Глава 9. Системная концепция самоуправления

   Профессор А.А. Сергеев сформулировал резонный вопрос: достаточна ли существующая модель местного самоуправления [142]. И сам же дал на него чёткий ответ: нет, не достаточна. Ибо никакого иного ответа не может следовать из утверждения: "Может быть, действительно правы те, которые предлагают строить всю систему управления страной, в том числе и всю бюджетную систему, не сверху вниз, а снизу вверх?".

   Автор настоящего исследования (АВП) имеет все основания причислить себя именно к этим системоаналитикам -- к "тем, которые" [94, 96, 102, 112, 114, 138]. У меня нет ни малейших сомнений, что государство должно расти снизу вверх -- в процессе самоорганизации Гражданского Общества.

   Совершенно очевидно, что из подобного подхода проистекают весьма далеко идущие следствия, затрагивающие самые основополагающие, коренные принципы юриспруденции и теории экономики. Вставая на путь, предложенный А.А. Сергеевым (впрочем, АВП предлагал этот путь задолго до ААС), мы должны отдавать себе отчёт, что придётся покуситься на такие привычные (и для многих такие удобные) представления о природе Общества и государства, соотношении закона и права, об обосновании легитимного субъекта изначальной принадлежности невосполнимых природных ресурсов.

   Казалось бы, такая "малость" -- самоуправление. Однако при подлинно научном подходе оно не может рассматриваться только "от сих и до сих". Потребуется пересмотр всей системы понятий и концепций, связанных с теорией происхождения власти, оптимизацией системы управления Обществом, необходимостью научно организованной Концептуальной ветви в составе этой системы.

   Всё это нисколько не может удивить любого человека, хотя бы поверхностно знакомого с основами системоанализа: достаточно вспомнить широко известную теорему Гёделя "О неполноте". В переводе на обиходный язык, она утверждает: в рамках любой системы возникают проблемы, в этих рамках принципиально не решаемые. Их решение необходимо искать только в рамках метасистемы ("надсистемы", "сверхсистемы", "суперсистемы"). Очевидно, что для всех систем управления Обществом метасистемой является само Общество. Уже из этого вытекает, что государство не может быть ничем иным как только подсистемой Общества.

   Является ли система самоуправления подсистемой государства, независимой от государства подсистемой Общества или чем-то принципиально иным -- здесь мнения специалистов расходятся. Забегая вперёд, сразу же объявим, что по нашим, системоаналитическим, убеждениям, самоуправление в демократическом, эффективно управляемом Обществе должно быть именно этим самым "принципиально иным". А именно -- фундаментальным базисом государства, строящегося снизу вверх на основе информационно-сотовой самоорганизации Общества.

  

   А. Анализ современной ситуации

   Как известно, ныне действующая Конституция РФ ("издания" 1993 года) предпочла объявить, что "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Есть все основания полагать, что за этим решением не стоят какие-либо исследования и научные обоснования -- ничего, кроме желания тогдашней "федеральной" исполнительной власти найти какие-то "сдержки и противовесы" самоуправству и сепаратизму "региональных" властей.

   Следует подчеркнуть, что такой взгляд на данную проблему разделяется не только автором настоящего исследования. Например, Владимир Гельман [143] пишет: "Что означают эти изменения для развития местного самоуправления в России? Происходит ли в этой связи действительный поворот политики Центра в сторону реального самоуправления либо речь идёт о тактических ходах различных субъектов политики на федеральном уровне и о ситуативном совпадении их позиций? Для ответа на эти вопросы необходимо проанализировать федеральную политику в области местного самоуправления в России за последние четыре года, имея в виду не столько экономические или правовые аспекты политического курса, сколько политические позиции, ценности и приоритеты тех или иных субъектов политики. (Разр. наша -- АВП).

   Критическим моментом, во многом определившим последующее развитие местного самоуправления, стал 1993 год, когда в течение буквально двух месяцев федеральной исполнительной властью были реализованы два прямо противоположных друг другу по смыслу, но вполне сходных по механизму принятия решения: в октябре 1993 -- роспуск Советов и передача полномочий местного самоуправления назначенным "сверху" главам администраций, а в декабре 1993 -- принятие Конституции, декларировавшей независимость органов местного самоуправления от государства. Оба этих шага явились не итогом согласованных позиций различных политических сил общества, а результатом ситуативной расстановки сил в рамках исполнительной власти. Октябрьская десоветизация явилась отчасти способом устранения конкурентов в ходе передела собственности, отчасти платой российского Президента за лояльность к нему нижних этажей "исполнительной вертикали". Напротив, конституционный выбор модели местного самоуправления был вызван отсутствием явного интереса федеральной власти к местному самоуправлению, находившемуся на периферии внимания политиков на фоне масштабных преобразований в "большой" политике. В таких условиях произвольное конституционное решение, предложенное одной из заинтересованных групп (руководителей закрытых административно-территориальных образований) -- считать органы местного самоуправления не входящими в системы органов государственной власти Российской Федерации, не встретило сопротивления со стороны каких-либо иных политических группировок и было поддержано "утилитаристами", что согласовывалось с субрегиональной риторикой влиятельного в ту пору С.Шахрая, одновременно возглавлявшего Партию российского единства и согласия (ПРЕС). В результате нормы о местном самоуправлении в статье 12 и главе VIII Конституции России оказались закреплены в её тексте достаточно случайно -- не благодаря, а скорее, вопреки логике политического развития страны. Иначе говоря, с принятием Конституции 1993 года местное самоуправление в России было провозглашено "сверху" лишь два месяца спустя после того, как для него были разрушены условия развития "снизу".".

   Столь большая длина приведённой цитаты полностью окупается её содержанием. Кроме того, как тут не воскликнуть: "До чего же это мерзостное дело -- политика в сегодняшней России!".

   Об этом же пишет и С.Г. Родин: "Обращаясь к нынешним реалиям, можно добавить, что современный антинаучный подход к объяснению действительности, продвижению антинародных депутатов, губернаторов и даже президентов сопровождается мощной системой пиара, направленной на оболванивание массового сознания. Нынешняя пиаровская система внедряет в массовое сознание не переход от плановой, т.е. управляемой системы экономики страны к её неорганизованности и стихии, а к некой рыночной экономике; не переход от социализма к капитализму, а переход к обществу с социальной ориентацией (к примеру, германская модель); не переход от народной государственности к буржуазной, а от тоталитарной структуры власти к демократической.

   ...В такой неопределённости поведения высшего уровня государственной власти население страны просто вынуждено самоорганизовываться; оно вынуждено создавать собственные органы власти, чтобы защитить самих себя" [144].

   Принято считать, что местное самоуправление зародилось в Англии 17-го века как форма городского самоопределения и борьбы с феодальной системой власти; в России этот термин появился в середине позапрошлого века в ходе городской и земской реформ Александра II. Уже тогда этот термин понимался как антипод бюрократического управления. Позднее сформировалось несколько теорий местного самоуправления: Свободной общины. Основана на представлении о существовании (наряду с известными тремя -- судебной, законодательной, исполнительной) четвёртой ветви власти -- муниципальной (общинной). При этом государство не создаёт общину, а признаёт самоорганизовавшуюся естественным путём. Община признаётся субъектом специальных прав, принадлежащих исключительно ей. Хозяйственная. (Возникла как реакция на критику общинной теории). Основывается на представлении о сугубо хозяйственном характере внутриобщинных дел; органы общины представляются как объединения предпринимателей и собственников. "Юстиционная". Считается, что органы самоуправления решают задачи государственного управления (и наделены соответствующими законодательными полномочиями), хотя и не входят в систему государства, а являются органами общины, которая есть субъект прав, делегированных ей государством. Политическая. Основана на противопоставлении земского (муниципального) и опричного (бюрократического) принципов. Население (и его представительство) не состоит из чиновников, а осуществляет самодеятельность, не зависящую от правительства и свободную в осуществлении местного самоуправления. Государственная. Местное самоуправление -- часть государства. Всякое публичное управление есть управление государственное; следовательно, всякий несущий обязанности по местному самоуправлению -- решает задачи государства. Органическая. Государство представляет собой сложную систему, включающую как собственные подсистемы различные социальные организмы. Низовое структурное подразделение государства -- община. Она имеет ряд полномочий. Но эти полномочия не делегированы ей государством, а принадлежат общине изначально -- как социальному организму.

   Все эти точки зрения представляются в основном взаимоисключающими, хотя внешне и пересекаются по ряду позиций. Тем не менее, почему-то считается, что ни одна из них не противоречит распространённому в современной теории "джентльменскому набору" из четырёх признаков, характеризующих местное самоуправление: a)Местное самоуправление всегда организовано территориально и формируется путём выборов. (Последнее, по нашему мнению, и есть критерий представительного органа. Принятое сегодня выражение "представительные и исполнительные органы", на наш взгляд, основано на системно-логической ошибке -- это есть классификация по разным основаниям; в подлинно демократическом обществе (Гражданском Обществе) вообще нет места для непредставительной власти; и в первую очередь должна быть представительной именно исполнительная власть). b)Местное самоуправление имеет собственную вещественно ("материально") - финансовую базу. c)Подзаконность муниципальной власти, действующей в порядке и в рамках, "указанных" государством, -- в отличие от последнего, которое, по распространённому мнению, суверенно и самостоятельно. Последнее утверждение, по-видимому, нуждается в серьёзном опровержении. Достаточно хотя бы вспомнить ныне действующую Конституцию России (п.1 ст.3): "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ". Как сказано выше, именно пересмотр этого досадного заблуждения (о приоритете государства перед самоуправлением) является главной задачей настоящего исследования. (Не говоря уж о том, что из вышеприведённого постулата о подзаконности самоуправления логически вытекает, что государство якобы может быть неподзаконным. Что, естественно, абсурдно -- и юридически, и системно-логически). d)Разграничение "уровней компетентности". Сегодня принято считать, что этих уровней три: федеральный, субъектный, местный. Многие законы содержат конкретные списки полномочий органа соответствующего уровня. Тем не менее, нет общепризнанных критериев и алгоритмов подобного разграничения, а сам этот подход может быть оспорен в принципе.

   Анализ этого набора признаков приводит к выводу о сомнительной совместимости политической теории с двумя последними признаками, а органическая теория им совершенно явственно противоречит. Однако нам не встретилось работы, где содержалось хотя бы упоминание об этом бесспорном факте.

   Если не справедливость, то, по крайней мере, уместность наших замечаний по поводу принятого набора признаков местного самоуправления подтверждается тем фактом, что по отношению к моделям местного самоуправления в российском политическом "бомонде" никакого единомыслия нет, и явственно выделяются, как минимум, четыре группы деятелей ("акторов" по терминологии уже цитированного нами Владимира Гельмана): "Управленцы", "Утилитаристы", "Ресоветизаторы, "Самоуправленцы".

   Первые -- представители федеральной бюрократии, принимающие в расчёт исключительно собственные понятия об управлении, сводящиеся к голому и неограниченному администрированию. Для таких акторов основа реформы местного самоуправления -- всего лишь сохранение и усиление контроля и управления деятельностью низовых звеньев управленческой иерархии. К этой группе принадлежат, прежде всего, российские министры. ("Ярчайший" их представитель -- В.С. Черномырдин. Что, очевидно, уже свидетельствует о "научном" уровне данной группировки).

   Вторые -- деятели из федеральных политгруппировок. Для них сильное и независимое (от региональных властей) местное самоуправление -- только инструмент для ограничения чрезмерной самостоятельности региональных "лидеров", а потребность в "общественной" модели МСУ существовала лишь постольку, поскольку она отвечала целям и задачам преобразования всей системы управления. Не к их чести, следует добавить и соображения о той дополнительной "фиге в кармане", которую эти господа намеревались попутно подсунуть народу в виде "спихивания" на местное самоуправление всех социальных проблем, включая пресловутую жилищно-коммунальную реформу. К этим господам ранее принадлежал С. Шахрай, ныне -- А. Чубайс. Третья группа -- в основном, КПРФ и её союзники. Однако общение с А. Лукьяновым и Г. Зюгановым убедило автора, что они ведут речь не о независимом местном самоуправлении, а о восстановлении вертикально ориентированной системы, параллельной ныне выстроенной президентской "исполнительной вертикали". Только объективная потребность в противостоянии правящей ныне группировке вынуждала этих акторов признавать актуальной общественную модель местного самоуправления. Четвёртая группировка исходит из идеи самоуправления как института гражданского общества (в его сегодняшнем, усечённом понимании) при пересечении с идеями разделения властей и "представительного" правления. Сторонники этого взгляда на природу МСУ на сегодня организационно разрознены (ДПР, "Яблоко", часть "Регионов России").

   Борьба этих группировок в новейшей истории России так описана С. Рыженковым: "Центр и регионы в лице различных коллективных и персональных представителей пытались усилить своё значение в политической системе за счёт... принципов организации местного самоуправления, которые отвечали бы этой цели. Местное самоуправление... отнимало часть власти у Центра и большую часть власти регионального уровня. Это означало, что Центр... пытался ослабить регионы за счёт разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного самоуправления. При этом, однако, надо иметь в виду, что федеральные акторы (как, впрочем, и региональные) в данном вопросе отнюдь не были едины, и если для "утилитаристов", равно как и для "самоуправленцев", данная проблема имела первостепенное политическое значение, то для "управленцев" и "ресоветизаторов" она, скорее, находилась на периферии внимания".

   Как известно, местное самоуправление "прописано" не только в Конституции России. 28 февраля 1996 года была подписана Европейская хартия местного самоуправления. Спустя два года (11 апреля 1998 г.) эта хартия была ратифицирована Государственной Думой РФ.

   Однако зарубежный муниципализм исповедует огромное количество разных взглядов и основных принципов; он включает множество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении системы местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей идеи организации власти, административно-территориального деления страны. (Подчеркнём: именно страны, а вовсе не государства, как нередко пишут многие авторы и официозные акты). В современной теории самоуправления обычно выделяют четыре базовые модели местного самоуправления: англо-саксонскую, континентальную, смешанную и советскую. Первая принята в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Индии, Новой Зеландии и некоторых других странах англо-американского мира. Главные черты этой модели -- формальная автономия МСУ и отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, "опекающих" органы местного самоуправления. Однако органы МСУ могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия могут быть признаны судом неправомерными.

   Представляет интерес новая история МСУ в Великобритании. Еще в 1965 году было реорганизовано местное самоуправление Лондона. В 1973 г. состоялась реорганизация МСУ в Северной Ирландии. Широкомасштабная реформа местного самоуправления Англии и Уэльса была проведена в 1974 году. Следующий год ознаменовался реформой в Шотландии.

   В Англии существует три типа местного самоуправления: Большой Лондон, шесть муниципальных графских округов, немуниципальные графства. Большой Лондон состоит из тридцати двух типовых муниципальных единиц и одной уникальной -- City of London. Каждая из этих структур отвечает за благоустройство и поддержание порядка на своей территории. Однако ни общественный транспорт, ни лондонская полиция им не подчиняются. Сегодня популярна идея создать единое муниципальное правительство Лондона, которое будет решать общегородские проблемы и координировать работу муниципалитетов.

   Каждый из шести графских муниципальных округов (Tyne and Wear, West Midlands, Merseyside, Great Manchester, West Yorkshire, South Yorkshire) разбит на шесть низовых округов. Органы МСУ этих округов отвечают за все местные дела, за исключением пожарной службы, уборки мусора и общественного транспорта, -- ими занимаются специальные объединённые управления (которые включают выборных представителей муниципалитетов).

   Немуниципальные графства также делятся на округа. Графство отвечает за транспорт, планирование строительства, регулирование дорожного движения, образование, пожарную службу, библиотеки, защиту потребителей. Округ занимается проблемами окружающей среды, музеями и парками, а также всеми "мелкими" местными проблемами. Сверх того по всей Англии действуют приходские советы, решающие ещё более мелкие проблемы. В Шотландии работает одноуровневая система из тридцати двух муниципалитетов, отвечающих за всё. В Уэльсе 22 совета ведают всеми делами (кроме пожарных, подчинённых спецуправлениям). Существуют и мелкие общественные советы, представляющие интересы местных жителей в вышестоящих организациях. В Северной Ирландии за состояние окружающей среды, отдых и развлечения местных жителей отвечают 26 окружных советов. Все остальные заботы о населении берут на себя государственные министерства. В сегодняшней Великобритании в органах СМУ работает около двух миллионов человек.

   В США конституционный статус МСУ определяется доктриной "муниципалитеты -- креатура штата". Вместе с тем, принцип самоуправления, закреплённый в конституциях большинства штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы "местного значения" самостоятельно, без вмешательства штата. Никаких назначаемых "из центра" чиновников для контроля СМУ не предусмотрено. Контроль осуществляется косвенно: через финансирование определённых видов их деятельности, инспекционными проверками (проводимыми министерствами), в форме судебного надзора. Используются "адаптивные законы": парламент принимает типовой закон, а местные органы вводят его в действие на своей территории с поправками, учитывающими местные особенности.

   Заметно отличается от классической англо-саксонской модели континентальная модель организации власти на местах. Она применяется не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Её отличительные признаки сводятся к следующему: сочетание МСУ и государственного управления на местах; сочетание принципов выборности и назначаемости; определённая иерархичность системы МСУ, подчинённость "нижестоящих" звеньев вышестоящим; наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, уполномоченного осуществлять государственный контроль деятельности органов МСУ.

   Родоначальницей континентальной модели считается Франция; долгое время в ней существовала многоуровневая система МСУ при высокой централизации и самоуправления, и управления. В настоящее время основным звеном местного управления во Франции является коммуна, имеющая совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр совмещает права и обязанности главы местного самоуправления и государственного служащего. И мэр, и депутаты работают на постоянной основе. Деятельность муниципалитета контролируется комиссаром Республики.

   К смешанным моделям относятся системы МСУ Японии, Австрии, Германии, а также некоторых развивающихся и постсоциалистических стран. Главный признак этой модели -- сочетание достаточно автономного местного самоуправления на "низовом" территориальном уровне с государственным управлением на более "высоком" иерархическом уровне. (Смысл употребляемых нами кавычек будет позже детально объяснён и обоснован). Рассмотрим особенности этой модели на примере Японии.

   В Конституции Японии МСУ посвящена восьмая глава. По нашему убеждению, совпадение нумерации с Конституцией РФ абсолютно случайно. В японской конституции самоуправлению посвящено всего четыре статьи. Ст.92. Положения в отношении организации и работы местных органов публичной власти устанавливаются законом в соответствии с принципом местной автонономии. Ст.93. При местных органах публичной власти в соответствии с законом учреждаются собрания в качестве совещательного органа. Главные должностные лица органов публичной власти, члены их собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответствующих местных органов публичной власти, путём прямых выборов. Ст.94. Местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление; они могут издавать свои постановления в пределах закона. Ст.95. Специальный закон, применяемый в отношении только местного органа публичной власти, в соответствии с законом может быть издан Парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа публичной власти".

   Научная корректность призывает нас сопоставить приведённую выдержку из Конституции Японии с соответствующим местом в Конституции Российской Федерации. Ст.130. 1.Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 2.Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Ст.131. 1.Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. 2.Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий. Ст.132. 1.Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. 2.Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Ст.133. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами".

   В дальнейшем мы вернёмся к анализу этих текстов по существу. Пока же отметим, что сопоставление японского и российского подходов и их конкретных текстовых реализаций, по нашему убеждению, складывается не в пользу Конституции РФ. В самом деле, "не иначе как с согласия большинства избирателей" -- это намного чётче, стилистически убедительней и юридически грамотней, чем "Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий". А всяческим "и иные", "других форм волеизъявления", "решают иные вопросы" -- вообще нет места в подлинно научном и корректном юридическом языке.

   Вернёмся к анализу существующих моделей МСУ.

   Ещё совсем недавно в странах "мировой системы социализма" процветала так называемая советская модель организации власти на местах. Сейчас она частично сохранилась в считанном числе стран: Китай, Куба, КНДР, Беларусь, Узбекистан. Её основные признаки: единовластие "представительных" (о кавычках будет сказано позже) органов снизу доверху, жёсткая централизация системы управления, иерархическая соподчинённость всех её звеньев. Любой совет, начиная с самого "низового" звена, является органом государственной власти на соответствующей территории -- даже если формально он считается органом местного самоуправления. Реально же самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная "элита".

   Существуют и весьма специфические варианты советской модели. В таких своеобразных административно-территориальных системах как род или племя вожди (как единолично, так и в составе советов старейшин) продолжают управлять населением на "низовом" уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Новая Гвинея и др.).

   Отдельно следует сказать об израильском киббуце. Это трудовая коммуна, преимущественно сельскохозяйственная, построенная на принципах добровольного членства, совместного владения средствами производства и бытовым имуществом, равенства в труде и потреблении. Высшим органом власти в киббуце является общее собрание. На нём решаются все вопросы жизни и развития коммуны, утверждается бюджет, принимаются законодательные нормы. При этом собрание выступает как арбитр в спорах и коллективного, и частного характера. Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и соответственно влияет на принимаемые решения.

   Итак, во всех зарубежных странах первичной ячейкой МСУ выступают коммуны, общины, муниципалитеты, создаваемые на территориях отдельных населённых пунктов. Самоуправляемыми структурами могут быть и объединения первичных ячеек (например, синдикаты коммун в Испании). Названия органов МСУ весьма разнообразны. В Македонии и Чехии это муниципальные ассамблеи, в Бразилии -- муниципальные палаты, в Киргизии -- кенеши, в Туркмении -- гегнеши. В качестве местной администрации выступают мэры, бургомистры и т.п. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в Германии. Объём полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа (из своего состава), назначение "главой" государства, наём исполнительного директора по контракту.

   Начавшийся в середине прошлого века процесс формирования власти на местах -- одно из наиболее важных явлений в государственном устройстве мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса -- развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. Сегодняшняя Россия явно выпадает из рамок этих общих тенденций.

   Уже цитируемый нами В. Гельман по этому поводу пишет: "В целом следует констатировать, что в большинстве регионов России местное самоуправление так и не стало влиятельным политическим институтом, и по ряду оценок, по крайней мере, в обозримом будущем трудно рассчитывать на его кардинальное усиление. Таким образом, планы федеральных политиков по проведению муниципальных реформ могут остаться нереализованными, и не случайно, что официальная риторика как "партии власти", так и оппозиционных политиков по отношению к развитию местного самоуправления становится всё более критической. Но, не отрицая значимости этой критики, следует, однако, задаться вопросом: означает ли нынешняя слабость местного самоуправления принципиальную исчерпанность муниципальных реформ "сверху", либо же речь идёт о принципиальных изъянах федеральной политики в сфере местного самоуправления, либо, наконец, эти проблемы являются естественными "болезнями роста" в условиях перехода? Опыт первого этапа реформы местного самоуправления пока оставляет этот вопрос открытым".

   Не менее пессимистическая картина обрисовывается в новой работе мэра Москвы Ю.М. Лужкова [145]. Хотя соответствующая глава его книги и носит "жизнеутверждающий характер" ("Укрепление взаимодействия государственной власти и местного самоуправления"), и выводы, и сами рассуждения мэра весьма негативны: "Статья 12 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти". Данная формулировка воспроизведена и в п.1 ст.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти нормы и их догматическое понимание сегодня мешают отстраиванию эффективной системы местного управления и самоуправления. (Разр. наша -- АВП).

   Реализация нынешней модели правового регулирования местного самоуправления привела к фактическому разрыву единой исполнительной вертикали. В отечественном праве к числу местных органов традиционно относились представительные и исполнительные органы краёв и областей. Российское же законодательство 90-х годов вывело края и области из системы местных органов, придав им в известных политических целях качества субъектов Федерации, в то время как само местное самоуправление было выведено за пределы государственного механизма. Невозможно дать сколько-нибудь вразумительный ответ на вопрос о том, почему, например, краевая администрация является органом государственного управления, а аналогичная ей по сути районная администрация таким органом не является. В итоге получилось, что Российское государство заканчивается на крае, области, а далее начинается нечто непонятное".

   В своих стратегических устремлениях Лужков -- типичный "государственник" - управленец. Он убеждён, что разделение властей на муниципальном уровне должно заключаться лишь в размежевании полномочий совета и администрации. При этом местная администрация, по его мнению, должна рассматриваться и как составная часть вертикали исполнительной власти, неся определённую ответственность перед вышестоящими звеньями этой вертикали (по типу Франции, Германии, Италии и Японии). В качестве основных целей реформирования МСУ Лужков усматривает чёткое определение сфер компетенции местной власти, порядок её соподчинённости вышестоящим уровням власти, определение механизмов контроля местных властей со стороны государственных органов, законодательное закрепление разделения функций между различными уровнями местного самоуправления. Для решения поставленных задач мэр Москвы предлагает "законодательное подразделение полномочий (функций) муниципальных властей на обязательные и факультативные (добровольные)" -- вместо принятого сегодня подразделения их на вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые законом. Лужков предлагает также вернуться к нормам Закона РСФСР 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР", предписывающих организацию местного самоуправления в рамках административно-территориальных единиц. Для крупных городов мэр предлагает двухуровневую организацию МСУ -- с признанием городских районов в качестве своеобразного низового звена административно-территориального деления. Общегородские органы самоуправления при такой системе решали бы общие для всего города задачи, а районные органы СМУ -- специфические проблемы, характерные для данной части города.

   Лужков убеждён, что "Каждое муниципальное образование должно считаться с интересами вышестоящих уровней управления и самоуправления. Законные решения органов местного самоуправления более широкого муниципального образования должны иметь обязательную силу для находящихся на её (? -- АВП) территории муниципальных образований более низкого уровня. Вышестоящий уровень местного самоуправления призван не только координировать деятельность нижестоящих уровней, оказывать им помощь, но и контролировать выполнение ими определённых функций".

   Как говорится, "здесь много верного и много нового,...но всё верное не ново, а всё новое -- не верно!". Лужковский подход приведёт к построению вертикально-иерархической "самоуправленческой" структуры параллельной пресловутой "вертикали исполнительной власти". Зачем нужно такое дублирование, Лужков не объясняет. Быть может только для того, чтобы "обозначить помывку пальцев" -- выполнить требования ст.12 закона РФ о принципах МСУ ("Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации...")? Какие-либо системно-логические, кибернетические обоснования эффективности подобного "сдвоенного" управления Обществом в книге "Путь к эффективному государству" не встречаются.

   Единственное, в чём Лужков безусловно прав, это бедственное состояние самоуправления в сегодняшней России. "Современное состояние местного самоуправления характеризуется также усилением разрыва между объёмом полномочий, закреплённых за органами местного самоуправления, и их финансовым и материальным обеспечением. ...местные источники в 90-х годах могли покрыть не более 20 - 25 % минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. Предлагаемый же Федеральным законом...механизм решения этих вопросов...фактически не работает. У самих же органов местного самоуправления часто отсутствует мотивация к увеличению собственных доходов ввиду укоренившейся практики перераспределения доходов или их изъятия в пользу субъектов РФ.

   Провозглашаемая в подобных условиях хронического безденежья и нищеты самостоятельность муниципальных органов зачастую способствует лишь дискредитации идеи местного самоуправления в глазах населения. Ожидания, возлагавшиеся гражданами на местную власть, не оправдываются, что приводит к падению престижа не только местных и региональных, но и федеральных властей".

   Совершенно очевидно: нужны принципиально иные подходы. И к местным, и к федеральным властям.

   В. Место государства в Обществе

   Я -- "крутой" государственник. То есть я знаю точно: государство должно знать своё место. Как небезызвестная шварцевская тень.

   Проблема взаимодействия государства и Общества всегда была и навсегда останется ключевой при определении типа любой конкретной правовой системы. От её решения зависит политический строй, экономика, Культура, международный имидж Общества. Этот постулат вытекает и из теоретико-правовых посылок, и из системно-логических обоснований. В последнем случае он может быть обоснован даже математически -- как важнейшее следствие широко известной теоремы Гёделя о неполноте.

   Сразу же поясним: мы преднамеренно пишем государство со строчной буквы, а Общество -- с прописной. Тем самым мы устанавливаем императив подчинённого положения государства в подлинно демократическом Обществе. То есть в Гражданском обществе. Легко предвидеть, что сказанное может вызвать непонимание и даже некоторое замешательство среди множества (и в математическом смысле -- тоже) "традиционно" воспитанных юристов. То есть не получивших, к несчастью, никакого иного образования, кроме локально-ограниченного "чисто юридического". Мир вступил в эпоху, когда локально-ограниченное образование, создающее "узкого специалиста", становится не просто малоэффективным -- оно становится общественно опасным. Особенно в сфере общественных наук.

   Издревле самоуправление и государство были неразрывно связаны.

   Возникновение государства определено самоорганизацией общества: на определённой стадии развития производительных сил возникла необходимость координации функционирования различных подсистем Общества, потребовалось централизованное использование общественных ресурсов для защиты общественных интересов от эгоистических поползновений отдельных антиобщественных лиц и групп, а также от внешней агрессии. Таким образом, по своей изначальной сути государство есть механизм управления Обществом -- такая подсистема Общества, которой Общество поручило на чётко оговорённых условиях управлять собой в интересах Общества, но не в интересах государства. При этом Общество содержит государство, а не наоборот. Уже поэтому государство -- слуга народа. И юридически государство -- не больше гражданина. Несмотря на то, что на Руси почти всегда было наоборот. Однако позднее суть государства была извращена. Оно стало основным орудием политической власти в классовом обществе, то есть стало охранять интересы именно антиобщественных групп -- почти всегда в ущерб интересам Общества в целом.

   В развитом Обществе государство -- не единственное политическое учреждение: наряду с ним функционируют партии, союзы, религиозные объединения. Они могут представлять интересы и других страт Общества, а не только правящего класса. Но государство обладает узаконенными системами подавления общественного сопротивления. Теневые структуры подавления официально объявляются криминальными ("мафиозными"), хотя применяемые государством методы по своей сути могут и не отличаться от их методов, а сами эти мафиозные структуры начинают использоваться государством в антиобщественных интересах.

   Основными признаками государства являются: а) Наличие особой системы органов, в совокупности и составляющих г о с у д а р с т в е н н ы й м е х а н и з м (включающий аппарат принуждения: армию, полицию и т. п.); в) Наличие п р а в а -- обязательных правил поведения, фиксирующих порядок взаимоотношений членов общества между собой и между ними и государством. Последнее и определяет тип государства. с) Наличие определённой территории, пределами которой ограничена данная государственная власть.

   Признак "с" часто приводит к ошибочному употреблению термина "государство" в качестве синонима термина "страна". В нормативном языке подобная путаница абсолютно недопустима. На политической карте Мира изображены вовсе не государства. Там изображены страны. В каждой из них сменилось немало государств. "Блестящий" пример -- Россия. Не менее недопустимо забвение истинной сущности государства как наёмного механизма управления Обществом, одной из подсистем Общества. Самое достойное место государства в Обществе -- место слуги народа, а не его господина. Подчинённое Обществу положение государства -- главнейший признак Гражданского Общества.

   Корректный механизм взаимоотношений государства с Обществом состоит в том, что Общество определяет тип, структуру и функции нужного ему государства, оставляя за собой легитимное право в любой момент -- согласно закону, без танков и революций, -- сменить прежнее государство на иное, изменив при этом тип государства. Иными словами, легитимно изменив "режим правления" (который следует, строго говоря, именовать р е ж и м о м у п р а в л е н и я).

   В последние годы распространилось ошибочное (и в юридическом, и в логико-системном отношении) понятие "государство в государстве". Вместе с ним распространилось и ошибочное представление о термине "государственный суверенитет". Обе эти проблемы подлежат детальному анализу. В том числе в связи с насущной необходимостью корректировки Конституции РФ ("образца" 1993 года).

   С. Функции и структура правового государства

   Не только в бытовом языке, но и в специальной литературе встречается представление о правовом государстве как о таком, где соблюдаются законы. Действительно, несоблюдение законов -- это отсутствие государства. Но законы могут соблюдаться и в фашистском, и в рабовладельческом государстве. Подобное представление о правовом государстве противоречит основному принципу Гражданского Общества -- принципу подчинённого положения государства в Обществе. Следовательно, соблюдение законов (или как иногда говорят, "верховенство права") -- условие необходимое, но не достаточное для признания государства правовым: важно установить, какие законы соблюдаются -- в чьих интересах, как и кем принятые.

   Правовое государство не может изменять законы по собственному произволу, не считаясь с общественным мнением, оно не вправе "на ходу менять правила игры" -- те правила, на основании которых оно нанято Обществом для управления собой -- в интересах Общества, а не государства. Соблюдение антиобщественных законов лишает государство права называться правовым.

   Ещё более важное условие для признания государства правовым - принцип его взаимоотношений со своим гражданином (то есть членом Общества, исключительно на средства которого государство и существует -- никаких иных средств в природе нет). Государство, позволяющее своему гражданину "обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы" (статья 33 Конституции РФ), вовсе не заслуживает названия правового государства. В правовом государстве любой гражданин имеет право не просто обращаться в эти самые органы -- он имеет право подать иск в суд на эти органы.

   Гражданин и государство равны перед судом. Иначе говоря, правовое государство законодательно признаёт себя и "собственного" гражданина равнозначными субъектами права. Именно в этом состоит определяющая правовая черта правового государства. С другой стороны, воздействовать на законопослушного гражданина правовое государство может только по решению суда.

   Главной функцией правового государства является защита интересов гражданина.

   Государство, ставящее так называемые "государственные интересы" выше интересов личности, никак не может именовать себя правовым государством. Это положение доказывается следующим логическим умозаключением: Общество содержит государство; Общество есть система, состоящая из личностей; всё достояние Общества создаётся трудом личностей; личность есть основа Общества -- интересы личности имеют наивысший приоритет. Они выше интересов любых групп, классов и союзов -- национальных, религиозных, производственных и т. п. Правовое государство все свои действия оценивает применительно к шкале ценностных ориентаций, где первое место занимают интересы и права человека, второе -- интересы Общества в целом, третье -- развитие Культуры (наука -- как показано выше -- одна из её подсистем), четвертое -- требования экологии, пятое -- экономика; шестое -- обороноспособность, И только на седьмом месте по приоритетности находятся интересы самосохранения и поддержания необходимой работоспособности самого механизма управления обществом, именуемого государством. Наиглавнейшей функцией правового государства является защита интересов личности от любых противоправных посягательств на них -- в том числе и со стороны различных подразделений самого государства.

   Права человека изначальны и принадлежат ему с момента рождения; они не могут быть не признаны или признаны по воле каких-либо управителей, функционирующих в составе государственного механизма. Вторая фраза статьи 2 Конституции РФ гласит: "Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства". Соблюдение и защита -- бесспорно. Но признание прав человека не входит в обязанности правового государства: эти права изначальны и более основополагающи, чем права государства. Эти права -- права человека -- необсуждаемы, они "по умолчанию" входят в систему правил и ограничений, налагаемых Обществом на нанимаемое им государство. Дело государства -- соблюдать права человека, которые действительно "являются высшей ценностью" ( КРФ, ст.2). Права человека выше и приоритетнее прав гражданина. Поэтому "человека и гражданина" -- не только неоправданно избыточно, но и юридически некорректно. В Гражданском Обществе все взаимоотношения законопослушного гражданина и государства строятся через суд, независимый от исполнительной власти.

   В рамках этой концепции возникает ещё один немаловажный вопрос -- о соотношении закона и права. К сожалению, в отечественной теории государства и права распространено представление о законе как источнике права. Доводы, опровергающие, по моему убеждению, это досадное заблуждение приведены выше.

  

  

   D. Место самоуправления в государстве. Общество и государство

   Основной вывод из вышеизложенного сводится к следующему: в интересах Общества найти и узаконить внеполитические методы формирования собственной подсистемы управления -- государства.

   Совершенно очевидно, что самым действенным методом решения этой проблемы является самоорганизация Общества на базе самоуправления. Любому непредвзятому человеку понятно, что подобное самоуправление должно быть решительно очищено от эпитета "местное".

   И уж конечно надо полностью исключить любые возможности лоббирования чьих-то частных интересов в каких бы то ни было органах управления Обществом. В них должны трудиться только высокообразованные системоаналитики самого широкого профиля (и, соответственно, эрудиции), способные осознать важность для всех оптимизации критериев эффективности надсистемы -- Общества -- ценой пресечения "проклятия субоптимизации", в процессе борьбы всех против всех при безудержном стремлении максимизировать собственную платёжеспособность за счет снижения удельной платёжеспособности всех остальных. И этих специалистов надо отбирать так же тщательно и по объективным критериям, как отбирают лётчиков и космонавтов. Ибо выбор политическими методами с удручающим постоянством приводит к власти далеко не самых лучших представителей человечества. Не случайно ещё в 1938 г. знаменитый Бернард Шоу заметил: "Двуногое животное, занятое политикой, не выдерживает звания человека. Сотворившие его силы обязаны создать что-нибудь более совершенное".

   Иначе говоря, путь к эффективному государству лежит совсем не там, где наметил его многоуважаемый Ю.М. Лужков. Только тщательный отбор кандидатов "во власть" (научными методами) в сочетании с личной выборностью каждого. Никаких "партийных списков". Каждый лично отвечает за себя перед избирателями -- за свою образованность, свой интеллект, своё здоровье, свою нравственность, свой жизненный и профессиональный опыт. Всё это должно освещаться задолго до выборов -- вместе с традиционной "программой" кандидата. И -- никаких "партий власти"!

   Кроме того, следует чётко разобраться с критериями эффективности государства. А это -- безусловно, проблема системоанализа. Что и оправдывает название настоящего исследования.

   Никита Николаевич Моисеев в своё время описал наглядную модель рассматриваемой ситуации: экипаж утонувшего корабля в одной лодке. Существует единственная общая стратегия, максимизирующая вероятность доплыть до берега всем вместе (следовательно, и каждому в отдельности), исключающая борьбу интересов в порядке рыночной конкуренции. Как только кто-то из экипажа предпочтёт совместным усилиям поедание ослабевших соседей -- этот несчастный сразу же снижает вероятность для себя лично добраться до берега.

   Выше было показано, что, к сожалению, сегодня превалируют рыночно-политические настроения и рыночная же манера взаимодействия всех подсистем Общества. При этом роль государства становится в основном отрицательной. В кибернетике существует один неприятный закон: если подсистема управления сама себя оценивает по своим "внутренним" критериям эффективности, никак не связанным с эффективностью управляемой системы, -- в этой ситуации неизбежно реализуется наиболее удобный для управляющей подсистемы закон управления: полная дестабилизация управляемой системы. Всё больше признаков, что в сегодняшней России сложилась именно такая ситуация.

  

   E. Гражданское Общество

   Следует, на наш взгляд, решительно высказаться против распространённого сегодня толкования столь важных понятий как "гражданское общество" и "правовое государство". Во всех (доступных автору) источниках гражданское общество (в конечном итоге непоследовательных и, как правило, маловразумительных рассуждений) толкуется как некий "сухой остаток" -- за вычетом из Общества государства. Правовое государство толкуется как такое, которое соблюдает законы. (Что особенно "приятно", если вспомнить, что в рамках подобных концепций эти законы само государство и пишет исключительно по собственным понятиям -- да ещё и как "источники права"!).

   Ещё раз обратимся к вышерассмотренной цитате из г-на Корельского: "Отмеченное касается прежде всего гражданского общества и правого государства. Гражданское общество как система социальных, социально-экономических, социально-политических объединений граждан (институтов, структур), действующих на началах самоуправления, и правовое государство, где государственная власть функционирует на правовых началах, в рамках закона, логически и сущностно связаны между собой". Она наглядно подтверждает наше утверждение. Хотя при том грешит множеством системно-логических ошибок. Во-первых, удивляет утверждение автора, что "объединения граждан" якобы функционируют не на правовых началах. Неважно, что автор "имел в виду", -- важно, что у него получилось. Во-вторых, не так уж просто сразу понять, что именно "связаны между собой". Юристу необходимо заботиться о строгости и ясности фразы. И наконец, как понимать это "логически и сущностно". Противопоставление здесь вряд ли корректно: ведь если формальная логика действительно не учитывает содержание высказываний, то диалектическая логика как раз и озабочена более всего именно сущностью изучаемых ею объектов.

   Обратим внимание ещё на одну цитату из [148]: "С относительной самостоятельностью сопряжено воздействие государства на общество. В этом воздействии ведущая роль, несомненно, принадлежит обществу, которое выступает социально экономической основой государства, определяющей его природу, могущество и возможности". В рамках предложенной нами концепции, Общество есть вовсе не какая-то неопределённая "основа" государства -- поскольку является совершенно определённой метасистемой государства. Со всеми вытекающими из этого структурными и функциональными последствиями (см. выше).

   Вообще все ветви государства в Гражданском Обществе независимы друг от друга. Исключая Концептуальную ветвь (которой подчинены в стратегическом плане все остальные ветви государства). Общество как система включает в себя собственные подсистемы. В том числе -- государство. (См. рис. 4 на стр. 25 и рис 6 на стр. 28).

   Интегральные характеристики Гражданского Общества

  -- Государство подчинено Обществу. Законодательно закреплено право Общества заменить государство на другое -- в том числе принципиально иного типа (легитимная смена "режима правления").

  -- Государство законодательно признаёт гражданина равнозначным с собой субъектом права. (Гражданин может подать иск в суд на любой государственный орган).

  -- Государственные органы формируются на основе самоуправления - путём делегирования части властных полномочий снизу вверх -- в процессе самоорганизации Гражданского Общества в иерархическую информационно-сотовую структуру по тезаурусно-территориальному принципу.

  -- Государственный механизм кроме обычных трёх ветвей (судебной, законодательной, исполнительной) включает первую ветвь -- Концептуальную власть, которой в стратегическом управлении Обществом подчинены остальные три ветви.

  -- Все ветви государственного механизма являются представительными: все они формируются и расформировываются только народом (Обществом в целом). Ни одна из ветвей власти не обладает правомочиями по созданию или роспуску других ветвей власти.

  -- Все ветви власти функционально строго разделены. Законодательно запрещены любые пересечения властных полномочий разных ветвей государственного механизма.

  -- Президент законодательно признаётся главой исполнительной власти. Не может быть иного гаранта конституции помимо того, кто априори является легитимным носителем всей полноты власти в Обществе. Полной неограниченной властью в Гражданском Обществе обладает только народ (Общество в целом).

  -- Конституция Гражданского Общества является исчерпывающе полной, -- исключая не только необходимость, но и возможность какого-либо её истолкования. Её должен чётко понимать любой образованный гражданин -- армия чиновников-истолкователей полностью отменяется как социальный институт.

  -- Доходы государственного чиновника-управленца любого ранга законодательно ограничиваются; ему запрещается любое совместительство -- исключая научно-педагогическую деятельность.

  -- В процессе самоорганизации Гражданского Общества не применяется "голосование по партийным спискам" : каждый кандидат на занятие поста в механизме управления вместе со своей предвыборной программой опубликовывает результаты его официального освидетельствования в медико-биологическом, интеллектуальном и нравственном аспектах. Отменяются не только все религиозные, расово-национальные и половые, но и все возрастные ограничения.

   11. В Гражданском Обществе жёстко разграничены функции и сферы компетенции всех силовых структур, любые пересечения караются по закону.

   F. Разграничение полномочий ветвей власти

   Статьи 77 и 95 Конституции РФ содержат словосочетание "представительные и исполнительные органы государственной власти". Это выражение логически некорректно: оно представляет собой классификацию по разным основаниям (нечто подобное выражению: "столы бывают письменные и деревянные"). Органы государственной власти, с одной стороны, делятся на концептуальные, судебные, законодательные, исполнительные; и совершенно с другой стороны -- каждый из них может быть либо представительным, либо непредставительным. Однако в Гражданском Обществе нет места никаким непредставительным органам (государство занимает подчинённое положение по отношению к Обществу): любой государственный орган правового государства является п р е д с т а в и т е л ь н ы м. Назначаемыми могут быть только работники аппарата, законодательно лишенные права принимать содержательные решения (те, кого в принципе, со временем, можно заменять на компьютерные системы).

   В проекте конституции, разработанном в своё время "комиссией Румянцева", много места и внимания уделено так называемому "механизму сдержек и противовесов", якобы способному обеспечить баланс сил между ветвями власти. Идея этого "механизма" проста: наделить все ветви правами по расформированию друг друга (и наивно надеяться, что в итоге такие ветви власти будут тратить свои силы и время на что-либо иное, кроме междоусобных разборок). К сожалению, эта идея нашла отражение и в ныне действующей Конституции РФ. Если кому-то для доказательства полной неэффективности этой идеи мало событий Октября 1993г., остаётся воскликнуть: "Dixi et animam levavi!".

   Единственное разумное решение этой проблемы -- логически последовательное доведение принципа "разделения властей" (никем в принципе не отвергаемого, почти везде постулируемого, но мало кем осознаваемого до обоснованных конечных выводов) до его логического конца -- полного и завершённого разделения властей: с законодательно закреплённым лишением их каких бы то ни было полномочий по формированию и расформированию друг друга. Такой принцип обоснован и логически, и юридически: в Гражданском Обществе все органы управления представительны. Только народ (Общество в целом) имеет неотъемлемое легитимное право на создание и роспуск органов управления Обществом. В выборах любого органа участвуют все граждане (всё "население", на языке сегодняшнего чиновника), коими впоследствии формируемый орган будет управлять. При этом голосование всегда будет "всенародным" -- соответственно тому уровню государственного механизма, к которому принадлежит формируемый орган.

   Отечественная история последних полутора десятилетий наглядно показала, насколько наше уставшее от плохо продуманных экспериментов общество нуждается в жёстком и последовательном разделении властей. Альтернативы нет. Ибо сегодня ни один разумный человек не признает приемлемой альтернативой возврат к какой бы то ни было синкретичной диктатуре.

   Сегодня мы, однако, не слишком от неё далеки. Всё больше современное российское государство смахивает на диктатуру класса чиновников. России незамедлительно нужна конституция, отменяющая власть чиновничества и гарантирующая подлинное народовластие. Сейчас же ситуация -- на грани фарса: никто в явном виде не рискует отвергать принцип народовластия; действующая Конституция РФ в статье 3 громогласно заявляет о власти народа.... Но, увы, последующие её главы мало согласуются с главой 3.

  

   G. Концептуальная власть

   Управление Обществом осуществляется на разных уровнях. Самый "нижний" -- силовой. На следующем уровне определяется последующее состояние общества. Этот уровень условно можно назвать "генетическим". Здесь работают наркотики, алкоголь, табак и т. п. Третий уровень принадлежит экономике. Четвёртый уровень -- идеологический. На пятом уровне работают объективные закономерности человеческой истории (этот уровень можно назвать историко-хронологическим). Шестой уровень -- концептуальный.

   На концептуальном уровне осуществляется стратегическое управление Обществом: определяются конечные цели в развитии Общества, оптимизируются методы достижения этих конечных целей, устанавливаются все ограничения, налагаемые Обществом на государство. Решение всех этих проблем Общество поручает концептуальной ветви государственного механизма -- Концептуальной власти.

   Концептуальная власть ответственна за формирование и отображение общественного мнения, которое служит основой для выработки Концептуальной властью "направляющих косинусов" для законодательной власти -- принципов функционирования государства, запретов на определённые методы решения текущих задач (например, на расстрел исполнительной властью собственного парламента из танковых орудий). Государство должно быть законодательно лишено права использовать армию во внутренних разборках между ветвями механизма власти. Дело Концептуальной власти -- сформировать для законодателя обоснования необходимости соответствующего закона и разработать ведущие правовые принципы, которыми законодатель должен руководствоваться при создании нового закона.

   Сегодня принято именовать так называемые средства массовой информации (что само по себе некорректно) "четвёртой властью". Есть ли для этого какие-либо основания? Если судить по сегодняшней общественно-политической ситуации в России, такие основания безусловно существуют. Массовые коммуникации испортили не одну служебную и политическую карьеру; в довольно широких пределах продемонстрировали свою способность оказывать заметное давление на общественное сознание. В этом нет ничего необычного: именно в этом заключается главная функция массовых коммуникаций, их основная общественная роль. Более того, если последовательно стоять на демократических позициях, придётся признать, что массовые коммуникации -- отображающие глас народа, -- должны быть вовсе не четвёртой, а первой властью в правовом государстве Гражданского Общества. (Разумеется, речь не о нынешних "СМИ", в весьма большой степени заангажированных и коррумпированных, -- о них надо говорить в специальном исследовании. Мы ведём речь о том, что должно быть в неискажённом, подлинно демократическом Гражданском Обществе).

   Однако массовые коммуникации по своей изначальной сущности, по своей организационной и функциональной природе, в принципе не способны (и не должны) формировать общественное сознание. Эта задача по плечу только Науке. Такую задачу нельзя доверять действующим политикам (невзирая на обременённость некоторых из них всевозможными учёными степенями и званиями) -- ибо политика есть самодовлеющий способ мышления, "искусство возможного" -- дело не слишком чистое, по словам самих политиков, озабоченных отнюдь не поиском истины, а исключительно достижением личного успеха любой ценой.

   Формировать общественное мнение можно только на основании научно установленных истин. И только научно обоснованными оптимальными методами. Следовательно, во главе первой -- Концептуальной -- власти должны стоять научно подготовленные люди, научно организованные, функционирующие по законам науки структуры. Причём этим людям законодательно противопоказано участие в каких-либо иных управленческих (тем более -- коммерческих ) структурах. Им показан единственный вид совмещения: параллельная научно-педагогическая деятельность.

   Никто, кроме Науки, не может определить оптимальные пути к поставленным целям, -- такие пути, которые гарантируют обществу минимально возможные потери в людях, ресурсах и международном престиже. Что всё ещё плохо понимается политиками вообще, и отечественными в особенности, -- необходимость одновременного, не одной за счёт других, а совместного, -- решения трёх групп проблем: материальных, духовных, экологических. Только подлинная (неангажированная, идеологически неподавляемая предержащими властями) наука способна правильно осознать проблему, сформулировать адекватную постановку задачи и найти эффективные методы её решения. Ненаучные коллективы, как правило, неспособны прежде всего правильно определить вставшую перед Обществом проблему, не говоря уж о последующих этапах анализа. (Именно из-за этой неспособности политиков и недопущения к кормилу лучших умов, наше общество с удручающим постоянством вместо достижения прокламированного результата добивается очередного "укорочения ног").

   Концептуальная власть должна представлять собой иерархически организованный механизм взаимодействия научных и массовых коммуникаций. Он, естественно, должен быть представительным, но его формирование должно проходить не по произвольно кем-то (обычно всё теми же в данный момент действующими властями) назначенным правилам ("Закону о выборах"), а по отработанным в самой науке канонам и критериям, научно обоснованными и научно отработанными методами.

   Место, которое должна занимать Концептуальная власть в механизме управления обществом, схематически показано на рис. 6 (см. стр. 28).

   В истории человечества концептуальная власть сыграла огромную роль. Именно она определяла судьбы народов, государств, монархов и президентов. В некоторые эпохи она пересекалась с церковью. Но всегда в её руках было самое мощное оружие -- знания. И ещё более важное оружие -- методы добывания новых знаний. В определённой мере она делилась частью этих знаний и умений с ею же сформированными и негласно назначаемыми правителями. Те же, кто не был втайне избран концептуальной властью, царствовали недолго и неудачно. Иное дело, что истинная ситуация всегда оставалась вне поля зрения толпы и мало у кого из правящей элиты доставало времени и ума, чтобы начать смутно догадываться о реальном положении. Но далеко не всегда концептуальная власть институциировалась внутри того общества, за судьбы которого оказывалась ответственной в конце концов. Последнее обстоятельство заставляет очень внимательно присмотреться к ситуации в сегодняшней России.

   H. Самоуправление и самоорганизация Общества

   В ныне действующей Конституции РФ (принятой 12.12.1993г.) самоуправление изначально сопричислено к органам "местного самоуправления" (глава 8). Статья 133 однозначно разделяет "местное самоуправление" и "органы государственной власти". Согласно статье 132, самоуправление может наделяться "отдельными государственными полномочиями", реализация которых "подконтрольна государству". В очередной раз авторы КРФ употребляют термин "государство" не вполне корректно. Ибо самоуправление и есть основа любого демократического государства. В рамках последовательно демократической доктрины единственным легитимным носителем абсолютной власти в обществе является народ. Даже в самой КРФ постулируется это основополагающее положение: "...единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ". Оставаясь в рамках демократической доктрины, невозможно не признать, что власть должна делегироваться от абсолютного носителя этой легитимной власти к выбранным им наёмным коллегиальным органам, а не наоборот. Причём этот принцип сохраняется на любом иерархическом уровне управленческой пирамиды, где чем выше уровень, тем ограниченнее объём компетенции (при безусловном укрупнении решаемых задач), тем уже властные полномочия (при безусловном повышении уровня ответственности перед Обществом). В правовом государстве Гражданского Общества каждый "более верхний" орган управления ответственен не перед "ещё более верхним", а перед непосредственно "нижним" -- тем, кто делегировал "верхнему" органу часть своих властных полномочий. Таким образом, наибольшими полномочиями (после народа, т.е. Общества в целом) обладают как раз органы самоуправления. И никакие "государственные" (верхние в иерархии государственного механизма) структуры не обладают легитимным правом "наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" -- только строго наоборот. Уже поэтому "местные органы" более "государственны", чем "центральные органы". Очевидно, необходимо упорядочить терминологию: в правовом государстве Гражданского Общества нет ни "местных", ни "центральных" органов -- есть верхние и нижние. При "обратном" порядке делегирования полномочий. И те, и другие органы суть органы государственного управления. "Нижние" -- даже в большей степени, чем "верхние".

   Resume: самоуправление -- основа государства в Гражданском Обществе.

   Исходя из вышеизложенного, следует признать статью 12 КРФ принципиально ошибочной. Что касается Президента, то в Гражданском Обществе он является просто высокопоставленным (наёмным!) чиновником -- со всеми вышеописанными ограничениями и запретами, -- а вовсе не "осуществителем Государственной власти" (ст.11 КРФ) и не "гарантом конституции" (ст.80 ). Ибо единственным гарантом конституции является сам народ -- как единственный легитимный носитель неограниченной власти в обществе.

   В Гражданском Обществе власть должна вырастать как дерево -- естественным путём: снизу -- вверх. Этот рост представляет собой самоорганизацию Общества. То есть именно тот процесс, в результате которого исторически возникло государство как общественно-политический институт Общества. (А точнее и строже -- как одна из основных системообразующих функциональных подсистем Общества). Принципы информационно-сотовой самоорганизации Общества рассмотрены в гл. 4.