4. Кадровый резерв на государственной службе
Законом о системе государственной службы предусмотрено, что для замещения должностей государственной службы создаются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта РФ и кадровый резерв в государственном органе субъекта РФ.
Кадровый резерв государственного органа. Согласно ст. 64 Закона о гражданской службе целями формирования кадрового резерва на гражданской службе является замещение:
вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;
вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;
должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ.
Включение гражданского служащего (гражданина) в федеральный кадровый резерв оформляется правовым актом федерального государственного органа по управлению государственной службой, в кадровый резерв субъекта РФ — правовым актом государственного органа по управлению государственной службой субъекта РФ, а в кадровый резерв государственного органа — правовым актом государственного органа с внесением соответствующей записи в личное дело гражданского служащего и иные документы, подтверждающие его служебную деятельность.
Новеллой Закона о гражданской службе является конкурсный порядок формирования кадрового резерва. Некоторые должности государственной гражданской службы замещаются вне конкурса. Это относится, например, к тем гражданским служащим, которые нуждаются в переводе на другую должность по состоянию здоровья либо назначаются на иную должность при ликвидации государственного органа или сокращении должностей государственной гражданской службы.
Согласно ч. 1 ст. 64 Закона о гражданской службе кадровый резерв формируется на конкурсной основе с учетом Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации и поступивших заявлений гражданских служащих (граждан). Таким образом, законодатель предполагает участие в конкурсе на включение в кадровый резерв не только гражданских служащих, но и граждан, впервые поступающих на гражданскую службу. Порядок проведения конкурса регламентируется ст. 22 данного Закона и Указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации».
Закон о гражданской службе не содержит положений о структуре кадрового резерва. Между тем цели включения служащего в кадровый резерв могут быть различными. Так, например, если служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, гражданский служащий включается в кадровый резерв не для замещения должности гражданской службы в порядке должностного роста — ему может быть предоставлена прежняя должность гражданской службы.
Законом установлен особый порядок замещения должностей государственной гражданской службы из кадрового резерва. Вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. При отказе гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу. Назначение гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, на должность государственной гражданской службы осуществляется представителем нанимателя с учетом его профессиональных, деловых и личностных качеств. Такое назначение может осуществляться только с письменного согласия гражданского служащего (гражданина).
Положение о кадровом резерве на гражданской службе утверждается Президентом РФ, однако на сегодняшний день такой нормативный правовой акт отсутствует. В связи с этим многие органы государственной власти приняли собственные ведомственные акты о порядке формирования кадрового резерва и работы с ним. В качестве примеров можно назвать Временное положение о кадровом резерве федеральных государственных гражданских служащих Федерального агентства по управлению государственным имуществом, утвержденное приказом Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 1 июня 2009 г. № 148, и Временный порядок формирования кадрового резерва в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденный приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 13 мая 2009 г. № 395. Указанные акты имеют временный характер, поскольку действуют до утверждения Президентом РФ Положения о кадровом резерве на гражданской службе.
Федеральные кадровые резервы. Актами Президента РФ утверждены положения о формировании федерального кадрового резерва на правоохранительной и военной службе.
Так, Указом Президента РФ от 7 декабря 2008 г. № 1734 «О федеральных кадровых резервах Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной миграционной службы и федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» утверждено Положение о формировании федеральных кадровых резервов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной миграционной службы и федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Федеральные кадровые резервы указанных органов государственной власти — это сформированные в установленном порядке группы граждан РФ, соответствующих определенным квалификационным требованиям и обладающих необходимыми профессиональными и личностными качествами для их назначения на должности заместителей руководителей названных федеральных органов исполнительной власти, начальников (руководителей) и заместителей начальников (руководителей) подразделений их центральных аппаратов, начальников (руководителей) и заместителей начальников (руководителей) их территориальных органов, подлежащие замещению лицами высшего начальствующего состава, назначение на которые осуществляется Президентом РФ.
Такие федеральные кадровые резервы формируются Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров на основании предложений руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Кадровое подразделение федерального министерства или федеральной службы составляет по утвержденной форме список кандидатов на включение в федеральный кадровый резерв соответственно федерального министерства или федеральной службы.
Списки кандидатов на включение в федеральные кадровые резервы представляются в установленном порядке в Администрацию Президента РФ ежегодно до 1 декабря.
Отбор кандидатов на включение в федеральные кадровые резервы производится, как правило, из числа сотрудников федерального министерства и федеральных служб, с их согласия, на основании изучения и оценки результатов оперативно-служебной деятельности этих сотрудников, их деловых и личностных качеств.
При отборе кандидатов на включение в федеральные кадровые резервы учитываются:
наличие опыта работы по предполагаемому виду деятельности;
соответствие уровня образования квалификационным требованиям по предполагаемой должности;
возраст (с учетом возрастных ограничений, установленных для специального звания по предполагаемой должности);
готовность к перемещению в интересах службы в другую местность;
нравственные и деловые качества;
состояние здоровья.
Кандидаты на включение в федеральные кадровые резервы дают согласие на проведение в отношении их специальных проверочных мероприятий.
Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров организует работу по изучению кандидатов на включение в федеральные кадровые резервы.
Персональный состав лиц, включенных в федеральный кадровый резерв (с указанием их предполагаемого назначения в центральный аппарат или в территориальные органы соответствующих федеральных органов исполнительной власти), ежегодно утверждается Руководителем Администрации Президента РФ по представлению помощника Президента РФ, курирующего кадровые вопросы.
О принятом решении Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров информирует федеральное министерство или федеральную службу.
Руководители федерального министерства и федеральных служб вносят предложения о назначении на вакантные должности высшего начальствующего состава преимущественно лиц, состоящих в федеральных кадровых резервах.
Для лиц, состоящих в федеральном кадровом резерве, федеральным министерством и федеральными службами организуются профессиональная переподготовка, повышение квалификации, стажировка, а также иные мероприятия в соответствии с требованиями ведомственных нормативных правовых актов.
Лица, включенные в федеральные кадровые резервы, могут быть исключены из них по инициативе федерального министерства и федеральных служб в случае:
неудовлетворительного выполнения своих служебных обязанностей, снижения уровня и результатов оперативно-служебной деятельности;
выявления фактов несоответствия требованиям, которые предъявляются к лицам, включаемым в кадровый резерв;
назначения на вышестоящие должности, подлежащие замещению лицами высшего начальствующего состава;
увольнения со службы;
наличия личной просьбы.
Таким образом, порядок формирования кадрового резерва в указанных выше органах существенно отличается от установленного на государственной гражданской службе. Во-первых, предусматривается формирование кадрового резерва в централизованном порядке, т. е. Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров. Во-вторых, как таковой конкурс на включение в кадровый резерв не предусматривается.
В целом аналогичный порядок формирования кадрового резерва на военной службе предусмотрен Положением о формировании федеральных кадровых резервов Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, войск гражданской обороны и Федерального агентства специального строительства, утвержденным Указом Президента РФ от 16 февраля 2009 г. № 173. Данное Положение определяет, что такие кадровые резервы формируются для замещения воинских должностей:
заместителей Министра обороны РФ, заместителей Министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, заместителя Министра внутренних дел РФ — главнокомандующего внутренними войсками Министерства внутренних дел РФ, заместителей директора Федерального агентства специального строительства и руководителей, пользующихся правами заместителей министра (директора);
первых заместителей: начальника вооружения Вооруженных Сил РФ, начальника Тыла Вооруженных Сил РФ, начальника расквартирования и обустройства Министерства обороны РФ;
начальников (руководителей), первых заместителей начальников (руководителей) подразделений центральных аппаратов соответствующих федеральных органов исполнительной власти;
начальников (руководителей), первых заместителей начальников (руководителей) территориальных объединений Вооруженных Сил РФ и внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, территориальных органов Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов управления Федерального агентства специального строительства.
Резерв управленческих кадров. Этот резерв создается в целях совершенствования государственного и муниципального управления, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образований по вопросам, связанным с отбором управленческих кадров.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. отмечалась необходимость новой системы формирования кадрового резерва, которая позволила бы привлечь в органы государственного, муниципального управления, в бизнес наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей.
В связи с этим Президент РФ поручил Правительству и Администрации Президента «запустить» Программу формирования и подготовки резерва управленческих кадров, разработанную совместными усилиями органов государственной власти, местного самоуправления и общественных организаций.
Управленческий резерв должен включать три уровня — муниципальный, региональный и федеральный. Наиболее успешные руководители должны составить так называемую президентскую тысячу.
Указом Президента РФ от 25 августа 2008 г. № 1252 было утверждено Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров. Резерв управленческих кадров формируется в целях замещения как должностей государственной или муниципальной службы, так и иных руководящих должностей в государственных или муниципальных организациях.
Названные выше федеральные кадровые резервы включаются в резерв управленческих кадров.
Кадровый резерв на муниципальной службе. Согласно ст. 33 Закона о муниципальной службе в муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы.
Данная норма закрепляет лишь возможность, но не обязательность (как на государственной гражданской службе) формирования кадрового резерва в муниципальном образовании. Это вполне объяснимо с практической точки зрения, поскольку многие муниципальные образования испытывают своего рода «кадровый голод». Понятно, что в таких условиях они не могут позволить себе не только резерв кадров, но и зачастую даже проведение конкурсного отбора на замещение вакантной должности муниципальной службы.
Кадровый резерв органа местного самоуправления города представляет собой специально сформированную категорию муниципальных служащих и лиц, не состоящих на муниципальной службе, в целях своевременного пополнения органа местного самоуправления высококвалифицированными профессионалами, замещения вакантных муниципальных должностей муниципальной службы города, повышения уровня подбора, изучения и расстановки кадров.
Порядок формирования кадрового резерва на муниципальной службе должен предусматриваться муниципальными правовыми актами. Поскольку Закон о муниципальной службе не устанавливает конкретного вида такого нормативного акта, он может быть принят как представительным, так и исполнительным органом местного самоуправления.