Вопросы для самоконтроля

1. Что такое государственный бюджет? Какова его структура?

2. Как могут строиться взаимоотношения между центральным и территориальным бюджетами? В чем отличия принципа фискального федерализма от демократического централизма?

3. Что собой представляет современная бюджетная система России? Какие бюджеты она включает?

4. Рассмотрите основные источники поступлений в государственный бюджет.

5. Что собой представляют государственные расходы. Охарактеризуйте их.

6. Почему важно проводить различия между государственными закупками и трансфертными платежами?

7. Обсудите тезис "увеличение или уменьшение государственных расходов обычно вызывают снижение или рост частных расходов". При каких условиях это положение верно? Почему?

8. Проанализируйте структуру доходов и расходов Федерального бюджета России.

4.4. Бюджетный дефицит и государственный долг

Государственный бюджет, как и всякий баланс, предполагает выравнивание доходов и расходов. Однако, как правило, при принятии бюджета планируемые поступления и расходы не совпадают. Превышение доходов над расходами образует бюджетный излишек(или положительное сальдо), превышение расходов над доходами означаетбюджетный дефицит(или отрицательное сальдо). Бюджетный дефицит равен разнице между правительственными расходами и налоговыми поступлениями (G-T). Как правило, бюджетный дефицит выражается в процентах к ВНП (ВВП).

Если в прошлом бюджетный дефицит возникал редко и был связан с чрезвычайными обстоятельствами, прежде всего с войнами, то сегодня, и в мирное время, бюджетный дефицит стал типичен для большинства стран рыночной экономики. При этом бюджетный дефицит носит не просто хронический характер, но и постоянно возрастает.

Таблица 4 .2

Бюджетный дефицит (% к ВНП)

Годы	США	Япония	Германия	Италия
1970	0,3	0,9	0,1	5,1
1985	4,1	3,1	2,7	12,0
1995	2,1	1,7	2,8	8,6

Бюджетный дефицит возникает вследствие многих причин объективного и субъективного характера. Наиболее часто - из-за невозможности мобилизовать необходимые доходы в результате спада или падения темпов роста производства, высокого уровня затрат, низкой производительности труда и других причин, вызывающих нестабильность экономики, снижение эффективности производства.

Причина бюджетного дефицита кроется и в безудержном росте расходов без учета финансовых возможностей, в недостаточной их целесообразности, эффективности. Высокий уровень расходов непроизводительного характера (военные расходы, содержание административного аппарата, покрытие убытков предприятий и др.) приводит к проеданию бюджетных средств, а не к умножению общественного богатства. Отрицательное влияние на сбалансированность бюджета оказывает инфляция, расшатывание денежного обращения и системы расчетов, нерациональная налоговая, инвестиционная и кредитная политика.

Однако, бюджетный дефицит не может служить показателем, характеризующим состояние экономики страны, и бездефицитный бюджет еще не означает экономического благополучия. Поскольку макроэкономическое равновесие может достигаться при разном состоянии бюджета, то бюджетный дефицит (до определенных пределов) не опасен.

Сегодня многие экономисты исходят из того, что в период спадов вполне допустим весьма значительный бюджетный дефицит, а небольшой бюджетный дефицит может существовать и длительное время. Проблемой становится продолжительный и значительный бюджетный дефицит, следствием которого может стать инфляция. Международный Валютный Фонд признает допустимым дефицит в пределах 2-3% ВНП.

Бюджетная несбалансированность может быть полезной с точки зрения стабилизации экономики. Планируемое расхождение между доходами и расходами государственного бюджета может использоваться как средство борьбы с инфляцией и спадом производства (см. следующую тему). Наоборот, твердый курс на сбалансированность бюджета потребовал бы повышения налогов и снижения государственных расходов в период спада экономики. И в результате, привел бы к дальнейшему сокращению совокупного спроса.

Рис. 4.3. Дефицит и излишек государственного бюджета

Характер бюджетного сальдо (дефицит или излишек) зависит от состояния экономики в целом. При данных объеме государственных расходах и данной ставке налогообложения бюджетное сальдо зависит от масштабов национального производства. Чем больше объем производства и уровень доходов, тем выше налоговые поступления. В то же время правительственные расходы (на оборону, социальные нужды, управление) не зависят от уровня дохода. Таким образом, при низком доходе будет наблюдаться бюджетный дефицит, при высоком - бюджетный излишек. При ВНП, равном Q_e, бюджет будет сбалансирован (рис. 4.3).

То или иное бюджетное сальдо не всегда является свидетельством изменения макроэкономической ситуации, оно может быть следствиемпроводимой правительством фискальной политики, направленной на решение тех или иных макроэкономических задач.

Для того чтобы выделить воздействие на бюджетное сальдо целенаправленных мероприятий правительства, используют "бюджет полной занятости" - состояние бюджета в условиях функционирования экономики при естественном уровне безработицы.

Дефицит бюджета полной занятости (структурный дефицит)характеризует разность между доходами и расходами государственного бюджета при данном уровне налогообложения и государственных затрат и потенциальным ВНП (соответствующем естественному уровню безработицы). Дефицит бюджета полной занятости элиминирует (исключает) влияние экономического цикла на величину бюджетного дефицита.

Рис. 4.4. Фактический, структурный и циклический бюджетный дефицит

Разность между фактическим бюджетным дефицитом и дефицитом бюджета полной занятости называется циклическимдефицитом.Циклический дефицит - это дефицит, вызванный спадом производства, превышением фактической безработицей своего естественного уровня (рис. 4.4).

Если в условиях полной занятости ВНП равняется Q₁, то при существующей системе налогообложения и данном уровне правительственных расходов дефицит бюджета равенab. При уровне производства, равном Q₂, той же системе налогообложения и таких же правительственных расходах фактический бюджетный дефицит будет равенсе, в том числе,cd - это структурный дефицит, аde- циклический - результат падения объемов производства (Q₂меньше Q₁).

Рост структурного дефицита означает, что правительство проводит стимулирующую политику: увеличивает расходы и сокращает налоги, что вызывает рост совокупного спроса и положительно влияет на выпуск продукции. Сокращение структурного дефицита, напротив, свидетельствует о проведении сдерживающей фискальной политики.

При данной величине бюджетного дефицита его воздействие на экономику зависит от методов финансирования дефицита, источников покрытия расходов, превышающих доходы. Государственные расходы, не имеющие под собой доходной базы, могут финансироваться за счет:

• эмиссии денег;

• займов в центральном банке;

• займов в частном секторе;

Первые два способа финансирования бюджетного дефицита носят инфляционный характер, т.е. ведут к росту цен, третий способ считается безынфляционным, но он порождает "эффект вытеснения". Суть последнего состоит в том, что, размещая займы на денежном рынке, правительство вступает в конкуренцию с частными предпринимателями за финансовые средства. Повышение спроса на денежные средства ведет к росту процентных ставок и последующему снижению инвестиций. Правительственные расходы, как правило, носящие непроизводительный характер, "вытесняют" частные инвестиции в производство.

Влияние различных методов финансирования бюджетного дефицита на экономику представлено в таблице 4 .4.

Бюджетный дефицит в России. Хотя официально государственный бюджет, предусматривающий дефицит, впервые в СССР был принят в 1988 г. признаки бюджетной несбалансированности стали проявляться еще в 70-х годах. Со временем бюджетный дефицит стал нарастать. Формой проявления бюджетного дефицита была в частности скрытая (подавленная) инфляция. Конкретными причинами возникновения бюджетных дефицитов в СССР, стали;

• падение темпов роста производства;

• наличие большого числа планово-убыточных предприятий;

• рост расходов на оборону;

• огромные масштабы незавершенного строительства и сверхнормативных запасов;

• сокращение поступлений от продажи нефти в связи с падением мировых цен;

• сокращение импорта потребительских товаров;

уменьшение поступлений налога с оборота в связи с реформой цен 1982 г. и проведением антиалкогольной кампании 1984 г.

Таблица 4.4

Методы финансирования	Краткосрочный эффект				Долгосрочный эффект
	Процентная ставка	Инвестиции	Денежная масса	Цены
1. Займы у частного сектора	рост	умень­шение	не изменяется	Незна­читель­ный рост	небольшой рост совокупного спроса
2. Займы у центрального банка	умень­шение	рост	рост	рост	рост совокупного спроса, инфляция
3. Эмиссия денег	умень­шение	рост	рост	рост	рост совокупного спроса, инфляция

В 90-х годах к прежним причинам бюджетного дефицита присоединились новые, связанные прежде всего с сокращением объема ВВП. Падение объема производства, естественно, привело к сокращению доходной базы бюджета. Уклонение от налогов в условиях несовершенства налогового законодательства и существующего в обществе отношения к обязательности налоговых платежей - стало еще одной причиной сужения доходной базы бюджета. Динамика дефицита федерального бюджета России (в % к ВВП):

1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.
6,9	9,9	3,0	3,3	3,2

Как свидетельствуют приведенные данные, наблюдается явная тенденция к снижению бюджетного дефицита. Необходимо обратить внимание также на принципиальное изменение источников финансирования бюджетных дефицитов.

Источники финансирования бюджетного дефицита России:

	1993	1994	1995	1996	1997
Дефицит (трлн. руб.)	11,7	68,5	53,2	88,5	95,4
Внутреннее финансирование	10,2	66,3	45,2	55,8	49,5
в том числе:
кредиты Центробанка	10,0	48,1	—	—	—
ценные бумаги	0,2	14,1	30,6	55,8	49,5
Внешнее финансирование	1,4	6,0	42,6	44,2	45,9

До 1995г. займы в Центробанке были основным внутренним источником финансирования бюджетного дефицита, однако, начиная с 1995 г., бюджетный дефицит финансируется только за счет выпуска и продажи государственных ценных бумаг и зарубежных кредитов.

Устойчивый бюджетный дефицит, финансируемый за счет кредита, приводит к возникновению государственного долга.

Государственный долг- это то, что государство взяло взаймы, чтобы покрыть дефицит бюджета. Государственный долг представляет собой сумму бюджетных дефицитов прошлых лет за вычетом бюджетных излишков. Государственные займы существенно отличаются от частных займов. Последние используются, как правило, для целей производственного назначения. Выплата процентов по такому кредиту производится за счет прироста дохода. Государственный кредит, используемый для покрытия бюджетного дефицита, не связан в преобладающей своей части с производственной деятельностью. Государство погашает свою задолженность и выплачивает проценты по обязательствам за счет налогов.

Поскольку для большинства стран рыночной экономики типичен бюджетный дефицит, постольку и государственный долг существует практически во всех странах.

С учетом сферы размещения государственный долг подразделяют на внутренний и внешний.

Внутренний долгобразуется обычно за счет займов, оформленных путем выпуска и продажи государственных ценных бумаг (ГЦБ).

ГЦБ подразделяются на: краткосрочные казначейские обязательства (со сроком погашения до 1 года), среднесрочные - ноты (до 5 лет) и долгосрочные облигации (свыше 5 лет). Вопрос о соотношении между различными видами задолженности по их срочности имеет большое значение для управления государственным долгом. В условиях инфляции возрастает удельный вес краткосрочной задолженности, поскольку инвесторы избегают вкладывать средства в долгосрочные правительственные обязательства.

Основными держателями ГЦБ являются правительственные учреждения и фонды, центральные и коммерческие банки, небанковские финансовые институты, население. На долю ГЦБ приходится до 90% всей суммы государственного долга развитых стран.

В 1997г. внутренний долг России достиг 1233 трлн. руб. (45% ВВП). Финансирование государственного долга посредством выпуска и продажи государственных ценных бумаг началось в России в 1993 году, когда впервые были выпущены государственные краткосрочные облигации (ГКО) со сроком погашения в 3 месяца. Затем стали выпускаться долговые обязательства со сроком погашения 6 месяцев, 1 год и более. Объем выпуска ГЦБ увеличился с 240 млрд. руб. в 1993г. до 479 трлн. руб. в 1996г. Поступления в бюджет от продажи ГЦБ увеличились, соответственно, с 0,15 трлн. руб. в 1993г. до 15,4 трлн. руб.

Внутренний государственный долг влияет на денежное обращение страны и состояние экономики в целом. Рассмотрим основные последствия накопления внутреннего долга.

Во-первых, государственный долг приводит к перераспределению доходов среди населения. Все граждане страны как налогоплательщики оплачивают проценты по государственному долгу, но эти проценты в свой доход получают лишь кредиторы государства (те, кто купил ГЦБ), а это, как правило, наиболее имущие слои населения.

Во-вторых, возможно переложение долгового бремени на будущие поколения. Очень важно на какие цели пошли государственные займы. Если они были истрачены на текущее потребление, вместо того чтобы пойти на инвестиции и модернизацию производства, доходы от которых дали бы возможность расплатиться с долгами в будущем, то рост долга и процентов по нему приведут к снижению темпов роста и ограничению потребления в будущем. Иными словами, если рост государственного долга и издержек процентов по нему не сопровождается соответствующим ростом инвестиций, то это приводит к тому, что выплата долга перекладывается на следующее поколение, сокращая объем потребления будущих налогоплательщиков.

В-третьих, быстро растущие издержки по процентам все более затрудняют сокращение бюджетного дефицита. Ведь выплаты процентов по государственному долгу оборачиваются новыми расходами государственного бюджета, новыми займами для выплаты процентов по старым долгам. В федеральном бюджете России доля расходы по обслуживанию государственного долга в общей сумме расходов составляла 13,3 % (1996 г.) и уже 14,8% ( 1997г.)

В-четвертых, наблюдается "эффект вытеснения" (см. выше).

Внешний долгвозникает при мобилизации государством финансовых ресурсов, находящихся за границей. Держателями внешнего долга выступают компании, банки, государственные учреждения различных стран, а также международные экономические организации (Международный банк развития и реконструкции, Международный валютный фонд и др.). В РФ условия, размеры, внешних заимствований регулируются Федеральным законом “О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах...”

Бремя внешнего долга отличается от бремени внутреннего долга. Внутренний долг - это отношение между гражданами данной страны, при его возврате нет прямой потери товаров и услуг.

Внешний же долг погашается путем передачи товаров другой стране. Для того, чтобы рассчитаться с внешним долгом страна должна сокращать импорт и увеличивать экспорт товаров, при этом выручка от экспорта идет не на цели развития, а на погашение долга, что замедляет темпы роста, снижает уровень жизни.

Если займы за границей делаются для преходящих потребительских целей, то происходит (как и в случае с внутренним долгом) переложение долгового бремени на потомков, так как погашение этого долга вместе с процентами будет представлять собой вычет из того, что будут производить будущие поколения.

Наконец, не надо забывать о том, что как правило, кредитор диктует условия, при которых может быть представлен заем.

В 1995 г. внешний долг России составлял 121,6 млрд. долл. при этом большая часть долга - это обязательства СССР, принятые на себя Россией. Долги России, образовавшиеся после 1992 г., составляют 35 млрд. долл.

Спецификой внешнего долга России является и то, что Россия сама выступает крупным международным кредитором. Задолженность других стран России достигла 160 млрд. долл., в т.ч. просроченная задолженность - 52 млрд. долл. Ежегодные поступления по долгу должны были бы составлять 6-7 млрд. долл., фактически же, например, в 1993г. в счет погашения долга поступило 138 млн. долл. наличными и 200 млн. долл. товарными поставками.