период с 14 по 16 век происходит усиление власти великого князя, его возвышение над удельными князьями. Его властное положение приобретает черты самодержавной монархии. Князья, которые не находились в родстве с великим князем и вошедшие в Московское государство поступали на службу к великому князю и становились «служилыми князьями». Свои служебные отношения они оформляли клятвами, целованием креста и соответствующей записью в специальном журнале. Как представитель верховной власти государь опирался на систему административных органов.

Схема «Система административных органов»

Кроме этого, при государе был так называемый государев двор, подобие центрального аппарата, являющийся объединением высших государевых служащих и соответственно источником найма людей на высокие начальствующие должности. Входившие в государев двор служилые люди делились на чины:

- думные чины Боярской думы, в том числе думные бояре, окольничие, думные дворяне

- придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие)

- московские чины (стольники, стряпчие, дьяки)

При найме на государственную службу признак знатности имел приоритетное значение. Попытка в 1682 г. отменить прием на службу по знатности и замещать вакантные должности на основе деловых качеств встретила недовольство и сопротивление титулованного боярства и успеха не имело.

Дворяне, обязанные нести военные службу и получившие за нее от князя небольшие земельные поместья на правах владения постепенно приобретают все больше политический вес и уже в 16 веке наряду с боярами составляют высший слой общества и являются основным источником выдвижения на руководящие должности для государевой службы.

В городах высшей государственной должностью являлся воевода и опирался на такое приказное учреждение как приказная изба. Верхнюю группу приказных людей составляли думные дьяки, которая формировалась из дворян. Далее приказные дьяки, которые назначались из московских подьячих и городовых дворян. Источником пополнения данной категории в основном являлись купцы и торговые люди, духовенство.

Работа по учету и распределению государевых служивых людей стала более упорядоченной с созданием в середине 16 в. Разрядного приказа, который участвовал в подборе кандидатов на вакантные должности. В его компетенцию так же входило обеспечение государственных служащих земельными поместьями и денежным жалованием за службу. Разрядный стол имел специальные книги, в которых велся учет о государевых слугах. Это было своего рода номенклатура, из которой отбирались служилые люди для царских назначений на ответственные государственные должности. Разрядный приказ возглавлялся боярами. Данный приказ был упразднен лишь в 1711 г. в ходе петровских реформ.

Процесс формирования государственной службы развивался одновременно с организацией системы органов государственной власти и их аппарата. Такие институты управления как приказы в центре и на местах со временем перестали обеспечивать эффективное функционирование государственного механизма. В связи с этим, царская администрация в 17 веке создает специальные временные комиссии, основной задачей которых было контроль за реализацией государственных решений. В среде служилых людей происходит специализация по отраслям (финансы, военное дело и т. п.) в следствие увеличения территориальных границ Российского государства и появлении новых отраслей хозяйствования. Разветвление государственного аппарата способствовало увеличения количества служащих

Для процесса кадрового обеспечения государственного административного аппарата России 17 в. было характерно формирование в городах особой приказной среды, из которой формировались штаты административных учреждений.

Таким образом, еще в 16- первой половине 17 в. в системе государственной власти не было строго оформленных структур. Часть государственного механизма не находилась в тесной взаимосвязи с целым. Служба постоянно делилась на отдельные виды. Разграничение военной и гражданской службы не завершилось, не выделилась и судебная ветвь власти. В итоге аппарат еще не представлял собой совокупности взаимосвязанных должностных лиц. Сотрудников приказов называли приказными людьми и они обязаны были служить по приказу и таким образом не имели постоянной должности. Они могли получить поручение, характер которого в корне отличался от прежнего занятия

Кроме этого статус государевых слуг характеризовался следующими отличительными признаками:

1. Полная личная зависимость от государя, передача собственной карьеры и личной жизни на волю и милость государя

2. Отсутствие строгой определенной управленческой специализации в виду вхождения гражданской, военной, Придворовой службы в единую государеву службу. Это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене профиля должностей, увеличивало возможности оказаться в немилости у руководителя и потерять должность

Поскольку государственная служба была повинностью, то уход с должности без согласия государя квалифицировался как преступление и преследовался законом. Назначались телесные и денежные наказания, а также изъятие земельных угодий и поместья.

В начале 17 века начинаются петровские административные реформы. Разграничиваются функции между отраслями управленческой деятельности. Завершается процесс выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления, ее обособления от придворной и военной деятельности. Важным результатом преобразований стало утверждение в государственном аппарате постоянных должностей. Возник институт государственных должностей. При Петре 1 окончательно формируется абсолютная монархия и закрепляется законодательно в военно-административном кодексе. Государь и его бюрократический аппарат приобрели окончательную независимость от общества. Такие атрибуты сословно представительской монархии как Боярская дума и Земский собор прекратили свое существование. В связи с этим, для данного периода времени характерно культ начальствующих должностных лиц, жесткий центризм, всеобъемлющая регламентация деятельности персонала, административно-бюрократический стиль руководства. Государственная служба сохраняет свое назначение как повинность. Главной кадровой службой является Сенат, который обеспечивал полный и точной учет государственных служащих, формирует списки по чинам, представляет государю детальную информацию о людях, находящихся на службе, свободных от службы, ведет ведомости о дворянских детях, уровне их образования, организации их обучения. Начальнику Сената особо предписывалось следить за тем, что бы люди не уклонялись от прохождения государевой службы. В случае уклонения от службы наказания применялись те же самые, что и при Иване 4.

Существование чиновничества было закреплено законодательно в первой четверти 18 в «Табелем о рангах», который устанавливал три рода государственной службы – военную, гражданскую, придворную. Была введена единая система чинов, их ранжирование в каждом виде службы. Табелем вводилась не иерархия чинов, а иерархия должностей. Именно должность служила основанием для производства в соответствующий чин. Закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Основой служебного продвижения стали личные заслуги, способности, знания, опыт, профессиональная пригодность. Порядок принятия на государственную должность по связям и знатности рода сохраняется.

Государственные чиновники подразделялись на две основные группы. Первую группу составляли табельные чиновники 14 классов, вторую – государственные служащие, не входящие в список должностей табеля. Это группа состояла из низших служащих. Для них вводился институт канцелярских служителей как начальной ступени государственной гражданской службы. Табель о рангах был своего рода механизмом регулирование государственной службы и формированием ее кадров.

Обязательная государева служба была отменена лишь Манифестом Петра 3. А при Александре 3 государственная служба окончательно превратилась из повинности в правовые отношения служащего с государственной властью, при этом деятельность государственных служащих по осуществлению функций административно-политических органов строилась на постоянной основе и регулировалась такими нормами как обязательность, долг, необходимость, ответственность.

Отличительными чертами развития России в конце XVIII–начале XIX:

- значительное территориальное расширение,

- неуклонный рост объема и сложности задач внутренней и внешней политики

- рост численности гражданских служащих (на конец периода 20 тысяч человек), их состав сравнительно с петровским периодом увеличился почти четырехкратно.

В целях более эффективного управления чиновничьим аппаратом функции управления государственной службой возлагаются на Департамент Герольдии, или Первый Департамент Правительствующего Сената.

На основании Указов Сената министерства, ведомства, губернские администрации ежегодно высылали в Первый департамент копии послужных списков классных чиновников.

Эти списки включали следующую информацию:

- сведения об образовании

- административном стаже служащих

- времени производства в чины и назначении на должность

- аттестационные заключения о профессиональных качествах чиновников

- степени их пригодности к службе

- служебной перспективе

- данные о поощрениях и взысканиях

Подобного рода сведения служили основанием для рационального распределения служащих, последовательного выполнения правил прохождения службы, регулирования карьерного движения персонала.

Благодаря деятельности Первого департамента активизировалась работа по созданию общероссийского банка данных о количественных и качественных показателях состава гражданских служащих.

В 30–40-е годы XIX в. правительство приняло меры по дальнейшему расширению регулирующего воздействия государства на служебную деятельность персонала государственной службы. Модернизация управления этим институтом осуществлялась по таким направлениям, как усиление централизации в системе гражданской службы, укрепление ее законодательных основ, углубление управленческой специализации, повышение профессионального уровня, детализация регламентирования исполнения должностных обязанностей, ужесточение контроля за реализацией институтом гражданской службы его функций.

Реформирование правительственного механизма руководства гражданской службы выразилось главным образом в создании в 1846 г. специального инспекторского департамента как центрального органа управления корпусом гражданских служащих России, который функционировал под общим руководством императора.

Исходя из положения Указа «Об инспекторском департаменте», производство в гражданские чины и дальнейшее прохождение службы устанавливались непосредственно императором на основании подготовленных инспекторским департаментом проектов (прием, увольнение, повышение в чинах, поощрение и взыскание).

Схема «Структура инспекторского департамента№

Так же департамент находился в ведении статс-секретаря – управляющего Первым отделением Собственной Его Величества канцелярии.

При статс-секретаре учреждалась должность его товарища, который и являлся директором инспекторского департамента. Он имел заместителя в лице вице-директора. В структурном отношении департамент подразделялся на четыре экспедиции, каждая из которых состояла из трех «столов»-отделов. Экспедиции возглавлялись делопроизводителями. В их подчинении находились столоначальники, помощники последних, чиновники, канцелярские служители. В целом общее количество служащих инспекторского департамента составляло без малого 100 штатных единиц

Компетенция инспекторского департамента

а) Назначение на службу всех классных чиновников и имеющих право на классный чин;

б) Производство в чины;

в) Увольнение классных чиновников;

г ) Увольнение в отпуск

д) Назначение, увольнение и перемещение по должностям, отнесенным к первым шести разрядам

е) Переименование из военных в гражданские, восстановление военных чинов;

ж) Принятие в российскую службу иностранцев, давших присягу на вечное подданство

з) Исключение из списков выбывающих из службы чиновников увольнением или в связи со смертью

и) Разрешение носить мундиры в отставке

й) Постоянное содержание в надлежащей полноте формулярных списков обо всех состоящих в государственной службе классных чиновниках

к) Составление и ведение общего списка всем состоящим на службе классным чиновникам по утвержденным формам с отметкою последовавших перемен по всем случаям

д) Представление к награждению и получению знаков отличия

м) Утверждение нарядов чиновничьих лиц в церемонии (присяга).

Кроме этого, департаменту вменялась обязанность собирать информацию о государственных служащих, необходимую для исполнения вышеперечисленных задач и осуществлять контрольные мероприятия по исполнению и соблюдению гражданскими чиновниками законодательство о службе.

За период своего функционирования до конца 50-х годов XIX в. инспекторский департамент улучшил состояние дел государственного кадрового корпуса. Он сыграл значительную роль в преодолении нарушений российского законодательства о гражданской службе, упорядочении служебных отношений, усилении эффективности этого социально-правового института.

Новый этап в истории управления гражданской службой связан с либеральными реформами 60–70 гг. XIX в., связанными с началом правления Александра II.

Либеральные реформы в части формирования и реализации ГКП:

1) Упразднение инспекторского департамента гражданского ведомства в администрации субъекта верховной власти и передаче функций управления гражданской службой снова Первому департаменту Сената.

2) Предоставление министерствам права формирования состава и обеспечения прохождения службы их чиновниками с VI по XIV классы, для чего в структуре этих административных органов были созданы кадровые подразделения, а именно департаменты общих дел.

3) В губерниях руководство подбором служащих VII – XIV классов, обеспечение их профессионального развития, курирование их чиновной и должностной карьеры и др. вошли в компетенцию губернаторов и губернских правлений. Исполнительские функции по вопросам управления служебным персоналом были возложены на Общее присутствие губернской администрации, которое играло роль кадровой службы этой администрации.

Таким образом, Александровская модель управления государственными служимыми с одной стороны имела позитивные моменты - возникновение в механизме управления персоналом элементов системы от центральных до губернских органов властно-управленческой вертикали, расширение круга субъектов управления. С другой стороны ликвидация всероссийского управленческого центра, полномочия которого охватывали персонал всех уровней гражданской службы, и сосредоточение сведений о количественном и качественном составе служащих в министерствах и губернских администрациях делали практически невозможным создание общегосударственного банка данных о гражданском служебном корпусе и проведение единой государственной кадровой политики, а также порождали благоприятную почву для массовых нарушений российского законодательства о гражданской службы.

Под влиянием этих факторов в начале 90-х годов XIX в. правительство нашло необходимым вновь вернуться к централизованному управлению государственной службой, но с сохранением за центральными и местными административными органами определенных прав на подбор и распределение их кадров. В этих целях в 1894 г. создается Комитет о службе чинов гражданского ведомства при Собственной канцелярии Императора

Схема «Структура управления»

Первоначально Комитет управлял службой чиновников 1–8-го классов. Однако в 1895 г. в его ведении были оставлены служащие 4-го и более низших классов, а высшие чиновники 1–3-го классов были переданы в компетенцию лично государя.

Полномочия комитета

1) о служебных изменениях (назначение, перемещение, увальнение)

- по должностям четвертого класса и всем низшим должностям, которые замещаются с предварительного с императором согласования

- по тем должностям пятого и шестого классов, представления о замещении которых подлежат внесению в Собственную Его Императорского Величества Канцелярию Министрами и Главноуправляющими отдельными частями (то есть для данных классов устанавливался особый порядок);

2) об утверждении в чинах на основании удостоверений; : об окончании курса наук в учебных заведениях, о выдержании установленных испытаний и о получении ученых и академических степеней или вследствие занятия должности по ученой или учебной частям;

3) о производстве в чины до пятого класса включительно за выслугу определенного законом количества лет;

4) о переименовании отставных военных в гражданские чины и о возвращении прежних военных чинов;

5) о награждении:

- чинами (за исключением Действительного тайного советника)

- орденами (за исключением орденов Св. Владимира первой степени и Св. Апостола Андрея Первозванного)

- подарками от императора

- единовременными денежными выдачами

- званием личного и потомственного почетного гражданства

- медалями

- кафтанами

и) добавление времени, затраченного на получение образования в частных, правительственных и общественных учреждениях, к выслуге лет.

- предоставление определенных льгот и прав не предусмотренных для данной категории государственной службы

В соответствии с Положением о Комитете о службе чинов гражданского ведомства для исполнения его полномочий учреждался Инспекторский отдел как рабочий орган Комитета.

Основные полномочия инспекторского отдела

1) сбор и анализ сведений о государственной службе всех чинов

2) составление в необходимых случаях отзывов и заключений по гражданским служащим

3) издание адрес-календаря

Дела о гражданкой службе распределялись между тремя делопроизводствами инспекторского отдела. К первому делопроизводству относились разработка проектов приказов о служебных изменениях и заключения о предполагаемых мероприятиях ведомств по вопросам гражданской службы.

Во втором подразделении рассматривались представления: 1) о производстве в чины за выслугу лет;

2) о производстве в первый классный чин;

3) об утверждении в чинах на основании удостоверений;

4) о переименовании отставных военных в гражданские чины;

5) о возвращении прежних военных чинов.

В третьем делопроизводстве сосредоточивались все дела о наградах.

Схема № 3 «Движение дела о служащем»

Таким образом, в 90-е годы XIX в. практически была создана система управления гражданской службой, в которую входили Комитет о службе чинов гражданского ведомства Собственной. канцелярии как всероссийский орган по вопросам управления гражданской службой; Департаменты общих дел министерств и главных управлений в центре; Общие присутствия губернских правлений в качестве их кадровых служб.

В условиях России с ее сильным государством, многочисленными отдаленными от центра территориями, недостаточно технически обеспеченной связью правительства с регионами подобная система управления гражданской службой со всеми ее слабыми сторонами в виде излишней централизации, всеобъемлющего регламентирования служебных отношений, культа высшего начальства, утверждения безоговорочного «послушания» чиновников, сословностью в формировании их состава, – эта система была обусловлена обстоятельствами, связанными с характером политического строя, фактическим отсутствием гражданского общества и другими особенностями экономического и социального развития страны.

Принцип сословного подхода при приеме на государственную службу формально был отменен только в начале 20 в. в 1906 г. Николаем 2

2. Государственная кадровая политика в условиях становления советского государства.

Сразу после прихода к власти большевиков в 1917 г. происходит повсеместная ликвидация старых административно-управленческих институтов сверху до низу таких как:

- временное Правительство

- канцелярия временного Правительства

- Государственная Дума и его канцелярия

- Сенат

- Учредительное собрание

- местных общественных исполнительных комитетов

- волостные правления и т. п.

Оформление советской государственности в основном было завершено к середине 1918 г. В течение 18-19 гг. достаточно быстро были сформированы аппаратные структуры ВЦИК, Совнаркома, народных комиссариатов, областных, губернских и других исполкомов. В 1919 на 7 Всероссийском съезде Советов утверждается организационная структура аппарата областных, губернских и уездных исполнительных комитетов. При исполнительных комитетах создаются отраслевые отделы (военный, юстиции, труда и социального обеспечения, народного образования, государственного контроля, статистики, совнархозов и т. п.). Аппарат облисполкомов и губисполкомов состоял из 15 отделов. Аппарат уездных исполкомов из 11 отделов.

В 1922 г. ВЦИК принял постановление о нормах, структуре и штатах наркоматов и местных советских органов вплоть до сельского Совета. Да данному постановлению в селах с населением менее 10 тыс. чел. Сельсовет должен быть иметь 2 штатных сотрудников, в селах с более 10 тыс. – 4 штатных сотрудников. Штат волостных исполкомов в волостях с населением более 20 тыс. человек – 8 человек (председатель, два члена, секретарь, два делопроизводителя и т.п.).

Так же согласно данному постановлению уездные исполкомы состояли из президиума, секретариата и отделов. В президиум входили председатель, заместитель председателя и секретарь. Отделы: военный, труда, финансов, земельный, продовольствия, образования и т. п. Всего 12 отделов. Чаще всего в отделах было 20-30 человек.

Областные и губернские исполкомы структурно состояли из президиума, секретариата, областного и губернского экономического совещания и 17 отделов: управления, военного, политического, юстиции, труда, земельного, финансов и т.п. Отделы подразделялись на подотделы и секции. Штаты некоторых отделов достигал 50 человек.

Очень скоро политические, экономические и другие обстоятельства показали невозможность реализации предлагаемой модели советской государственности.

Причины:

- отсутствие демократических традиций в России

- низкий культурный уровень населения

- гражданская война

- политика «военного коммунизма» (то есть силовые методы управления страной)

- превращение правящей партии в главный инструмент государственного управления.

Практика показала, что успешные радикальные реформы в стране со среднем уровнем экономического развития невозможны без сильных социально-правовых институтов, профессионально действующего аппарата. Существующая технология управления вскоре показала, что митингообразные Советы не могут решать сложные государственные задачи. После установления власти Советов был поднят вопрос о формировании постоянно действующего корпуса государственных служащих.

Основным источником формирования стала правящая партия. На высокие государственные должности назначались исключительно видные политические деятели-большевики. Другим источником комплектования новых органов власти, особенно местных стали рабочие и сельские пролетарии. Неграмотных рабочий класс в области управления большевики старались в ускоренном темпе обучать. Повсеместно организовывались краткосрочные курсы, проводились выборы рабочих и крестьян делегатами волостных, уездных и губернских съездов, избирание их депутатами разного уровня Советов.

Рабочие, крестьяне приобретали так же управленческий опыт в различных общественных комиссиях исполкомов. (пример рабоче-крестьянская инспекция).