2. Порядок замещения должностей государственной гражданской службы

Понятие «замещение должностей» может рассматриваться в широком и узком смысле. В узком понимании данный термин употребляется в ТК РФ применительно к заключению трудового договора при избрании по конкурсу (ст. 16, 18). Законодательство о государственной службе исходит из широкого толкования этого понятия, охватывающего все способы поступления лица на долж­ность государственной службы.

Основанием возникновения служебного правоотношения яв­ляется, как правило, сложный фактический состав, включающий в себя акт о назначении на должность, заключение соглашения о прохождении государственной службы, а также иные юридиче­ские факты (в частности, победа в конкурсе).

Сложным является и вопрос о допустимости возникновения служебного правоотношения в силу фактического допуска к рабо­те. Так, Л. А. Чиканова полагает, что без соответствующих указа­ний и уточнений в Законе о гражданской службе фактическое до­пушение к работе (исполнению служебных обязанностей) вряд ли может быть применимо к гражданским служащим¹. Действитель­но, если гражданин не был назначен на должность государствен­ной службы в установленном законом порядке, его действия, свя­занные с осуществлением полномочий по данной должности, не могут считаться совершенными от имени и по поручению госу­дарства и, следовательно, не должны вызывать никаких юридиче­ских последствий.

На сегодняшний день основным способом замещения вакантной должности государственной службы является конкурсный отбор. В различных странах мира, как правило, существует два способа комплектования государственного аппарата — «система добычи» и «система заслуг». Суть «системы добычи» состоит в том, что лицо, победившее на выборах либо силой захватившее власть, расставляет на все государственные посты своих сторонников. При этом квали­фикация служащего может и не учитываться, поскольку определяю­щим критерием является возможность руководителя осуществлять постоянный контроль за своим выдвиженцем. Напротив, «система заслуг» предполагает занятие государственных должностей лицами, победившими на специально организованных конкурсах. В настоя­щее время «система заслуг» является общепризнанной в мировой практике. Она предполагает не только конкурсный отбор наиболее квалифицированных кадров при приеме на государственную служ­бу, но и обеспечение возможности должностного роста в соответст­вии с профессиональным уровнем государственного служащего. Для этого используются различные способы оценки профессио­нальных качеств: аттестация, квалификационный экзамен и т. п.

Значение «системы заслуг» для обеспечения высокого правово­го качества национальной государственной службы и собственно государственной административной системы настолько велико, что в развитых странах ученые называют ее меритократией, т. е. властью заслуг и заслуженных людей².

Закон о гражданской службе устанавливает, что замещение должности государственной гражданской службы осуществляется на конкурсной основе. Принципиальной новеллой этого Закона в части способов формирования кадрового состава гражданской службы является распространение конкурсной процедуры в том числе на переводы в порядке должностного роста. Исходя из бук­вального понимания ст. 22 указанного Закона, замещение любой должности государственной гражданской службы как впервые, так и лицом, уже состоящим на гражданской службе, осуществляется исключительно по результатам конкурса.

Процедура конкурсного отбора в настоящее время регламенти­руется Указом Президента РФ от 01 февраля 2005г. №112 «О конкурсе на замещение вакант­ной должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Законом установлен исчерпывающий перечень исключений из конкурсного порядка замещения должностей государственной гражданской службы. Законодатель выделяет два случая: в первом случае конкурс на замещение должности гражданской службы не может проводиться, во втором — может не проводиться.

Конкурс не может проводиться:

1. при назначении на должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», если эти должности замещаются на определенный срок полномочий;

2. при замещении должностей категории «руково­дители», назначение на которые и освобождение от которых осу­ществляются Президентом РФ или Правительством РФ;

3. при за­ключении срочного служебного контракта;

4. при предоставлении граж­данскому служащему другой должности в предусмотренных зако­ном случаях. Прежде всего это касается тех гражданских служащих, которые по состоянию здоровья в соответствии с медицинским за­ключением не могут исполнять должностные обязанности по заме­щаемой должности. Таким лицам должна быть предоставлена дру­гая должность, соответствующая их квалификации и не противо­показанная им по состоянию здоровья. Очевидно, что замещение такой должности не может быть обусловлено процедурой прохож­дения конкурса;

5. при предоставлении гражданскому служа­щему иной должности в том же или другом государственном органе с учетом уровня его квалификации, профессионального образова­ния, стажа гражданской службы предусмотрено законом в случае ликвидации или реорганизации государственного органа, а также при сокращении должностей гражданской службы. Во всех этих случаях замещение должности государственной гражданской службы осуществляется не на конкурсной основе;

6. при назначении на должность гражданина, состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе (по общему правилу кадровый резерв теперь формируется на конкурсной основе). Понятно, что при таком по­рядке формирования кадрового резерва нет необходимости в по­вторном проведении конкурса для замещения должности граж­данской службы.

Кроме рассмотренных выше норм, императивно приписываю­щих исключения из общей процедуры конкурсного отбора на заме­щение должности гражданской службы, законодатель устанавли­вает случаи, когда конкурс может не проводиться:

1. при на­значении на должности, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих го­сударственную тайну;

2. при назначении на должности, которые от­носятся к группе младших должностей гражданской службы.

Право на участие в конкурсе имеют граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие установленным законодательствомРоссийской Федерации о государственной гражданской службе квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы.

Гражданский служащий вправе на общих основаниях участвовать в конкурсе независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса.

Согласно Положению о конкурсе на замещение ва­кантной должности государственной гражданской службы Рос­сийской Федерации, утвержденному этим Указом, конкурс прово­дится в два этапа.

На первом этапе государственный орган публикует объявление о приеме документов для участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печатном издании, а также размещает информа­цию о проведении конкурса на сайте государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети общего пользова­ния. В публикуемом объявлении указываются наименование ва­кантной должности гражданской службы, требования, предъяв­ляемые к претенденту на замещение этой должности, место и вре­мя приема документов, срок, до истечения которого принимаются указанные документы, а также сведения об источнике подробной информации о конкурсе (телефон, факс, электронная почта, элек­тронный адрес сайта государственного органа).

На сайте государственного органа размещается следующая ин­формация о конкурсе:

1. наименование вакантной должности граж­данской службы;

2. требования, предъявляемые к претенденту на за­мещение этой должности;

3. условия прохождения гражданской службы;

4. место и время приема документов, срок, до истечения ко­торого принимаются указанные документы;

5. предполагаемая дата проведения конкурса, место и порядок его проведения, другие ин­формационные материалы.

Гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в государственный орган необходимые документы, перечень которых установлен ст. 26 Закона о гражданской службе.

При участии в конкурсе гражданского служащего необходимые документы предоставляются кадровой службой государственного органа. При этом документы, представленные гражданином, под­лежат проверке. Проверка достоверности сведений осуществляет­ся только в случае участия в конкурсе на замещение вакантной должности, относящейся к высшей группе должностей граж­данской службы.

На данном этапе недопустима какая-либо оценка кандидатов по их деловым или личностным качествам. Следует отметить, что законодательство многих субъектов РФ расширяет содержатель­ную часть первого этапа конкурса. Как правило, на первом этапе конкурса предусматривается написание реферата на заданную те­му. Так, например, методикой проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Са­ратовской области, утвержденной распоряжением Правительства Саратовской области от 17 июня 2005 г. № 169-Пр, предусмотрено следующее. Первый этап заключается в привлечении гражданско­го служащего (гражданина) к участию в конкурсе и проверке его соответствия требованиям вакантной должности на основе анали­за представленных документов и подготовленных участниками конкурса аналитических материалов (рефератов) по утверж­денному тематическому плану.

Между тем оценка кандидатов, допущенных к конкурсу на за­мещение вакантной должности гражданской службы, дается кон­курсной комиссией на основе представленных кандидатами до­кументов, их профессиональных, личностных качеств, выявлен­ных в ходе индивидуального собеседования, анкетирования, групповых дискуссий, тестирования, написания реферата.

Документы для участия в конкурсе представляются в государст­венный орган в течение месяца со дня объявления об их приеме.

Решение о дате, времени и месте проведения второго этапа конкурса принимается представителем нанимателя после провер­ки достоверности сведений, представленных гражданами, изъя­вившими желание участвовать в конкурсе. Представитель нанима­теля не позднее чем за 15 дней до начала второго этапа конкурса сообщает государственным служащим и гражданам, допущенным к участию в конкурсе, о дате, времени и месте его проведения.

Конкурсная комиссия образуется актом государственного ор­гана. Она в соответствии с указанным выше Положением действует на постоянной основе. Состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы, а также методика проведения конкурса оп­ределяются правовым актом государственного органа. В государ­ственном органе допускается образование нескольких конкурс­ных комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы.

Закон содержит примерный перечень гражданских служащих, которые включаются в состав конкурсной комиссии:

1. представители кадровой службы;

2. представители юридической (правовой) службы;

3. гражданские служащие из подразделения, в котором прово­дится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы;

4. представитель соответст­вующего органа по управлению государственной службой;

5. в состав конкурсной комиссии долж­ны включаться независимые эксперты. Новеллой Закона о граж­данской службе является норма, закрепляющая минимальное ко­личество независимых экспертов: не менее одной четверти общего числа членов конкурсной комиссии. В качестве независимых экс­пертов могут выступать представители научных и образовательных учреждений либо других организаций, которые являются специа­листами по вопросам, связанным с гражданской службой. Экспер­ты приглашаются представителем нанимателя. Однако Закон пря­мо запрещает указывать в запросе представителя нанимателя к уч­реждению или организации персональный состав независимых экспертов; он определяется руководителем соответствующей орга­низации.

На втором этапе конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, о прохождении гражданской или иной государственной службы, об осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих феде­ральным законам и другим нормативным правовым актам Россий­ской Федерации методов оценки профессиональных и личност­ных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание ре­ферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендуют кандидаты.

Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кан­дидата. Ее заседание считается правомочным, если на нем присут­ствует не менее двух третей состава. Решения комиссии принима­ются открытым голосованием простым большинством голосов от числа членов, присутствующих на заседании.

В настоящее время попытки урегулировать методику проведе­ния конкурса на замещение вакантной должности государствен­ной гражданской службы предпринимаются в рамках ведомствен­ного, а также регионального нормотворчества.

При равенстве баллов у нескольких кандидатов решение кон­курсной комиссии принимается открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя конкурсной комиссии.