Глава VII. Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира

Статья 50. Цели и задачи экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира

Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира предусматривает:

установление и регулирование экономических отношений в области охраны и использования объектов животного мира, в том числе между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и природопользователями, а также между пользователями животным миром и пользователями иными видами природных ресурсов;

создание стабильной экономической основы охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;

(в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 148-ФЗ)

экономическую защиту государственных интересов в области охраны и использования объектов животного мира;

экономическую защиту пользователей животным миром.

Комментарий к статье 50

1. Т.В. Петрова понимает экономический механизм как правовую категорию в двух плоскостях: во-первых, как механизм реализации эколого-правовых норм и всего экологического права в целом и, во-вторых, в качестве опосредованного правового механизма регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды с использованием таких экономических инструментов, как платежи, налоги, льготы, цены, субсидии и т.п.⁹⁸.

Под экономическим механизмом охраны окружающей среды автор понимает совокупность правовых средств (элементов экономического механизма), с помощью которых у субъектов хозяйственной деятельности стимулируется экономическая заинтересованность в проведении экологических мероприятий, принятии мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду и обеспечении рационального природопользования.

Экономическое регулирование является одним из действенных рычагов охраны и использования объектов животного мира, наряду с мерами административного, разрешительного характера.

Согласно ст. 4 настоящего Закона животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Поэтому экономическое регулирование осуществляется, прежде всего, на государственном уровне.

К направлениям такого регулирования относится, в частности:

установление и регулирование экономических отношений в области охраны и использования объектов животного мира, в том числе между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и природопользователями, а также между пользователями животным миром и пользователями иными видами природных ресурсов. Это выражается в принятии различных экологических программ, в финансировании полномочий, переданных на региональный уровень, в стимулировании природоохранной деятельности самих хозяйствующих субъектов.

В качестве конечных целей экономического регулирования можно рассматривать создание стабильной экономической основы охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира; экономическую защиту государственных интересов в области охраны и использования объектов животного мира; экономическую защиту пользователей животным миром.

Следует сказать, что зачастую экономическое регулирование неразрывно связано с административным регулированием.

Так, субъектами промышленного рыболовства могут быть только юридические лица и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Рыболовство запрещается осуществлять иностранным лицам российскими юридическими лицами и предпринимателями с судов, принадлежащих иностранным лицам, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Данное положение действует с 1 января 2009 года.

Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира является частью общей системы экономического регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» экономический механизм охраны природной среды в целом имеет целью планирование и финансирование природоохранных мероприятий; установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов; установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия; предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды; возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

Однако в настоящее время в Российской Федерации экономический механизм охраны окружающей среды реализуется недостаточно эффективно. Одной из причин этого является то, что в законодательстве вышеперечисленные элементы экономического механизма только декларируются. Для преодоления указанного пробела депутатами Государственной Думы ФС РФ, субъектами РФ, а также экологическими общественными объединениями, отдельными учеными, специалистами в сфере экологического права предлагается принятие ряда законодательных актов, направленных, в частности, на регулирование экологического аудита и обязательного экологического страхования. По идее разработчиков законопроектов это должны быть специальные федеральные законы, которые будут иметь свой отдельный, узкоспециальный предмет правового регулирования⁹⁹.

Статья 51. Структура экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира

Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира включает в себя:

учет и экономическую оценку объектов животного мира;

экономически обоснованную систему платежей за пользование животным миром;

бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного мира;

экономически обоснованную систему штрафов и исков за нарушение законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного мира;

целенаправленное использование средств, получаемых от реализации конфискованных орудий незаконной добычи объектов животного мира, в том числе транспортных средств и продукции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, а также добровольных взносов граждан и юридических лиц.

(в ред. Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ)

Комментарий к статье 51

1. Комментируемая статья определяет основные элементы экономического механизма охраны и использования объектов животного мира.

К таковым относятся:

1)учет и экономическая оценка объектов животного мира. Это осуществляется путем ведения кадастров и реестров (см.комментарий к статье 14);

2)экономически обоснованную систему платежей за пользование животным миром. Данные платежи имеют характер не налогов, а сборов (см.комментарий к статье 52);

3)бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного мира. (см.комментарий к ст.18);

4)экономически обоснованную систему штрафов и исков за нарушение законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного мира;. (см.комментарий к ст.56,57)

5)целенаправленное использование средств, получаемых от реализации конфискованных орудий незаконной добычи объектов животного мира, в том числе транспортных средств и продукции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, а также добровольных взносов граждан и юридических лиц.

Ранее действовало Письмо Госналогслужбы от 12.08.1994 г. №ЮБ-6-04/296 «О зачислении средств о возмещении вреда, штрафов за экологические правонарушения и от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства».

Предусматривается образование специального фонда для премирования государственных инспекторов органов рыбоохраны, лиц, которым предоставлены права государственных инспекторов, и общественных инспекторов рыбоохраны, отличившихся в борьбе с нарушениями правил рыболовства и охраны рыбных запасов, путем отчисления:

- 50 процентов средств, получаемых от реализации конфискованных орудий лова, плавучих и других транспортных средств и взимания штрафов, налагаемых судом в качестве уголовного наказания;

- 30 процентов средств, получаемых от реализации изъятой рыбы, морских млекопитающих и водных беспозвоночных, от взимания штрафов, налагаемых в качестве меры административного взыскания, а также сумм, взысканных в возмещение ущерба, причиненного гражданами незаконным выловом, добычей или уничтожением ценных видов рыб, морских млекопитающих и водных беспозвоночных в рыбохозяйственных водоемах.

Такой порядок премирования работников рыбоохраны был установлен, когда суммы указанных штрафов подлежали зачислению в бюджет. При этом в бюджет перечислялись суммы штрафов, оставшиеся после образования фонда премирования.

Учитывая изложенное, а также бассейновый принцип управления органов рыбоохраны, при котором перечисление средств из экологических фондов для премирования работников рыбоохраны будет затруднено, Министерство финансов Российской Федерации посчитало целесообразным перечислять в экологические фонды суммы штрафов после создания специального фонда премирования в соответствии с действующим положением.

50 процентов от сумм штрафов, взысканных в административном и судебном порядке, сумм, поступивших от реализации конфискованной продукции незаконной охоты, остается в распоряжении органов охотничьего хозяйства и направляется на поощрение лиц, обнаруживших конкретные случаи нарушения правил охоты и представивших соответствующие документы;

- суммы, получаемые по гражданским искам за нарушение правил охоты, полностью оставляются органам охотничьего хозяйства. До 50 процентов этих средств направляется на премирование работников органов охотничьего хозяйства и других организаций, проявивших активную деятельность по охране животного мира и сред его обитания. Остальная сумма по гражданским искам используется на приобретение для работников Госохотнадзора форменной одежды и другие мероприятия, связанные с деятельностью органов охотничьего хозяйства и направленные на ее улучшение.

Остальные суммы от взысканных штрафов и от реализации конфискованной продукции (в размере 50 процентов) направлялись в экологические фонды.

Однако сейчас экологических фондов уже не существует. Все они консолидированы в бюджет.

В 2000 г. Министерство финансов Российской Федерации по представлению Генеральной прокуратуры Российской Федерации отозвало свое письмо от 5 августа 1994 г. N 9-5-2/6, направленное в адрес Государственной налоговой службы Российской Федерации, с разъяснением о порядке зачисления средств, получаемых по искам о возмещении вреда, штрафов за экологические правонарушения и от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции, как противоречащее Закону РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды».

Поэтому сейчас никакого специального порядка зачисления средств от конфискации реализации конфискованных орудий незаконной добычи объектов животного мира не существует. Вырученные средства зачисляются в бюджет.

Статья 52. Сборы за пользование объектами животного мира

(в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 148-ФЗ)

Пользователи объектами животного мира, получающие в установленном порядке разрешение на пользование объектами животного мира на территории Российской Федерации, уплачивают сборы за пользование объектами животного мира в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и законодательством в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

(в ред. Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ)

Уплата сбора за пользование объектами животного мира не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране объектов животного мира, среды их обитания и возмещения причиненного им вреда.

Сверхлимитное и нерациональное пользование объектами животного мира влечет взыскание штрафа в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 52

1. Положения комментируемой статьи имеют преимущественно отсылочный характер. Это относится к вопросам, предусматривающим уплату сборов за пользование объектами животного мира в размерах и порядке, которые должны быть установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также к положению о том, что сверхлимитное и нерациональное пользование объектами животного мира влечет взыскание штрафа в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С 1 января 2004 года на основании главы 25.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации взимаются сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, которые являются федеральными сборами.

До 1 января 2004 года платежи за пользование животным миром и водными биологическими ресурсами в законодательстве именовались не сбором, а платой за пользование животным миром и за пользование живыми ресурсами (водными биологическими ресурсами).

В литературе отмечается, что применение понятия «плата» вместо понятия «сбор» объяснялось тем, что соответствующие платежи были введены не налоговым законодательством, а законодательством, регулирующим отношения в области охраны и использования животного мира (водных биологических ресурсов). Принадлежность сборов за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов к платежам за пользование природными ресурсами означает, что их установление реализует принцип платности природопользования. Названный принцип является принципом экологического, а не бюджетного или налогового права¹⁰⁰.

Плательщиками сбора за пользование объектами животного мира, за исключением объектов животного мира, относящихся к объектам водных биологических ресурсов, признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, получающие в установленном порядке разрешение на добычу объектов животного мира на территории Российской Федерации.

Плательщиками сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, получающие в установленном порядке разрешение на добычу (вылов) водных биологических ресурсов во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском, Каспийском, Баренцевом морях и в районе архипелага Шпицберген.

Объектами обложения признаются:

объекты животного мира в соответствии с перечнем, установленным пунктом 1 статьи 333.3 НК РФ, изъятие которых из среды их обитания осуществляется на основании разрешения на добычу объектов животного мира; Поскольку в перечне упоминаются только млекопитающие и птицы, то объекты животного мира, относящиеся к другим классам животных (пресмыкающиеся, земноводные и т.д.), не считаются объектами обложения сбором.

Все перечисленные в пункте 1 статьи 333.3 НК РФ дикие животные и их популяции признаны законодательством о животном мире объектами охоты.

Организации и физические лица, как правило, не осуществляют других, кроме охоты, видов пользования этими объектами животного мира.

объекты водных биологических ресурсов в соответствии с перечнем, установленным пунктами 4 и 5 статьи 333.3 НК РФ, изъятие которых из среды их обитания осуществляется на основании разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, в том числе объекты водных биологических ресурсов, подлежащие изъятию из среды их обитания в качестве разрешенного прилова.

Одной из важных проблем современного промыслового рыболовства является необходимость сокращения неиспользуемого прилова¹⁰¹.

При осуществлении рыболовства в отношении определенных видов водных биоресурсов приловвместе с основным видом, и других морских биоресурсов. В основном это касается добычи ценных вводов и, одновременно, малоценных. Если раньше объем прилова, в общем-то, не регулировался, то с 2008 г. объем, устанавливается Росрыболовством.

Такой прилов, по общему правилу, подлежит возвращению в среду обитания.

При этом делаются соответствующие записи в промысловом журнале.

При существенном превышении объема прилова субъект должен сменить позицию лова, отразить свои действия в судовых документах, промысловом журнале и направить информацию о произведенных действиях в территориальные органы Росрыболовства.

Достаточно подробно правила прилова регулируются Правилами рыболовства для отдельных рыбохозяйственных бассейнов. В них, в частности, устанавливается процентное соотношение прилова от общего улова.

Не признаются объектами обложения объекты животного мира и объекты водных биологических ресурсов, пользование которыми осуществляется для удовлетворения личных нужд представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации) и лицами, не относящимися к коренным малочисленным народам, но постоянно проживающими в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, для которых охота и рыболовство являются основой существования. Такое право распространяется только на количество (объем) объектов животного мира и объектов водных биологических ресурсов, добываемых для удовлетворения личных нужд, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности данной категории плательщиков. Лимиты использования объектов животного мира и лимиты и квоты на добычу (вылов) водных биологических ресурсов для удовлетворения личных нужд устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Ставки сбора за каждый объект животного мира, устанавливаются в размере 0 рублей в случаях, если пользование такими объектами животного мира осуществляется в целях:

охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от заболеваний сельскохозяйственных и домашних животных, регулирования видового состава объектов животного мира, предотвращения нанесения ущерба экономике, животному миру и среде его обитания, а также в целях воспроизводства объектов животного мира, осуществляемого в соответствии с разрешением уполномоченного органа исполнительной власти;

изучения запасов, а также в научных целях в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ставки сбора за каждый объект водных биологических ресурсов устанавливаются в размере 0 рублей в случаях, если пользование такими объектами водных биологических ресурсов осуществляется при:

рыболовстве в целях воспроизводства и акклиматизации водных биологических ресурсов;

рыболовстве в научно-исследовательских и контрольных целях.

Ставки сбора за каждый объект водных биологических ресурсов для градо- и поселкообразующих российских рыбохозяйственных организаций, включенных в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации, а также для российских рыбохозяйственных организаций, в том числе рыболовецких артелей (колхозов), устанавливаются в размере 15 процентов ставок сбора.

Градо- и поселкообразующими российскими рыбохозяйственными организациями признаются организации, которые удовлетворяют следующим критериям:

осуществляют рыболовство на судах рыбопромыслового флота, принадлежащих им на праве собственности, или используют их на основании договоров фрахтования (бербоут-чартера и тайм-чартера);

зарегистрированы в качестве юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в общем доходе от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации добытых (выловленных) ими водных биологических ресурсов и (или) иной продукции из водных биологических ресурсов, произведенной из добытых (выловленных) ими водных биологических ресурсов, составляет не менее 70 процентов за календарный год, предшествующий году выдачи разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов;

численность работников с учетом совместно проживающих с ними членов семей по состоянию на 1 января календарного года, в котором осуществляется выдача разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, составляет не менее половины численности населения соответствующего населенного пункта.

Рыбохозяйственными организациями признаются организации, осуществляющие рыболовство и (или) производство рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов (в том числе на судах рыбопромыслового флота, используемых на основании договоров фрахтования) и реализующие эти уловы и продукцию, при условии, если в общем доходе от реализации товаров (работ, услуг) таких организаций доля дохода от реализации их уловов водных биологических ресурсов и (или) произведенной из них рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов составляет не менее 70 процентов.

Плательщики сумму сбора за пользование объектами животного мира уплачивают при получении разрешения на добычу объектов животного мира.

Сумму сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов уплачивают в виде разового и регулярных взносов, а в отдельных случаях - единовременного взноса.

Уплата сбора за пользование объектами животного мира производится плательщиками по месту нахождения органа, выдавшего разрешение на добычу объектов животного мира.

Таким образом, НК РФ не предусматривает возложение обязанности по исчислению суммы сбора за пользование объектами животного мира на уполномоченных лиц.

Сумма сбора должна исчисляться плательщиком самостоятельно исходя из количества добываемых объектов животного мира, установленных ставок и льгот.

Уплата сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов производится:

плательщиками - физическими лицами, за исключением индивидуальных предпринимателей, - по месту нахождения органа, выдавшего разрешение на добычу (вылов) водных биологических ресурсов;

плательщиками - организациями и индивидуальными предпринимателями - по месту своего учета.

Суммы сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их последующего распределения в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, полученные суммы не носят целевого характера и не могут расходоваться исключительно на охрану объектов животного мира.

Органы, выдающие в установленном порядке разрешение на добычу объектов животного мира и разрешение на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, не позднее 5-го числа каждого месяца представляют в налоговые органы по месту своего учета сведения о выданных разрешениях, сумме сбора, подлежащей уплате по каждому разрешению, а также сведения о сроках уплаты сбора.

Организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие пользование объектами животного мира по разрешению на добычу объектов животного мира, не позднее 10 дней с даты получения такого разрешения представляют в налоговый орган по месту нахождения органа, выдавшего указанное разрешение, сведения о полученных разрешениях на добычу объектов животного мира, суммах сбора, подлежащих уплате, и суммах фактически уплаченных сборов.

По истечении срока действия разрешения на добычу объектов животного мира организации и индивидуальные предприниматели вправе обратиться в налоговый орган по месту нахождения органа, выдавшего указанное разрешение, за зачетом или возвратом сумм сбора по нереализованным разрешениям на добычу объектов животного мира, выданным уполномоченным органом.

2. Уплата сбора за пользование объектами животного мира не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране объектов животного мира, среды их обитания и возмещения причиненного им вреда. Это является общим правилом. Аналогичное требование закреплено в целом и в ФЗ «Об охране окружающей среды»

3. Сверхлимитное и нерациональное пользование объектами животного мира влечет взыскание штрафа. Это влечет за собой, прежде всего, административную ответственность. Кроме того, в этой ситуации может стоять вопрос и о возмещении экологического вреда.

Статья 53. Утратила силу с 1 апреля 2010 года. - Федеральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ.

Статья 54. Экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира

Экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира включает:

установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану, воспроизводство и устойчивое использование объектов животного мира, а также охрану и улучшение состояния среды их обитания;

предоставление юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира;

премирование должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану животного мира, за выявленные нарушения законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

Действие системы экономического стимулирования обеспечивается специальным законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 54

1. Комментируемая статья устанавливает экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира. Это является проявление экономического стимулирования в целом.

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. устанавливается, что к экономическим методам в области охраны окружающей среды также относятся:

предоставление налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

поддержка экологического предпринимательства и инновационной деятельности в области охраны окружающей среды; формирование рынка работ (услуг) природоохранного назначения.

Экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира включает в себя, в частности:

1)установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану, воспроизводство и устойчивое использование объектов животного мира, а также охрану и улучшение состояния среды их обитания. Так, в частности, предусматриваются налоговые льготы для заповедников;

2)предоставление юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира. Однако этот механизм практически не отлажен. Предоставление льготных кредитов является усмотрением самих банков. Поэтому необходима государственная поддержка этой сферы. Впрочем, в связи с экономическим кризисом, особо на это рассчитывать не приходится;

3)премирование должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану животного мира, за выявленные нарушения законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного мира. Может осуществляться премирование должностных лиц контролирующих органов. Однако в соответствии с законодательством премирование – это право, а не обязанность работодателя.

2. Действие системы экономического стимулирования обеспечивается специальным законодательством Российской Федерации. К таковому следует отнести, прежде всего, налоговое законодательство. К сожалению, экономическое стимулирование развито достаточно слабо. Необходимы конкретные механизмы для стимулирования конкретных хозяйствующих субъектов.