Издание подготовлено совместно с

Издательским центром IPR MEDIA

www.iprmedia.ru

Комментарий к Федеральному закону от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ

«О животном мире» (по состоянию на 01.08.2010 г.)

Автор:

Слепенкова Ольга Александровна— кандидат юридических наук, доцент Ульяновского государственного университета. Преподаваемые дисциплины: «Экологическое право», «Природоресурсное законодательство».

Настоящее издание представляет собой Постатейный комментарий к Федеральному закону от 24 апреля 1995 г. N 149-ФЗ «О животном мире».

Комментарий подробно толкует положения данного нормативного акта. В комментарии дается также обзор действующих подзаконных актов, сложившейся судебной практики. Комментарий предназначен для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, практических работников, занимающихся фаунистическим правом, сотрудников специализированных государственных органов и всех лиц, интересующихся проблемами природоресурсного законодательства.

Животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации.

Комментарий к преамбуле

Комментируемый закон, как и большое количество других нормативных актов, содержит преамбулу, т.е. вводные положения. Преамбулу следует отнести к числу весьма специфических норм, которые, по сути, не содержат четкого правила поведения.

В данном случае преамбула определяет правовой статус животного мира. Причем, что характерно, животный мир рассматривается в нескольких качествах:

1) как достояние народов Российской Федерации. В данном случае акцент делается на животный мир как объект права собственности. Животный мир традиционно служит Человеку в качестве источника пищевых продуктов, промышленного и лекарственного сырья, других материальных ценностей, необходимых для удовлетворения насущных потребностей;

2) как неотъемлемый элемент природной среды и биологического разнообразия Земли.В данном случае подчеркивается неразрывная связь животного мира с другими природными ресурсами. Так, например, несомненна связь животного мира с лесами.

3) как возобновляемый природный ресурс.В данном случае подчеркивается самостоятельное значение такого объекта экологического права как «животный мир». Вместе с тем, с нашей точки зрения, животный мир все же правильнее отнести к относительно возобновляемым природным ресурсам, поскольку существуют виды животных, которые близки к вымиранию, есть виды животных, представители которых сохранились только в неволе.

В литературе также отмечается, что животный мир является природным объектом, имеющим важное экологическое значение и охраняемым в качестве составной части природы¹.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В целях настоящего Федерального закона применяются следующие основные понятия:

животный мир - совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

объект животного мира - организм животного происхождения (дикое животное);

(в ред. Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ)

биологическое разнообразие животного мира - разнообразие объектов животного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах;

генетические ресурсы животного мира - часть биологических ресурсов, включающая генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности;

устойчивое существование животного мира - существование объектов животного мира в течение неопределенно длительного времени;

использование объектов животного мира - изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового;

(в ред. Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ)

устойчивое использование объектов животного мира - использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию;

среда обитания животного мира - природная среда, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы;

охрана животного мира - деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира;

охрана среды обитания животного мира - деятельность, направленная на сохранение или восстановление условий устойчивого существования и воспроизводства объектов животного мира;

пользование животным миром - юридически обусловленная деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира;

(в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 148-ФЗ)

пользователи животным миром - граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, которым законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предоставлена возможность пользоваться животным миром;

(в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 148-ФЗ)

абзацы четырнадцатый - шестнадцатый утратили силу с 1 апреля 2010 года. - Федеральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ;

государственный контроль и надзор - осуществление проверки соблюдения законодательства в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов и среды их обитания.

(абзац введен Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

Комментарий к статье 1

В комментируемой статье содержатся определения основных понятий, используемых в рассматриваемом законе. Таким образом, в данном случае содержатся нормы-дефиниции. Следует сказать, что включение таких норм во многие нормативно-правовые акты – это тенденция современного законодательства.

Рассматриваемые понятия предназначены как для данного Закона, так и для других законов и подзаконных актов, действующих на федеральном и региональном уровне. Это связано с тем, что Федеральный закон «О животном мире» разрабатывался как главный закон в массиве фаунистического законодательства. Следовательно, его понятийный аппарат должен быть ориентиром при разработке и применении других нормативных правовых актов в рассматриваемой области.

Под фауной понимается эволюционно - исторически сложившаяся совокупность всех видов животных, обитающих или обитавших в геологическом прошлом на данной территории (акватории). Фауна страны включает около 300 видов рыб (пресноводных), 30 видов амфибий, 140 видов рептилий, 700 видов птиц, 300 видов млекопитающих². Поэтому к законодательству о животном мире нередко применяется в целях упрощения название «фаунистическое законодательство».

Следует сказать, что тенденцией для экологического права в целом является то, что нормы, дающие определения основным понятиям (нормы-дефиниции), выработаны на основе знаний естественной науки. В отношении рассматриваемого закона речь идет о биологии.

Комментируемая статья содержит обозначения понятий в целях надлежащего применения конкретного Федерального закона и имеет принципиальный характер, так как в этом случае понятия обретают обязательную правовую силу, что, в свою очередь, исключает субъективный критерий толкования правовых терминов.

Первым и ключевым понятием является, разумеется, сам термин «животный мир».

Животный мир- совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Таким образом, данный нормативный акт определяет правовой статус только диких животных, если они:

а) являются компонентами окружающей среды;

б) находятся в состоянии естественной свободы.

Поэтому домашние животные, а также дикие животные, содержащиеся в неволе (в зоопарках, аквариумах и т.п.), не являются объектами животного мира в смысле комментируемого закона. Они являются объектами гражданских прав. На сельскохозяйственных животных, кроме того, распространяются нормы аграрного законодательства. Хотя, следует отметить, что в настоящее время термин «аграрное право» используется уже далеко не всегда.

Домашние животные – это крупный рогатый скот, свиньи, лошади, овцы, козы, пушные звери, птицы, рыбы и другие сельскохозяйственные животные, специально выращенные и используемые для получения (производства) продуктов животного происхождения (продукции животноводства), а также в качестве транспортного средства или тягловой силы.

Следует сказать, что существующее определение животного мира некоторыми авторами подвергается критике. Так, например, Н.Н.Веденина данное определение не удовлетворяет по ряду причин принципиального порядка.

Во-первых, сугубо территориальный аспект его. Животный мир - это совокупность животных, населяющих не только Российскую Федерацию.

И, во-вторых, это определение не охватывает всех животных, а выделяет лишь находящихся в состоянии естественной свободы. Иными словами, под определение подходит лишь дикая фауна, что неравнозначно животному миру в целом. В широком смысле слова животный мир - это все организмы животного происхождения, а не только дикая фауна. Помимо собственно диких данным понятием охватываются и домашние животные, которые согласно действующему законодательству как не находящиеся в состоянии естественной свободы не относятся к животному миру. Несостоятельность этого не нуждается в особых доказательствах, ибо находится в явном противоречии с научным и даже чисто житейским представлением о животном мире. Следовательно, в строго научном плане понятие «животный мир» должно охватывать все разновидности животного мира, включая домашних животных, которые в юридической литературе нередко выводятся за его пределы и рассматриваются только как товарно - материальные ценности, объекты права собственности и иных прав. В связи с изложенным необходимо отметить несоответствие наименования Федерального закона его содержанию. Последнее касается не всего животного мира, а лишь части его - дикой фауны. Об этом недвусмысленно сказано в ст. 3 этого Закона³.

С данным утверждением трудно согласиться, поскольку традиционным для экологического права является такой признак природного объекта, как неотделимость от окружающей среды. Домашние же животные данный признак в значительной степени утратили.

Обращает на себя внимание, что комментируемый закон использует такое обобщающее понятие как совокупность живых организмов. А, например, в Законе Кыргызской Республики «О животном мире» от 17 июня 1999 года N 59 дается следующее определение: «Животный мир - охраняемый законом природный объект, включающий насекомых, пресмыкающихся, зверей, птиц, рыб и других водных животных, находящихся в состоянии естественной свободы и выполняющих экологические и культурно - оздоровительные функции», т.е. в данном случае дается перечисление.

Под охрану Закона «О животном мире» берутся не только животные, относящиеся к объектам охоты и рыболовства, но и все другие животные, находящиеся в условиях естественной свободы. Отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, регулируются названным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Речь идет об объектах животного мира, выращиваемых, к примеру, в рыбопитомниках, которые на каком-то этапе интродуцируются в природную среду⁴.

К животному миру относятся и природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, например, моллюски, имеющие большую экономическую ценность.

Континентальный шельф и исключительная экономическая зона не относятся к территории Российской Федерации. В соответствии с международной Конвенцией о континентальном шельфе 1958 г. и Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за границей территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склоны и подъемы.

Исключительная экономическая зона устанавливается в морских регионах, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) Российской Федерации и прилегающих к ним, включая районы вокруг принадлежащих Российской Федерации островов. Российская граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды (территориальные моря) Российской Федерации. Разграничение особой экономической зоны между Россией и другими иностранными государствами, побережья которых являются противоположными побережьям РФ, осуществляется с учетом законодательства РФ путем соглашения на основе международного права с целью достижения справедливого решения.

Создание исключительных экономических зон осуществляется в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Российская Федерация в таких зонах имеет исключительное право на разведку, разработку и сохранение природных ресурсов (живых и неживых) в водах, покрывающих морское дно, морском дне и в его недрах, на управление такими ресурсами, а также на любые виды деятельности по экономической разработке зоны. В такой зоне могут создаваться искусственные острова, установки и сооружения, осуществляться научные исследования мер по защите и сохранению морской среды.

Следующим понятием является объект животного мира. Это организм животного происхождения (дикое животное). Понятия «животный мир» и «объект животного мира» соотносятся как общее и частное. В качестве объекта животного мира рассматривается конкретное животное. Поэтому животный мир следует рассматривать как природный ресурс, а объект животного мира как конкретный объект.

Важным понятием является биологическое разнообразие животного мира.Это разнообразие объектов животного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах.

Понятие «биологическое разнообразие» используется не только на национальном, но и на международном уровне. Основополагающим актом в данной сфере является Конвенция о биологическом разнообразии, принятая 5 июня 1992 г. в Рио - де - Жанейро. В частности, в Конвенции дается определение биологического разнообразия - это вариабельность живых организмов из всех источников, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются; это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем.

Таким образом, определение комментируемого закона базируется на данном международном акте.

Следующим определением является «генетические ресурсы животного мира».Это часть биологических ресурсов, включающая генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности. Данное определение взято из такой науки как генетика. Характерно, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7-ФЗ рассматривает в качестве объектов правовой охраны не только животный мир, но и его генетический фонд.

К сожалению, по имеющимся сведениям, в настоящее время многие представители и домашней фауны находятся на грани исчезновения. Как отмечалось в докладе «Сохранение биологического разнообразия», представленном Россией в 1998 г. в Братиславе на встрече сторон Конвенции о биологическом разнообразии, особенно опасная ситуация сложилась в птицеводстве, где почти все отечественные породы полностью выведены из производства и сохраняются небольшими группами у птицеводов - любителей и на коллекционных фермах. Исходя из того, что генофонд сельскохозяйственных животных является национальным достоянием, была разработана федеральная программа «Сохранение генофонда малочисленных пород сельскохозяйственных животных», которая предусматривает меры по сохранению преимущественно аборигенных пород путем создания племенных предприятий и генетических банков⁵.

Следующим понятием является устойчивое существование животного мира. Это существование объектов животного мира в течение неопределенно длительного времени.

Принципы устойчивого существования и устойчивого использования биологических ресурсов закреплены в Конвенции о биологическом разнообразии (Рио - де - Жанейро, 5 июня 1992 г.), где утверждается, что государства несут ответственность за сохранение своего биологического разнообразия и устойчивое использование своих биологических ресурсов. Каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и уместно, сотрудничает с другими Договаривающимися Сторонами прямо или, если это уместно, через компетентные международные организации, в отношении районов за пределами национальной юрисдикции и по другим вопросам, представляющим взаимный интерес, в целях сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия.

Кроме того, Договаривающаяся Сторона в соответствии с ее конкретными условиями и возможностями разрабатывает национальные стратегии, планы или программы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия или адаптирует с этой целью существующие стратегии, планы или программы, отражающие изложенные в Конвенции меры; предусматривает, насколько это возможно и целесообразно, меры по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия в соответствующих секторальных или межсекторальных планах, программах и политике.

Важнейшим определением комментируемого закона является использование объектов животного мира.Это изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового. Обращает на себя внимание то, что в данном определении на первое место ставятся экономические цели (добыча), все остальные отходят на второй план. В данном случае сразу же выделяются и два вида использования объектов животного мира.

При использовании большое значение придается устойчивому использованию объектов животного мира.Это использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию. Требования устойчивого существования и устойчивого использования животного мира являются частью экологических требований по сохранению окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития в целом.

Среда обитания животного мира– это природная среда, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы. В данном случае комментируемый закон использует такое понятие как «природная среда» как совокупность естественных природных систем и комплексов, которая и предназначена для обитания объектов животного мира. Следует сказать, что в экологическом законодательстве в целом и в ФЗ «О животном мире» охране подлежит не только сам животный мир непосредственно, но и среда его обитания, поскольку рассматриваемые понятия неразрывно связаны.

Охрана животного мира– это деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира. В данном случае на первое место ставится именно деятельностный аспект. Это комплекс определенных мероприятий, которые предпринимаются управомоченными лицами. Основными организационно-правовыми инструментами регулирования охраны и использования животного мира в соответствии с комментируемым законом являются государственный учет, государственный кадастр, государственный мониторинг объектов животного мира, нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания, государственные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания, экологическая экспертиза, государственный контроль в данной области.

Охрана среды обитания животного мира- деятельность, направленная на сохранение или восстановление условий устойчивого существования и воспроизводства объектов животного мира. В данном случае деятельность направлена на охрану среды обитания, условий размножения и путей миграции животных.

Комментируемый закон содержит большое количество специальных норм, направленных на охрану среды обитания. Так, в соответствии со ст.22, любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира.

Далее ФЗ «О животном мире» дает определения таким понятиям, как «пользование животным миром» и «пользователи животным миром».

Пользование животным миром- юридически обусловленная деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира;

Пользователи животным миром- граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, которым законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предоставлена возможность пользоваться животным миром.

Обращает на себя внимание, что одно определение следует из другого. Кроме того, с нашей точки зрения, нелогично разделение терминов «пользование» и «использование», поскольку это синонимы.

Комментируемый закон четко очерчивает круг лиц, которые признаются потенциальными пользователями объектов животного мира, в том числе и отнесенных к объектам охоты.

С 11 ноября 2003 года в список включены индивидуальные предприниматели. Изменениями, внесенными в Закон «О животном мире», произошло уравнивание специальным законом в правах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в части осуществления хозяйственной деятельности в сфере пользования объектами животного мира. Как видно, законодатель делает акцент в норме ГК РФ, регулирующей равенство юридических лиц и граждан-предпринимателей, на действии закрепленного положения лишь в том случае, если иное не вытекает из закона или существа правоотношения⁶.

Кроме того, субъектами пользования, являются, разумеется, и граждане. Причем они могут выступать субъектами как общего, так и специального природопользования.

Последним понятием является государственный контроль и надзор. Под ним понимается осуществление проверки соблюдения законодательства в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов и среды их обитания. Обращает на себя внимание то, что в данном случае закон не разграничивает такие понятия как «контроль» и «надзор», говорит о них как о разных категориях, в то время, как в законодательстве они часто используются и как синонимы (см.подробнее комментарий к ст.16)

Статья 2. Цели настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области охраны и использования животного мира и среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.

(в ред. Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ)

Комментарий к статье 2

1. Значение комментируемой статьи заключается в том, что она определяет круг отношений, на которые распространяется регулирующее действие Закона, кроме того, определяются цели правового регулирования.

Закон называет две группы регулируемых отношений:

1)отношения по охране;

2)отношения по использованию животного мира и среды его обитания.

Это является отражением предмета экологического права, в котором традиционно выделяются природоохранные и природоресурсные отношения.

Что касается целей Закона, то их названо четыре.

Первой целью названо обеспечение биологического разнообразия, т.е. сохранение множественности разных видов, образующих экологические системы, недопустимость исчезновения каких-либо видов животных под влиянием человеческой жизнедеятельности и сохранение множественности модификаций организмов внутри каждого вида.

Как известно, в глобальном масштабе на нашей планете учтено примерно 2,5 млн. видов животных. Из них на территории Российской Федерации только млекопитающих, птиц, пресмыкающихся, земноводных и рыб (другие виды не учтены) обитает свыше 1000 видов. Некоторые из них оказались под угрозой исчезновения (например, амурский тигр). На сохранение этих видов и сориентирован в значительной мере Закон⁷.

Второй целью названо устойчивое использование всех компонентов биологического разнообразия. Эта цель обеспечивается, в частности, разрешительной системой природопользования, а также установлением нормативов и лимитов добычи объектов животного мира.

Третья цель - создание условий для устойчивого существования животного мира, т.е.направлена на то, чтобы обеспечить существование многообразных объектов животного мира длительное время.

Четвертая цель - сохранение генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды. Это направлено на сохранение многообразного генетического материала объектов животного мира.

Обращает на себя внимание то, что комментируемый закон не содержит нормы, посвященной принципам регулирования фаунистических отношений. Для новейших актов это уже характерно. Примером является Федеральный закон от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Статья 3. Правовое регулирование охраны и использования животного мира и среды его обитания

Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

(в ред. Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ)

Законодательство Российской Федерации об охране и использовании животного мира регулирует отношения в области охраны и использования объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы. Отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования сельскохозяйственных и других одомашненных животных, а также диких животных, содержащихся в неволе, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования среды обитания объектов животного мира регулируются настоящим Федеральным законом, иными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования объектов животного мира континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации регулируются настоящим Федеральным законом в той мере, в какой это допускается федеральными законами и нормами международного права.

Имущественные отношения в области охраны и использования животного мира регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Комментарий к статье 3

1. Комментируемая статья, по сути, определяет систему законодательства о животном мире.

Фаунистическое законодательство основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

Таким образом, первым источником названа Конституция РФ, которая содержит как общие, так и экологизированные нормы. К общей норме можно отнести ст. 2, где установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Большое значение имеет ст. 9 Конституции, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это имеет важное значение для установления соответствующего правового режима объектов животного мира.

Большое значение имеют и нормы Конституции РФ, посвященные разграничению предметов ведения РФ и субъектов РФ (ст. 71 - 73).

В соответствии с Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению РФ и субъектов Федерации. Обратим внимание на то, что, обоснованно относя к предметам совместного ведения природоресурсное законодательство и законодательство об охране окружающей среды, пункт «к» ст. 72 Конституции РФ не называет законодательство о животном мире. Это позиция законодателя или пробел? Вопросы, не отнесенные к исключительному ведению России и совместному ведению РФ и ее субъектов, относятся в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции к предмету собственного правового регулирования субъектов РФ. Полагаем, что отсутствие в ст. 72 упоминания законодательства о животном мире - пробел в конституционном регулировании⁸.

ФЗ «О животном мире» следует рассматривать в качестве рамочного закона. Он регулирует отношения в области охраны и использования животного мира. Однако, безусловно, один только данный нормативный акт неспособен учесть всю специфику фаунистических отношений. Это и вызвало необходимость принятия и ряда других нормативных актов, прежде всего, Федерального закона от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и Федерального закона от 24.07.2009 г. №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».

Нельзя сказать, что фаунистическое законодательство полностью сложилось. Можно предположить, что будут приняты Законы «Об аквакультуре», «О прибрежном рыболовстве», «О сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них», «Об обороте рыбы-сырца». Однако необходимость принятия данных Законов должна быть всесторонне обоснована, доказана практикой правоприменения. Законодатель отложил на потом решение вопросов, к которым он был не готов. Весомым минусом данной ситуации является расщепление правового материала, но есть и плюс: можно будет детальнее урегулировать отдельные, но важные вопросы (прибрежное рыболовство, аквакультура, осетровые виды рыб).

Как отмечают видные специалисты в области экологического права, при принятии новых и корректировке старых законов нужно руководствоваться пословицей: «Семь раз отмерь, один раз отрежь». Не каждая общественная проблема нуждается в решении именно посредством принятия нового федерального закона, при том что разработчикам закона не всегда удается обосновать его целесообразность⁹.

Кроме того, фаунистические отношения могут регулироваться и общими нормативными актами. Так, Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за жестокое обращение с животными (Статья 245 УК РФ). К иным нормативным актам, которые следует рассматривать и как источники фаунистического права, можно отнести Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».

Отношения, связанные и использованием и охраной объектов животного мира могут регулироваться также и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. К ним относятся, в частности, акты Правительства РФ, министерств. В качестве примера можно назвать:

Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 N 81 «Об утверждении Правил предоставления в 2010 году субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания»;

Постановление Правительства РФ от 06.01.1997 N 13 «Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов»;

Постановление Правительства РФ от 10.01.2009 N 18 «О добывании объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты»;

Постановление Правительства РФ от 24.02.2009 N 159 «О предельной численности должностных лиц специально уполномоченных государственных органов субъекта Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, которым разрешено хранение, ношение и применение специальных средств, служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия»;

Постановление Правительства РФ от 04.05.2008 N 337 «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г., в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб»;

Приказ Россельхознадзора от 19.05.2008 N 164 «Об утверждении Порядка перечисления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также проверки отчетов органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

Приказ Минсельхоза РФ от 14.12.2007 N615 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений на проведение мероприятий по акклиматизации, переселению и гибридизации, а также на особо охраняемых природных территориях федерального значения разрешений на содержание и разведение объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания».

Систему фаунистического законодательства включает в себя и акты регионального уровня.

В этой связи следует обратить внимание на необходимость строгого соблюдения соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному законодательству. Нередко субъекты Российской Федерации считают, что все, что не урегулировано федеральным законодательством, может быть предметом регулирования их нормативными правовыми актами. Так, в Законе Новосибирской области от 3 ноября 1997 года N 79-ОЗ «О животном мире» был следующим образом определен предмет его регулирования: это все «отношения, в области охраны и использования животного мира, не урегулированные Федеральным законом «О животном мире» (ст. 1). А ведь согласно ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, лишь по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 76 Конституции РФ)¹⁰.

Примером регионального нормотворчества служит и Закон Камчатской области от 26 марта 2007 г. N 582 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Камчатской области». Следует сказать, что содержание данного нормативного акта было предметом рассмотрения в суде.

В соответствии с частью 1 статьи 12.1 Закона Камчатской области от 26 марта 2007 г. N 582 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Камчатской области» пользователи водных биологических ресурсов, осуществляющие прибрежное рыболовство и рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях, не имеющие средств переработки либо не имеющие достаточных средств для переработки водных биологических ресурсов, на основании заключенных договоров передают на переработку водные биологические ресурсы рыбоперерабатывающим организациям, зарегистрированным в Камчатской области, имеющим объекты береговой переработки и (или) перерабатывающий флот, и (или) осуществляют доставку улова свежих или охлажденных водных биологических ресурсов на территорию Камчатской области с целью ее последующей реализации на внутреннем рынке.

Согласно части 2 этой же статьи на основании заключенных договоров рыбоперерабатывающие организации, зарегистрированные в Камчатской области, имеющие объекты береговой переработки и (или) перерабатывающий флот, перерабатывают сдаваемые им субъектами, указанным в части первой настоящей статьи, водные биологические ресурсы, и (или) предоставляют им соответствующие мощности.

Первый заместитель прокурора Камчатской области обратился в суд с заявлением о признании части 1 и части 2 в части слов «указанным в части первой настоящей статьи» статьи 12.11 Закона Камчатской области от 26 марта 2007 г. N 582 «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Камчатской области» недействующими, ссылаясь на их противоречие федеральному закону.

Решением суда от 19 октября 2007 года заявление прокурора было удовлетворено.(см.подробнее Определение Верховного Суда РФ от 16 января 2008 г. №60-ГО7-10).

Следует сказать, что особая ценность регионального законодательства состоит в том, что в данном случае можно учесть природно-климатические особенности соответствующих территорий, кроме того, возможна и ликвидация пробелов, существующих на федеральном уровне.

2. Фаунистическое законодательство регулирует отношения в области охраны и использования объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы. Вместе с тем, отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, также регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Это связано с тем, что в данном случае правовое регулирование также нацелено на статус дикого животного, несмотря на то, что оно обитает в полувольных условиях.

3. Если же дикое животное содержится в неволе, либо же если речь идет о домашних или сельскохозяйственных животных, то на них фаунистическое законодательство не распространяется. Данные животные являются объектами гражданских прав, могут служить предметом различных сделок.

Как отмечает М.И. Брагинский, определение животных в статье 137 ГК РФ как отдельного объекта гражданских прав продиктовано, с одной стороны, стремлением «ввести в гражданский оборот животных, учитывая, что они все чаще становятся предметом гражданско-правовых сделок (купли-продажи, мены, дарения, завещания и т.п.)», с другой - попыткой «обеспечить гуманное отношение к животным со стороны их собственников или имеющих на них другое вещное право лиц»¹¹<1>.

Под животными в статье 137 ГК РФ понимаются любые животные, принадлежащие лицу на каком-либо определенном праве. Следовательно, остальные животные должны рассматриваться как объекты животного мира, правовой режим и оборот которых осуществляются на основании Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» и принятыми в соответствии с ним иными правовыми актами¹².

Несмотря на приравнивание животных к имуществу в цивилистике животных нередко относят к своеобразной категории одушевленных вещей или предметов¹³. Целям охраны животных от жестокого обращения служит статья 241 ГК РФ, согласно которой возможен выкуп животных у собственника через суд, в случае если он обращается с ними в явном противоречии с установленными на основании закона и принятыми в обществе нормами гуманного отношения.

Выкуп производится на основании судебного решения, по которому собственнику животного выплачивается компенсация. Размер компенсации определяется соглашением сторон, а в случае спора - судом.

Более верно правовой режим животных определен в § 90а ГГУ: животные не признаются вещами и устанавливается, что их охрана осуществляется на основании специальных законов, а предписания, действующие в отношении вещей, применяются к животным, если не установлено иное. Не относят животных к вещам также гражданские законодательства Эстонии, Молдавии, Азербайджана и Украины.

Многие полагают, что животные не относятся ни к вещам, ни тем более к их особой разновидности (так называемым одушевленным вещам (предметам)) и представляют собой самостоятельный объект гражданских прав¹⁴.

4. Оговорено также, что отношения в области охраны и использования среды обитания объектов животного мира также регулируются Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Это более чем оправдано, поскольку охраняя среду обитания животных, мы, тем самым, автоматически охраняем и сами объекты животного мира.

5. Отношения в области охраны и использования объектов животного мира континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации также регулируются настоящим Федеральным законом в той мере, в какой это допускается федеральными законами и нормами международного права. Объекты животного мира, обитающие на данных территориях, имеют особую ценность и находятся в федеральной собственности.

Комментируемая норма, по сути, воспроизводит положения ч.4 ст.15 Конституции РФ, в соответствии с которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

6. Имущественные же отношения в области охраны и использования животного мира регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Это связано с тем, что объекты животного мира, правомерно изъятые из природной среды, перестают быть объектами животного мира с момента изъятия и превращаются в имущество, которое может оказаться собственностью как государственной, так и частной и муниципальной.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, в то время как фаунистическое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Состав гражданского законодательства определен в ст.3 ГК РФ.

Гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих имущественные и личные неимущественные отношения.

Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК.

В состав гражданского законодательства входят также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК, другими законами и иными правовыми актами.

Следует сказать, что многие нормы самого ГК имеют опосредованное значение для определения правового статуса объектов животного мира: нормы об объектах гражданских прав, о собственности, ряд договорных обязательств.

Статья 4. Право государственной собственности на объекты животного мира

Животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью.

Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормами международного права.

Разграничение государственной собственности на животный мир на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.

Вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

К федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты животного мира:

редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу Российской Федерации;

обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации;

подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;

отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;

естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов Российской Федерации.

К объектам животного мира нормы гражданского права, касающиеся имущества, в том числе продажи, залога и других сделок, применяются постольку, поскольку это допускается настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти, указанные в настоящем Федеральном законе, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Перечень объектов животного мира, отнесенных к федеральной собственности, утверждается Правительством Российской Федерации.

(часть восьмая в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы настоящим Федеральным законом.

Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности. Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 4

1. Конституция РФ (ст. 9) устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Между тем это вовсе не означает, что любые природные ресурсы могут находиться во всех формах собственности.

Конкретную форму собственности на отдельные виды природных ресурсов определяет законодательство. Комментируемый закон, признавая объектами животного мира организмы животного происхождения, закрепляет животный мир в пределах территории Российской Федерации в государственной собственности.

Это указывает на исключительный характер объектов животного мира. Характерно, что ряд авторов специально выделяют такую категорию как «национальное достояние» в составе государственной собственности¹⁵. С нашей точки зрения это вполне правомерно.

Государственная собственность, как известно, подразделяется на два вида:

• федеральную;

• субъектов Российской Федерации.

Но, вместе с тем ФЗ, о животном мире непосредственно не разграничивает государственную собственность на животный мир на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Российской Федерации.

Следует сказать, что вопрос о возможности нахождения объектов животного мира в собственности является достаточно спорным. Объектом права собственности, как указано в п. 1 ст. 209 ГК РФ, является имущество. Речь идет об имуществе, которое имеется в наличии на время существования права собственности и которое может быть индивидуализировано и присвоено собственником с исключением всех других лиц от обладания им. Поэтому, например, космическое пространство, Солнце, другие небесные тела, не освоенные человеком, атмосферный воздух не рассматриваются как имущество, могущее быть объектом права собственности. По этой же причине весьма сомнительно относить к объектам права государственной собственности животный мир как совокупность живых организмов всех видов, постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящихся в состоянии естественной свободы. Объекты права собственности не могут выходить из владения собственника помимо его воли, за исключением случаев, прямо указанных в законе. Это необходимое условие отсутствует в части многих диких животных, которые свободно могут мигрировать из одной страны в другую. Дикие животные могут быть объектом права собственности в случаях, когда они обитают в закрытых природных территориях, охраняемых государством (заповедниках и т.п.), или когда они изъяты из естественной среды обитания. По мере развития науки и техники круг объектов, могущих быть объектами права собственности, постоянно расширяется¹⁶.

Однако, несмотря на своеобразность животного мира, законодатель не собирается отказываться от такой конструкции как «право собственности».

2. В соответствии с ч.2 комментируемой статьи, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в отношении объектов животного мира.

Следует сказать, что некоторыми авторами отрицается распространение вещного права на морские пространства континентального шельфа и исключительной экономической зоны и обитающие в них ресурсы. Дело в том, что согласно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которая ратифицирована Российской Федерацией, прибрежное государство осуществляет суверенитет над его внутренними морскими водами и территориальным морем (ст. 2 и 8). «Эти морские районы составляют часть государственной территории, поэтому подтвержденный рядом резолюций Генеральной Ассамблеи ООН принцип неотъемлемого суверенитета государства над его природными ресурсами применим, разумеется, и к природным ресурсам морских вод и территориального моря. Право на природные ресурсы присуще концепции суверенитета», - отмечают авторы пятитомного комментария к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Неотъемлемость суверенитета государства над его природными ресурсами означает, что государство не может эти права отчуждать.

Принимая во внимание данную точку зрения, можно заметить противоречащие друг другу положения ст. 4 Закона о животном мире. Часть 5 указанной статьи относит к федеральной собственности объекты животного мира, населяющие континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации, а ч. 2 устанавливает, что Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормами международного права. Поэтому следовало бы из ч. 5 ст. 4 Закона о животном мире исключить объекты, населяющие континентальный шельф и исключительную экономическую зону. Тем более что на основании Федеральных законов от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе» и от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне» в отношении живых ресурсов Российская Федерация осуществляет суверенные права и юрисдикцию на континентальном шельфе, исключительной экономической зоне, руководствуясь экономическими, торговыми, научными и иными интересами, в порядке, определяемом Законом о животном мире и нормами международного права¹⁷.

3. Устанавливается, что разграничение государственной собственности на животный мир на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. Таким образом, вопрос разграничения государственной собственности (на федеральную и субъектов Федерации) пока окончательно не решен. Законодательством о животном мире рассматривается единственный способ разграничения государственной собственности путем принятия соответствующего федерального закона, однако до сих пор такой закон пока не принят.

Соответственно, можно сделать вывод о необходимости заключения соглашений о разграничении собственности на объекты животного мира по видам между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом таких соглашений должно быть 89. В каждом из них целесообразно решить вопрос о собственности не только на животный мир, но и на все виды природных ресурсов, включая землю. А лучше всего было бы вообще не делить природные ресурсы на собственность федеральную и субъектов Федерации, а придерживаться принципа единой государственной собственности. Этой же точки зрения придерживается Т.Н. Малая, отмечая, что государство следует рассматривать как единственного полноправного собственника животного мира, поскольку только оно как организация может быть выразителем интересов народа в целом¹⁸.

Однако субъекты Российской Федерации на практике осуществляют правотворчество в данной области. По данным, приведенным В.В. Никишиным, за последние несколько лет каждым субъектом Российской Федерации было принято несколько законодательных актов, регулирующих охрану и использование объектов животного мира¹⁹.

4. Вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это вполне оправданно, поскольку экологическое законодательство в целом также относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ. В соответствии с пунктом «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следует сказать, что по данный вопрос поднимался в судебной практике.

Так, Верховный Суд РФ, подчеркнул, что республике Марий Эл было передано осуществление ряда полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов. При этом, в сфере рыболовства субъекту РФ переданы полномочия только по охране водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением особо охраняемых территорий федерального значения и пограничных зон, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечник которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства. Но право осуществлять полномочия по государственному контролю и надзору в сфере охраны водных биоресурсов во внутренних водных объектах, отсутствует.(см.Определение Верховного Суда РФ от 29.10.2008 г. №12-Г08-3)

5. В Законе приводится перечень объектов животного мира, которые могут находиться в федеральной собственности. В основу перечня заложены признаки состояния объектов животного мира:

редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу Российской Федерации. В данном случае следует руководствоваться Приказом Госкомэкологии от 19 декабря 1997 г. №569 «Об утверждении перечней (списков) объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ и исключенных из Красной книги РФ»;

обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения. Правовой статус таких территорий определяет Федеральный закон от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». В соответствии с ним, особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения;

населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации;

подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;

отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении. Для того, чтобы уяснить, что это за объекты, следует обратиться, в частности, к Приказу Министерства сельского хозяйства РФ от 28.04.2005 г. №70 «Об утверждении перечня объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, которые отнесены к особо ценным в хозяйственном отношении».

естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов Российской Федерации. Такими животными являются, в частности, лоси, олени, кабаны, которые нередко меняют места обитания, покрывая значительные расстояния в поисках кормовых угодий и переходя административные границы областей, краев, республик. Мигрирующими объектами животного мира являются также птицы, а также некоторые виды проходных и полупроходных рыб и ряд видов водных животных.

Следует сказать, что суды исходят из того, что разграничение государственной собственности на животный мир на федеральную собственность и собственность субъекта РФ в силу ст. 4 Федерального закона «О животном мир» не связано с тем, в чьей собственности находится среда обитания животного мира. В названной статье Закона определены лишь признаки, по которым объекты животного мира могут быть отнесены к федеральной собственности. Не отнесенные к федеральной собственности объекты животного мира находятся в собственности соответствующего субъекта РФ.(см.подробнее Определение Верховного Суда РФ от 11.12.2001 г.)

В отличие от других природных ресурсов, законодательство о животном мире не предусматривает частной собственности на объекты животного мира.

6. В отношении объектов животного мира допускается субсидиарное применение норм гражданского права, касающихся имущества, в том числе продажи, залога и других сделок, применяются постольку, поскольку это допускается настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Это связано с тем, что несмотря ни на что, комментируемый закон рассматривает животный мир как своеобразное, но все-таки имущество. Вместе с тем, следует сказать, что оборот объектов животного мира ограничен, в частности, законодательство прямо не предусматривает залог данного природного объекта. Гражданское законодательство субсидиарно применяется и к отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира. Однако приоритет в этой части также отдается специальному, т.е. фаунистическому законодательству.

7. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют уполномоченные органы государственной власти. Это связано с тем, что сами публичные образования не могут непосредственно участвовать в общественных отношениях. От их имени действуют уполномоченные органы, которые являются одновременно также и юридическими лицами.

8. В соответствии с комментируемым законом, перечень объектов животного мира, отнесенных к федеральной собственности, утверждается Правительством Российской Федерации. Однако до сих пор такой перечень еще не утвержден.

9. Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, уже могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности. Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Это связано с тем, что при изъятии объектов животного мира они утрачивают связь с окружающей средой и на них не распространяется режим объектов правовой охраны экологического права. Такие объекты уже свободно могут быть предметом купли-продажи, залога и других сделок. Разумеется, в данном случае должно обеспечиваться гуманное обращение с животными.

Такая позиция законодателя не нова, поскольку еще в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. в соответствии со ст. 140 «приплод животных», а следовательно, и сами животные признавались имуществом.

Таким образом, по отношению к животным как объектам гражданского права применяются общие правила, касающиеся возникновения, изменения и прекращения права собственности и иных вещных прав, за исключением особенностей, установленных названным выше Федеральным законом и Гражданским кодексом Российской Федерации.

Иными (кроме права собственности) вещными правами на животных (диких, домашних или сельскохозяйственных) являются права хозяйственного ведения и оперативного управления. Никто не запрещает собственнику - Российской Федерации, ее субъекту или муниципальному образованию - передать принадлежащих ему на праве собственности животных в хозяйственное ведение или оперативное управление государственному или муниципальному приюту, специально созданному для целей надлежащего содержания животных и их охраны. Соответственно, такие приюты могут быть созданы в виде государственного или муниципального унитарного предприятия или учреждения²⁰.

Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира

(в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны и использования животного мира относятся:

определение государственной политики в области охраны и использования животного мира;

определение единой инвестиционной политики в области охраны и использования животного мира;

разработка и совершенствование федерального законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания;

координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира в пределах территории Российской Федерации;

регулирование использования объектов животного мира, в том числе установление нормативов в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира;

(в ред. Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ)

регулирование численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

установление порядка предоставления разрешений на пользование животным миром;

(в ред. Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ)

абзац утратил силу с 1 апреля 2010 года. - Федеральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ;

предоставление разрешений на содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также предоставление разрешений на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

установление порядка ввоза в Российскую Федерацию и вывоза за ее пределы диких животных, их частей и полученной из них продукции, а также предоставление разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы таких животных, их частей и полученной из них продукции;

проведение единой научно-технической политики, разработка и утверждение типовой нормативно-методической документации, организация и финансирование фундаментальных и прикладных научных исследований в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира;

осуществление мер по воспроизводству объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и восстановлению среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам;

ведение Красной книги Российской Федерации;

создание или участие в создании особо охраняемых природных территорий и акваторий в соответствии с законодательством Российской Федерации;

установление единой для Российской Федерации системы государственного учета объектов животного мира и их использования, единого порядка ведения государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира;

ведение государственного учета численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира, находящихся на этих территориях;

установление порядка государственной статистической отчетности в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира;

защита прав, охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей на территориях их проживания в части сохранения и устойчивого использования объектов животного мира;

разрешение споров по вопросам охраны и использования объектов животного мира между субъектами Российской Федерации;

заключение и реализация международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования животного мира;

осуществление иных полномочий в соответствии с федеральными законами.

Комментарий к статье 5

1. Комментируемая статья посвящена определению полномочий органов государственной власти РФ в сфере регулирования фаунистических отношений. Под полномочиями следует понимать права, обязанности, ответственность того или иного органа. Более широким термином, по сравнению с термином «полномочия», является компетенция. Компетенция – это правовая сфера деятельности того или иного органа, его полномочия.

Безусловно, в федеративном государстве важно разграничение полномочий между РФ и субъектами РФ. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией Российской Федерации, которая предусматривает:

1) компетенцию Российской Федерации;

2) совместную компетенцию Федерации и ее субъектов;

3) компетенцию субъектов Российской Федерации.

Полномочия России в области фаунистических отношений основываются на ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ. К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции относятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области фаунистических отношений);

федеральная государственная собственность (в данном случае - на животный мир) и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

гражданское, гражданско - процессуальное законодательство (которое используется при разрешении споров в области охраны и использования объектов животного мира);

метеорологическая служба, стандарты, эталоны (в том числе в области фаунистических отношений, охраны окружающей среды в целом).

Исходя из содержания ФЗ «О животном мире», условно можно выделить следующие полномочия, которые реализуются на федеральном уровне:

определение государственной политики в области регулирования фаунистических отношений;

нормативное регулирование;

регулирование численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; ведение государственного учета численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира, находящихся на этих территориях;

осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

ведение Красной книги Российской Федерации;

разрешение споров по вопросам охраны и использования объектов животного мира между субъектами Российской Федерации.

Перечень полномочий не является исчерпывающим.

Обращает на себя внимание то, что в комментируемой статье говорится в целом об органах государственной власти, а не об органах исполнительной власти, которые непосредственно и осуществляют управление как таковое.

Компетенция Федерального Собрания и его палат установлена в ст. 102, 103, 105 и 106 Конституции РФ. Статус этих органов и порядок реализации их компетенции предусмотрены также в ст. ст. 97 - 101, 104, 107 и 108 Конституции РФ. Основная форма участия законодательных (представительных) органов РФ в регулировании общественных отношений - это принятие законов, иных нормативных правовых актов.

Президент РФ определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.

Федеральные органы исполнительной власти представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы.

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий федеральные органы исполнительной власти подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Правительство РФ, которое является органом общей компетенции, осуществляет и обеспечивает общее руководство экономикой, социально-культурной, политической и административной сферами, разрабатывает и обеспечивает исполнение государственного бюджета, защиту интересов государства, охрану собственности и общественного порядка, проводит меры по обеспечению защиты прав и свобод граждан, охране государственной безопасности и т.д. и реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Иными словами, Правительство РФ должно осуществлять государственное управление.

Правительство РФ функционирует посредством работающих под его руководством федеральных органов исполнительной власти отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, комитеты, агентства, надзоры, службы и т.д.), которые руководят отдельными отраслями государственного управления.

В соответствии с ныне действующим Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Данный Указ закрепил трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, где координирующими и определяющими государственную политику в соответствующей сфере (области) являются федеральное министерство и находящиеся в его ведении федеральная служба и (или) федеральное агентство. В результате реорганизации структуры и системы федеральных органов исполнительной власти было сокращено большое количество министерств и осуществлено их укрупнение.

Компетенция упраздненных ведомств была распределена между созданными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с возложенными на них функциями²¹.

Следует отметить, что структура органов в сфере экологического управления неоднократно менялась. Наиболее радикальные изменения (после 2004 г.) произошли в 2008 г., когда была изменена подчиненность органов экологического управления. Кроме того, следует отметить попытку воссоздания комитетов. В частности, это можно проиллюстрировать на примере Федерального агентства по рыболовству, которое сначала подчинялось Министерству сельского хозяйства, затем было трансформировано в Государственный комитет по рыболовству, подчиненный Правительству, а в 2008 г. снова стало Агентством, также подчиненным Правительству.

Функция нормотворчества органов исполнительной власти по вопросам окружающей среды не ограничивается лишь исполнением многочисленных норм, предусмотренных экологическим законодательством. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы. Правительство достаточно активно реализует это право.

Кроме того, функцию нормотворчества осуществляют и министерства, так, например, Министерство природных ресурсов и экологии самостоятельно определяет порядок регулирования численности объектов животного мира, а также порядок принятия решения о регулировании численности охотничьих ресурсов.

Комментируемый закон к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны и использования животного мира относит и защиту прав, охрану исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей на территориях их проживания в части сохранения и устойчивого использования объектов животного мира. Следует сказать, что на решение данной проблемы направлены и нормы других природоресурсных актов.

Обращает на себя внимание то, что вопросы охраны исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов в соответствующей сфере в данном Законе закреплены только за федеральными органами государственной власти. Что касается соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по организации и обеспечению защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов в сфере охраны и использования объектов животного мира, то они в указанной сфере вообще никак не обозначены, хотя субъекты Федерации и обладают целым рядом полномочий в области охраны и использования объектов животного мира (ст. 6.1).

Получается, что, обладая и теми и другими видами полномочий (и полномочиями в сфере организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, и полномочиями в сфере охраны и использования объектов животного мира), субъекты Федерации в то же время почему-то не обладают никакими полномочиями в сфере организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов в части охраны и использования объектов животного мира²².

Статья 6. Полномочия Российской Федерации в области охраны и использования животного мира, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации

(в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов:

организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также охрана среды обитания указанных объектов животного мира;

установление согласованных с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, объемов (лимитов) изъятия объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

(в ред. Федеральных законов от 03.12.2008 N 250-ФЗ, от 24.07.2009 N 209-ФЗ)

регулирование численности объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания;

введение на территории субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;

ведение государственного учета численности объектов животного мира, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира в пределах субъекта Российской Федерации, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, с последующим предоставлением сведений федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;

выдача разрешений на использование объектов животного мира, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

(в ред. Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ)

выдача разрешений на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (за исключением объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации), за исключением разрешений на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

контроль за использованием капканов и ловушек;

осуществление контроля за оборотом продукции, получаемой от объектов животного мира;

организация и регулирование промышленного, любительского и спортивного рыболовства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, за исключением ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб; организация и регулирование прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб), в том числе распределение прибрежных квот и предоставление рыбопромысловых участков;

(в ред. Федеральных законов от 06.12.2007 N 333-ФЗ, от 03.12.2008 N 250-ФЗ)

охрана водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения и пограничных зон, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания;

(в ред. Федерального закона от 03.12.2008 N 250-ФЗ)

осуществление мер по воспроизводству объектов животного мира и восстановлению среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам, за исключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Средства на осуществление переданных в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

Общий объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочий, определяется на основании методики, утвержденной Правительством Российской Федерации, исходя из:

площади среды обитания объектов животного мира на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения;

видового состава объектов животного мира, средней численности объектов животного мира на единицу площади или объема пространства среды обитания объектов животного мира на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения;

численности населения в субъекте Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания:

вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы;

устанавливают требования к содержанию, формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий;

вправе устанавливать целевые прогнозные показатели;

согласовывают структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

согласовывают назначение на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

определяют порядок регулирования органами государственной власти субъекта Российской Федерации численности объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

в случаях, установленных федеральными законами, готовят и вносят для принятия решения в Правительство Российской Федерации предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

осуществляют надзор за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений.

Часть пятая утратила силу с 1 апреля 2010 года. - Федеральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания:

осуществляют контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

осуществляют согласование введения органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений на использование объектов животного мира.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

назначает на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, по согласованию с руководителями федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания;

утверждает по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

самостоятельно организует деятельность по осуществлению переданных полномочий в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами, предусмотренными частью четвертой настоящей статьи;

обеспечивает своевременное представление в соответствующие федеральные органы исполнительной власти ежеквартального отчета о расходовании предоставленных субвенций, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, экземпляров нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления переданных полномочий, а также иных документов и информации, необходимых для контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий.

Средства на осуществление указанных в части первой настоящей статьи полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

В случае использования средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Контроль за расходованием средств на осуществление переданных полномочий осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания, Счетной палатой Российской Федерации.

Комментарий к статье 6

1. Комментируемая статья посвящена определению круга полномочий, которые РФ передает субъектам РФ. Следует сказать, что передача полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ – это тенденция современного природоресурсного законодательства.

Передача отдельных полномочий Российской Федерации предусматривается ч.2 ст.78 Конституции РФ и практикуется вместо использовавшегося в 90-х г.г. договоров между органами власти РФ и ее субъектов²³.

Обращает на себя внимание то, что комментируемая статья использует словосочетание «передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий…», следовательно, такая передача осуществляется в обязательном порядке. Таким образом, субъекты РФ не могут отказаться принять данные полномочия. Передача полномочий осуществляется по двум направлениям:

1)в области охраны и использования объектов животного мира;

2) в области охраны и использования водных биологических ресурсов.

Следует сказать, что ФЗ «О животном мире» - не единственный источник фаунистического законодательства, который предусматривает возможность передачи полномочий на региональный уровень.

Так, в соответствии со ст.33 ФЗ «Об охоте» Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов:

1) организация и осуществление сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

2) установление в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

3) регулирование численности охотничьих ресурсов, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

4) определение видов разрешенной охоты и параметров осуществления охоты в охотничьих угодьях на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения;

5) ведение государственного охотхозяйственного реестра и осуществление государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

6) заключение охотхозяйственных соглашений (в том числе организация и проведение аукционов на право заключения таких соглашений, выдача разрешений на добычу охотничьих ресурсов, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также занесенных в Красную книгу Российской Федерации);

7) выдача разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (кроме охотничьих ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации), за исключением разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания;

8) осуществление контроля за использованием капканов и других устройств, используемых при осуществлении охоты;

9) осуществление контроля за оборотом продукции охоты;

10) осуществление государственного охотничьего контроля и надзора на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Следует сказать, что в настоящее время субъекты РФ, по сути, осуществляют все основные функции в области охраны и использования объектов животного мира, кроме тех, которые обитают на особо охраняемых территориях федерального значения, также водных биологических ресурсов внутренних вод, объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб. Последние понятия стоит пояснить.

По принципу миграции рыб традиционно разделяют на анадромных — мигрирующих из моря в реки и поднимающихся из моря в реку на нерест против течения — и на катадромных — скатывающихся на нерест по течению рек в море. Лосось, проходная кумжа и обыкновенный сиг — анадромные виды рыбы, а угорь — катадромный вид.

Следует сказать, что данные понятия получили закрепление в Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. Согласно названной Конвенции, уже с 1982 г. прибрежные государства несут первоочередную ответственность за анадромные виды рыб и в меньшей степени отвечают за катадромные.

Под анадромными рыбамипонимаются виды рыб, воспроизводящихся в пресной воде водных объектов в Российской Федерации, совершающих затем миграции в море для нагула и возвращающихся для нереста в места своего воспроизведения. Они относятся к особому надклассу водных позвоночных. Анадромные миграции вызваны изменением условий существования в местах обитания или связаны с циклом развития рыб.

Действует Конвенция о сохранении запасов анадромных видов в северной части Тихого океана (подписана в Москве 11 февраля 1992 г., ратифицирована Постановлением Верховного Совета Российской Федерации N 3799-1 от 4 ноября 1992 г.), которая определила, что промысел запасов анадромных видов следует осуществлять только в водах в пределах 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

Согласно приложению N 1 указанной Конвенции к анадромным относятся следующие виды рыб:

кета (Oncorhynchusketa);

кижуч (Oncorhynchuskisutch);

горбуша (Ocorhynchusgorbuscha);

нерка (Oncorhynchusnerka);

чавыча (Oncorhynchustshawytscha);

лосось сима (мазу) (Oncorhynchusmasou);

радужная форель (Oncorhynchusmykiss).

Районом применения указанной Конвенции (далее - Конвенционный район) являются воды северной части Тихого океана и прилегающих к ней морей к северу от 33 градуса северной широты за пределами 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. При этом деятельность, осуществляемая в научных целях, может распространяться далее к югу в северной части Тихого океана и прилегающих к ней морях в районах за пределами 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

В Конвенционном районе запрещается:

специализированный промысел анадромных рыб;

случайное изъятие анадромных рыб должно быть в максимально возможной степени сведено к минимуму;

удержание на борту рыболовного судна анадромных рыб, добытых в качестве случайного изъятия при промысловой деятельности, направленной на неанадромных рыб, и любые такие анадромные рыбы должны быть немедленно возвращены в море.

Следует сказать, что данные положения не применяются в отношении промысла для научно-исследовательских целей.

Стороны Конвенции должны принимать соответствующие меры, индивидуально или коллективно, в соответствии с международным правом и их соответствующим законодательством для предотвращения торговли анадромными рыбами, добытыми в нарушение предусмотренных запретов, а также для наказания лиц, занятых такой торговлей.

К катадромным отнесены виды рыб, воспроизводящихся в море и проводящих большую часть своего жизненного цикла во внутренних водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации.

Российская Федерация также несет ответственность за управление запасами катадромных видов рыб и обеспечивает мигрирующей рыбе доступ в исключительную экономическую зону и выход из нее. Промысел катадромных видов рыб ведется только в водах в сторону берега от внешних границ исключительной экономической зоны. Российская Федерация сотрудничает с государствами, через исключительную экономическую зону которых мигрируют катадромные виды рыб, для заключения международного договора в целях рационального управления запасами катадромных видов рыб, включая промысел, и обеспечивает выполнение правил, установленных таким международным договором.

Трансграничные рыбы- это виды рыб, моллюсков и ракообразных, за исключением живых организмов «сидячих видов», а также другие живые ресурсы, встречающиеся как в исключительной экономической зоне, так и в находящемся за ее пределами и прилегающем к ней районе, которые являются единым ареалом обитания этих видов живых ресурсов.

Следует сказать, что субъекты РФ не должны выходить за пределы переданных им полномочий. В качестве примера можно привести следующее дело.

Суд пришел к выводу о том, что абзацы 2, 6, 7 статьи 1 закона Ивановской области от 18 декабря 2007 года "Об охране и использовании охотничьих животных на территории Ивановской области" противоречат Федеральному закону "О животном мире", который не наделил органы государственной власти субъекта РФ полномочиями по установлению (распределению) квот пользования и величин использования охотничьих животных и ст. 6 которого органам государственной власти субъекта РФ переданы полномочия по установлению согласованных с федеральным органом исполнительной власти объемов (лимитов) изъятия объектов животного мира.

Суд также пришел к выводу о том, что абзац 1, части 1 и 2 статьи 16, а также ст. 17 закона Ивановской области от 18 декабря 2007 года "Об охране и использовании охотничьих животных на территории Ивановской области" противоречат Федеральному закону "О животном мире", в частности части 4 ст. 27 и абзацу 4 части 1 ст. 6, поскольку оспариваемые нормы предусматривают установление иного, помимо федерального порядка регулирования численности объектов животного мира.(см.подробнее Определение Верховного Суда РФ от 26.11.2008 №7-Г08-20).

2. Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. В этих целях создан Федеральный фонд компенсаций. В этой связи возникает следующий вопрос: должны ли субъекты РФ осуществлять переданные полномочия, если по тем или иным причинам субвенции не предоставлены. Закон ответ на данный вопрос не дает, очевидно, эти полномочия должны реализовываться и в этой ситуации.

Под субвенциями понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ. В научной литературе принято делить субвенции на текущие и инвестиционные. Важная черта субвенций заключается в том, что в случае нецелевого использования они взыскиваются обратно²⁴.

3. Общий объем средств на осуществление переданных в соответствии с частью первой настоящей статьи полномочий, определяется на основании Методики определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на осуществление полномочий РФ по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объекта охоты, и их распределения между субъектами РФ, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 10.01.2009 г. №16, исходя из таких факторов, как:

площади среды обитания объектов животного мира на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения;

видового состава объектов животного мира, средней численности объектов животного мира на единицу площади или объема пространства среды обитания объектов животного мира на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения. При расчете средней численности объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, на единицу площади среды обитания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, используются показатели численности таких лимитируемых объектов животного мира (репрезентативный перечень), как лось, кабан, косуля, олень благородный, дикий северный олень, пятнистый олень, кабарга, соболь, медведь бурый, бобр.

численности населения в субъекте Российской Федерации.

4. Несмотря на закрепление передачи полномочий на региональный уровень, комментируемая статья прямо закрепляет и полномочия федеральных органов. Так, Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, например, согласовывают структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия; определяют порядок регулирования органами государственной власти субъекта Российской Федерации численности объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Возможно и изъятие переданных полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации в нормативном порядке.

6. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания, в частности, осуществляют контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. Данные полномочия реализуются в рамках периодических контрольных мероприятий.

В настоящее время действует Приказ Минсельхоза РФ от 22.06.2009 г. №235 «Об утверждении административного регламента Министерства сельского хозяйства РФ исполнения государственной функции по надзору за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий РФ в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты».

7. Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации) обеспечивает своевременное представление в Минсельхоз России экземпляров нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий.

Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации подлежит направлению в Минсельхоз России, если хотя бы одна норма нормативного правового акта субъекта Российской Федерации регулирует вопросы переданных полномочий.

Такими нормативными правовыми актами могут быть:

Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации;

закон или иной нормативный правовой акт органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации;

нормативный правовой акт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации в одном экземпляре направляется в Минсельхоз России в течение семи дней с даты его принятия.

Результатами исполнения Минсельхозом государственной функции являются:

акт о результатах проверки нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;

требование о представлении экземпляров нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;

предписание об отмене нормативного правового акта субъекта Российской Федерации либо о внесении в него изменений;

протокол об административном правонарушении.

Максимально допустимые сроки осуществления административных процедур при проведении проверки нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, поступившего в Минсельхоз России, и при поступлении в Минсельхоз России нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в соответствии с требованием Минсельхоза России не должны превышать 15 рабочих дней.

Максимально допустимые сроки осуществления административных процедур при проведении плановых проверок полноты и своевременности предоставления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в Минсельхоз России не должны превышать 15 рабочих дней.

Максимально допустимые сроки осуществления административных процедур при поступлении акта о результатах проверки полноты и качества осуществления переданных полномочий, обращений государственных органов, органов местного самоуправления, граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не должны превышать 10 рабочих дней.

Максимально допустимые сроки осуществления административных процедур при контроле за исполнением выданных Минсельхозом России предписаний не должны превышать 10 рабочих дней.

Максимально допустимые сроки осуществления административных процедур при составлении плана проведения проверок полноты и своевременности предоставления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в Минсельхоз России (далее - план проведения проверок) не должны превышать 15 рабочих дней.

Максимально допустимые сроки осуществления административных процедур при необходимости могут быть продлены Минсельхозом России, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.

Кроме того, действует Приказ Минприроды РФ от 30.10.2008 N 273 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственной функции по надзору за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания с правом направления обязательных для исполнения предписаний».

Комментируемая статья предусматривает и ряд важных полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В частности, он утверждает по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия.

По этому поводу действует Приказ Минсельхоза от 10.06.2008 г. №259 «О согласовании структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия в области охраны и использования объектов животного мира, и назначения на должность руководителей этих органов».

Согласование осуществляется с Департаментом охотничьего хозяйства Минсельхоза России. Срок рассмотрения материалов с последующим направлением соответствующего письма Минсельхоза России составляет 30 дней со дня поступления обращения в Минсельхоз России.

Следует сказать, что субъекты РФ самостоятельно определяют названия органов, которые реализуют рассматриваемые полномочия. Так, например, действует Управление охраны фауны Удмуртской Республики

8. Средства на осуществление переданных полномочий носят исключительно целевой характер и не могут быть использованы на другие нужды. В противном случае осуществляется взыскание средств, потраченных не по целевому назначению.

9. Контроль за расходованием средств на осуществление переданных полномочий осуществляется Министерством финансов РФ, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Счетной палатой Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 11.01.1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате» Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

Задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.

По требованию Счетной палаты Центральный банк Российской Федерации, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними.

Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

Статья 6.1. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира

(в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира относятся:

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, а также контроль за их исполнением;

учреждение и ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

разработка и реализация региональных программ по охране и воспроизводству объектов животного мира и среды их обитания;

участие в выполнении международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира в порядке, согласованном с федеральными органами исполнительной власти, выполняющими обязательства Российской Федерации по указанным договорам.

Комментарий к статье 6.1

1. Комментируемая статья определяет круг полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира. Прежде всего, это нормативное регулирование соответствующих отношений на регионально уровне, разработка региональных программ, участие в выполнении международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, учреждение и ведение Красной книги субъекта Российской Федерации.

Возможность нормативного регулирования фаунистических отношений прямо следует из Конституции РФ. В соответствии с пунктами «в» и «д» части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Многие субъекты РФ приняли свои законы «Об охоте», «О рыболовстве» (см.комментарий к ст.3).

Следует отметить, что принятие некоторых нормативных актов на региональном уровне должно сопровождаться их согласованием с федеральными органами исполнительной власти (см.комментарий к ст.6).

По этому вопросу возникали и судебные споры.

Так, общественная организация «Новосибирское областное общество охотников и рыболовов» обратилась в Новосибирский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству постановления администрации Новосибирской области от 21 августа 2009 года N 316-па «О запрете на пользование объектами животного мира на территории участка Индерский Доволенского района Новосибирской области», ссылаясь на нарушение порядка его принятия: без согласования с Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзором). Однако судом было установлено, что постановление администрации Новосибирской области было принято в пределах ее полномочий с соблюдением порядка, установленного федеральным законодательством. (см.подробнее Определение Верховного Суда РФ от 14.04.2010 г. №67-Г10-4)

Что касается Красной книги, то начиная с 1982 года издано более 30 Красных книг субъектов Российской Федерации. Причем утверждаются положения о Красных книгах на территории каждого субъекта Российской Федерации разными нормативными правовыми актами. Так, в Красноярском крае, Сахалинской, Кемеровской, Ульяновской, Брянской областях и других субъектах Российской Федерации приняты соответствующие законы о Красных книгах. Постановлением Главы администрации Белгородской области от 22 апреля 2002 г. N 204 «О Красной книге Белгородской области» было утверждено Положение о Красной книге. В Мурманской области принято Постановление Правительства Мурманской области от 4 сентября 2002 г. N 325-ПП «О Красной книге Мурманской области». В Астраханской области было принято Постановление Правительства Астраханской области от 16 октября 2006 г. N 360-П «О Красной книге Астраханской области и внесении изменений в Постановление Правительства Астраханской области от 13.06.2006 N 190-П». В Алтайском крае было принято Постановление Законодательного Собрания Алтайского края от 21 января 1998 г. N 3 «О Красной книге Алтайского края».

Таким образом, задача обозначенных Законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством урегулирования многих специфических общественных отношений на местах, направлена не только на дальнейшее развитие законодательства субъектов Российской Федерации об охране окружающей среды, но и на совершенствование федерального законодательства об охране окружающей среды, во многих случаях приемлющее законотворческий опыт некоторых субъектов Российской Федерации²⁵.

Что касается международных договоров, то субъекты РФ не наделены полномочиями по самостоятельному заключению международных договоров, однако они могут принимать участие в их реализации. Следует сказать, что ряд субъектов РФ активно участвуют в данном процессе, так, по Постановлению главы администрации Краснодарского края от 23 июля 1995 г. N 413 дельта Кубани вошла в список водно - болотных угодий, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, имеющих международный статус Рамсарских.

Ратификация международных договоров осуществляется Парламентом в форме федерального закона, при этом при необходимости могут сразу вноситься изменения и дополнения в российское законодательство. Ратификации подлежат международные договоры:

исполнение которых требует принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ.

Следует сказать, что для более детального определения раграничения полномочий некоторые субъекты РФ приняли соответствующие нормативные акты. Так, в качестве примера можно привести Закон Республики Карелия от 05.03.2009 г. №1274-3РК «О разграничении полномочий органов государственной власти Республики Карелия в области охраны и использования животного мира».

Так, Законодательное Собрание Республики Карелия осуществляет следующие полномочия:

1) принятие законов Республики Карелия, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, а также контроль за их исполнением;

2) принятие законов Республики Карелия по вопросам осуществления полномочий, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов.

Глава Республики Карелия организует деятельность по осуществлению указанных полномочий.

Правительство Республики Карелия осуществляет следующие полномочия:

1) принятие нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, а также контроль за их исполнением;

2) учреждение Красной книги Республики Карелия;

3) утверждение региональных программ по охране и воспроизводству объектов животного мира и среды их обитания со сроком реализации более трех лет;

4) принятие нормативных правовых актов по вопросам осуществления полномочий, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов;

5) принятие решения о выдаче долгосрочной лицензии на пользование животным миром;

6) принятие решения о предоставлении заявленной территории или акватории, необходимых для осуществления пользования животным миром;

7) принятие решения о введении на территории Республики Карелия ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;

8) утверждение требований к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов и линий связи и электропередачи на территории Республики Карелия в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

Органы исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченные в области охраны и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов, осуществляют следующие полномочия:

1) в пределах компетенций принятие нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, а также контроль за их исполнением;

2) в пределах компетенций принятие нормативных правовых актов по вопросам осуществления полномочий, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов;

3) разработка и реализация региональных программ по охране и воспроизводству объектов животного мира и среды их обитания;

4) участие в выполнении международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира в порядке, согласованном с федеральными органами исполнительной власти, выполняющими обязательства Российской Федерации по указанным договорам;

5) ведение Красной книги Республики Карелия;

6) организация и осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также охрана среды обитания указанных объектов животного мира;

7) установление согласованных с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти объемов (лимитов) изъятия объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

8) контроль за использованием капканов и ловушек;

9) осуществление контроля за оборотом продукции, получаемой от объектов животного мира;

10) осуществление мер по воспроизводству объектов животного мира и восстановлению среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам, за исключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

11) организация и регулирование промышленного, любительского и спортивного рыболовства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации, за исключением ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб;

12) организация и регулирование прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб), в том числе распределение прибрежных квот и предоставление рыбопромысловых участков;

13) охрана водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения и пограничных зон, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных, перечни которых утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания;

14) определение объектов животного мира, численность которых подлежит регулированию, в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным законодательством Российской Федерации;

15) регулирование численности объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания;

16) внесение представлений о введении на территории Республики Карелия ограничений и запретов на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;

17) ведение государственного учета численности объектов животного мира, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира в пределах Республики Карелия, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, с последующим предоставлением сведений федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания;

18) выдача лицензий (за исключением распорядительных) и разрешений на использование объектов животного мира, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

19) выдача разрешений на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (за исключением объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации), за исключением разрешений на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

20) государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Республики Карелия, за исключением государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

21) разработка требований к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным законодательством Российской Федерации;

22) оповещение органов государственной власти Республики Карелия, органов местного самоуправления, а также населения через средства массовой информации о случаях возникновения заболеваний объектов животного мира, опасных для здоровья человека и домашних животных.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов определяет ст.34 ФЗ «Об охоте».

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов относятся:

1) утверждение схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации;

2) разработка и утверждение норм допустимой добычи охотничьих ресурсов, в отношении которых не устанавливается лимит добычи, и норм пропускной способности охотничьих угодий;

3) выдача и аннулирование охотничьих билетов в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

4) установление перечня охотничьих ресурсов, в отношении которых допускается осуществление промысловой охоты;

5) осуществление иных полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В отличие от ФЗ «Об охоте», ФЗ «О рыболовстве» не детализирует полномочия, которые осуществляются на региональном уровне.

Статья 7. Утратила силу с 1 января 2007 года. - Федеральный закон от 29.12.2006 N 258-ФЗ.

Статья 8. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны и использования объектов животного мира

Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области охраны и использования объектов животного мира в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации с передачей необходимых для осуществления указанных полномочий материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Комментарий к статье 8

1. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), которые и участвуют в отношениях в области охраны и использования объектов животного мира. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Местные образования и органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ).

Местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в области фаунистических отношений прямо следуют из конституционных норм. Комментируемая статья прямо не предусматривает данные полномочия, а закрепляет возможность передачи ряда государственных полномочий (это связано с тем, что животный мир находится исключительно в государственной собственности). Одновременно должно осуществляться и их финансирование за счет соответствующих субвенций. За ходом осуществления данных полномочий должен осуществляться административный и финансовый контроль.

Полномочиями органов государственной власти субъекта Российской Федерации по отрицательным результатам контрольных мероприятий за осуществлением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления являются:

- прекращение осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления;

- приостановление осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления;

- предложения об отмене действия муниципальных правовых актов, принятых при осуществлении отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления;

- предложения о приостановлении действия муниципальных правовых актов, принятых при осуществлении отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления;

- предложения по предупреждению выявленных нарушений;

- предложения по оперативному устранению выявленных нарушений;

- письменные предписания по устранению нарушений при осуществлении государственных полномочий, обязательные для исполнения органами местного самоуправления;

- издание обязательных для исполнения нормативных правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- издание нормативных правовых актов, конкретизирующих порядок осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

- предложения соответствующим органам местного самоуправления о наложении дисциплинарного взыскания на виновных лиц;

- право отмены решений органов местного самоуправления, принятых с превышением переданных им отдельных государственных полномочий;

- временное осуществление переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- рассмотрение в пределах своей компетенции обращений и заявлений граждан и организаций, а также жалобы граждан по вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий;

- внесение предложений о мерах по поддержке деятельности проверяемых органов;

- внесение предложений по изъятию государственных полномочий²⁶.

Ст.19 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Обращает на себя внимание, что комментируемая статья не уточняет, какие полномочия могут передаваться: Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.

В литературе отмечается, что исходя из смысла Конституции РФ и федерального законодательства, нет особой разницы между полномочиями РФ или субъектов РФ в зависимости от предметов ведения, к которым они относятся, - главный вопрос заключается в том, кому принадлежат эти полномочия. Собственные полномочия каждого уровня власти едины по правовой природе и порядку исполнения независимо от того, идет ли речь о полномочиях по предметам исключительного или совместного ведения. Соответственно, принципиально однопорядковыми являются и делегированные полномочия, независимо от отнесения их к предметам исключительного или совместного ведения. Поэтому общей должна быть логика решения вопроса о допустимости передачи таких полномочий. Делегированные субъектам РФ полномочия РФ по предметам ведения РФ являются собственными полномочиями РФ, «право распоряжения» ими принадлежит только РФ и закрепление их за субъектами РФ не означает передачи им этого права. Таким образом, передача полномочий данной группы возможна лишь в случае, если это прямо разрешается федеральным законодательством²⁷.

Статья 9. Участие коренных малочисленных народов и этнических общностей в охране и использовании объектов животного мира, сохранении и восстановлении среды их обитания

Граждане, составляющие коренные малочисленные народы и этнические общности, если исконная среда их обитания и традиционный образ жизни связаны с животным миром, наряду с общими правами граждан в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания наделяются особыми правами, предусмотренными в статьях 48 и 49 настоящего Федерального закона.

Комментарий к статье 9

1. Комментируемая статья посвящена определению специальных прав коренных малочисленных народов. Они представляют собой малочисленные этнические общности (от нескольких сотен до 40 тыс.), постоянно проживающие на территориях своих предков (для большинства из них таковыми являются более 100 районов Севера, входящих в состав 28 субъектов Российской Федерации) и сохраняющие самобытность языка, культуры, традиционную систему жизнеобеспечения благодаря ведению оленеводства и промыслового хозяйства; ввиду своей малочисленности некоторые из них находятся на грани исчезновения.

Им предоставлено, в частности, право на приоритетное пользование животным миром на указанных территориях, которое включает в себя: предоставление для них первоочередного выбора промысловых угодий; льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности; исключительное право на добывание определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности и другие права.

Так, например, в соответствии с ч.2 ст.11 ФЗ «Об охоте» в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации к охотничьим ресурсам также относятся гагары, бакланы, поморники, чайки, крачки, чистиковые.

В связи с необходимостью защиты коренных малочисленных народов в природоресурсном законодательстве содержится целый комплекс соответствующих норм.

К числу одних из основных нормативных актов в данной сфере следует отнести Федеральный закон от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Ст.10 данного нормативного акта предусматривает, что на территориях их традиционного природопользования могут выделяться следующие их части:

поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;

участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления рыболовства, сбора дикорастущих растений.

В отношении коренных малочисленных народов Севера и Дальнего Востока Российской Федерации, постоянно проживающих на территориях, прилегающих к морскому побережью, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на промысле живых ресурсов, Федеральным законом «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ установлено, что представители указанных народов обладают преимущественным правом на использование живых ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Следует сказать, что ФЗ «О рыболовстве» прямо предусматривает такой вид рыболовства как рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»

Субъектами рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации являются:

1) лица, относящиеся к указанным народам. Существует Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. N 255, и Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 г. N 536-р;

2)их общины. Причем общины являются вполне самостоятельным субъектом права. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. №7-ФЗ они рассматриваются как некоммерческие организации.

Общинами коренных малочисленных народов признаются формы самоорганизации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.

Община малочисленных народов вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана.

Члены общины малочисленных народов имеют право на получение части ее имущества или компенсации стоимости такой части при выходе из общины малочисленных народов либо при ее ликвидации.

Конституция РФ включает в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «б», «м» ч. 1 ст. 72).

Достаточно активно в последние несколько лет развивалось законодательство субъектов Российской Федерации в области традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Причем важно отметить, что развитие законодательства в этой сфере в отдельных субъектах Российской Федерации за последние годы осуществлялось более быстрыми темпами и носило опережающий характер по сравнению с федеральным законодательством. Поэтому вполне правомерным в данном случае будет утверждение, согласно которому в значительной степени при разработке соответствующих федеральных законодательных актов использовался не только международный и зарубежный опыт регулирования данных отношений, но и достижения в этой сфере в области законодательного регулирования субъектов Российской Федерации. Если обратиться к анализу регламентации данных отношений в настоящее время, то, прежде всего, следует сказать, что в некоторых субъектах Федерации права коренных народов в сфере традиционного природопользования декларируются на уровне их основных законов - конституций и уставов.

Так, ст. 42 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) закрепляет положение, по которому Республика, уважая традиции, культуру, обычаи коренных народов и малочисленных народов Севера, защищает и обеспечивает их неотъемлемые права на владение землей и ресурсами и пользование ими в соответствии с законом, в том числе родовыми сельскохозяйственными, охотничье-промысловыми угодьями. Статья 30 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа направлена на защиту прав граждан из числа коренных малочисленных народов Севера при промышленной разработке природных ресурсов. В соответствии с предписаниями этой статьи на территориях проживания и традиционной хозяйственной деятельности, перечень которых устанавливается законами автономного округа, гражданам из числа коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей могут передаваться в собственность земельные участки, охотничьи угодья, оленьи пастбища. В случаях предоставления земельных участков на территориях проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов для целей, не связанных с традиционным природопользованием, органы местного самоуправления выясняют их мнение на местном референдуме²⁸.

Статья 10. Участие граждан и юридических лиц в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания

Граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, участвуют в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

В связи с этим граждане и юридические лица имеют право:

получать от органов государственной власти соответствующую информацию, если иное не установлено законодательством Российской Федерации;

проводить общественную экологическую экспертизу;

осуществлять общественный контроль;

проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания;

содействовать реализации соответствующих государственных программ.

Органы государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания учитывают предложения и рекомендации граждан и юридических лиц.

(часть третья в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Участие международных общественных организаций в охране и устойчивом использовании объектов животного мира на территории Российской Федерации регламентируется международными договорами Российской Федерации.

Комментарий к статье 10

1. Комментируемая статья является отражением принципа гласности и участия общественности в вопросах охраны окружающей среды. Граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, вправе участвовать в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания.

2. В целях реализации данных правомочий они имеют право:

1)получать от органов государственной власти соответствующую информацию. Данная информация относится к категории экологической информации. Такая информация не может относиться к информации с ограниченным доступом, т.е. она не может относиться к государственной, коммерческой или иной тайне.

В современном обществе роль информации существенно возрастает во всех сферах общественного развития, в том числе экологической. Информационный фактор, усиливающийся в условиях глобализации, приводит к активному развитию эколого-информационных общественных отношений, которые возникают по поводу и в связи с экологической информацией. Однако их правовое регулирование не является на сегодняшний день совершенным и эффективным, что неизбежно приводит к практическим проблемам, требующим осмысления и решения наукой экологического права²⁹.

Вместе с тем, само понятие «экологическая информация» в действующем законодательстве отсутствует, что негативно сказывается на правоприменительной практике.

Существующие в науке экологического права научные разработки, касающиеся определения правового понятия «экологическая информация», несмотря на их разнообразие, сводятся в основном к двум подходам. Одни ученые дефинируют это понятие через перечень сведений (данных), включаемых в состав экологической информации (О.С. Карху, А.А. Попов и др.). Такой подход не противоречит общетеоретической науке, которая допускает формулировку определения понятия в форме определенного перечня. Однако в этом случае дискуссии идут главным образом в рамках такого перечня (более или менее широкого). Само понятие становится либо громоздким, либо недостаточно полным. Кроме того, построение правовой дефиниции только на основе таких сведений не позволяет полностью раскрыть содержание экологической информации, поскольку содержательная сторона определяемого правового понятия связана с его существенными, качественными признаками.

Другие авторы определяют понятие «экологическая информация» через сферу (область) эколого-правового регулирования в целом (О.Л. Дубовик) либо общественные отношения, составляющие предмет экологического права (С.А. Боголюбов), к которым имеют отношение различные сведения. Такой подход позволяет более четко очертить пределы дефинируемого понятия, выделить иные элементы, касающиеся его содержательной характеристики³⁰.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» понимает информацию как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.

Этой норме наиболее точно соответствует позиция О.Л. Дубовик. Под экологической информацией она понимает любые сведения, которые отражают процессы, происходящие в сфере взаимодействия природы и общества и необходимые для целей охраны окружающей среды, т.е. должны быть использованы при принятии экологически значимых решений во всех сферах и видах деятельности³¹.

В рамках комментируемого закона граждане имеют право на информацию, которая, в частности, содержится в государственном кадастре объектов животного мира, в реестрах, на информацию об охране объектов животного мира и среды его обитания, о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления в этой сфере;

2)проводить общественную экологическую экспертизу. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Как показывает практика, именно проекты особо опасных и экологически значимых объектов, вызывающие высокий общественный резонанс, как правило, являлись объектами общественной экологической экспертизы³².

Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе;

знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.

При наличии заявлений о проведении общественной экологической экспертизы одного объекта экологической экспертизы от двух и более общественных организаций (объединений) допускается создание единой экспертной комиссии.

Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным.

Срок проведения общественной экологической экспертизы не должен превышать срока, устанавливаемого для проведения государственной экологической экспертизы, который определяется сложностью объекта экологической экспертизы. Начало устанавливается не позднее чем через месяц после получения от соответствующих органов документации, подлежащей общественной экологической экспертизе.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы или органу государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При проведении государственной экологической экспертизы заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы.

Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

Исходя из статистических данных, с сожалением можно констатировать, что законодательно закрепленный институт общественной экологической экспертизы практически не работает. В частности, в Хабаровском крае существуют единичные случаи проведения общественной экологической экспертизы (в среднем два раза в год). В большинстве случаев лица, планирующие осуществление хозяйственной деятельности, способной оказать вредное воздействие на окружающую среду, игнорируют требование законодательства об участии общественности в проведении экологической экспертизы³³.

3)осуществлять общественный контроль. В формируемом правовом механизме взаимодействия общества и природы имеется существенный сдвиг в направлении его демократизации. Важно то, что граждане и общественные экологические объединения получили некоторые возможности участвовать в рамках права в обеспечении выполнения или контроле за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений. Речь идет о возможностях реализации ими контрольных функций в рамках ряда следующих процедур, в большей или меньшей степени урегулированных в законодательстве.³⁴

Согласно ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Подчеркнем, что данные важнейшие цели преследует не только общественный экологический контроль, но и другие его виды. Они же достигаются при осуществлении экологической экспертизы и иных функций экологического управления.

Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Данный вид контроля основывается на нормативных правовых актах, предусматривающих участие общественности в принятии решений, способных повлиять на состояние окружающей среды, и доступ граждан и их объединений к экологической информации. Так, например, в статьях 11 и 12 Закона «Об охране окружающей среды» указаны следующие права граждан и их объединений в данной сфере:

- предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

- принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных акциях, не противоречащих российскому законодательству;

- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

- организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, и другие.

В части 3 ст. 68 вышеназванного Закона говорится, что результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти и органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в установленном законодательством порядке.

Выделяются следующие формы проведения общественного экологического контроля:

а) общественные слушания и их специфическая форма - парламентские слушания;

б) референдумы;

в) общественная экологическая экспертиза;

г) обращения в средства массовой информации;

д) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд.

Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Столь общее правовое регулирование не позволяет ответить на ряд вопросов, которые необходимы для реализации общественного экологического контроля на практике: какие права есть у общественных контролеров; как ограничен общественный экологический контроль; каковы объекты общественного экологического контроля; каковы юридические последствия проверки, проведенной общественным инспектором.

В федеральном законодательстве порядок проведения общественного экологического контроля установлен только применительно к общественному земельному контролю и к общественному контролю за охраной водных биологических ресурсов.

4)проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания. Финансирование указанных программ осуществляется за счет общественных организаций.

5)содействовать реализации соответствующих государственных программ.

3. Органы государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания должны учитывать предложения и рекомендации граждан и юридических лиц. Однако, к сожалению, в законодательстве не прописан механизм учета мнения общественности, санкции за отказ от учета предложений граждан, ввиду этого закрепленная норма остается во многом декларативной.

Вместе с тем, в последнее время предпринимаются определенные шаги по устранению данного недостатка. На основании положений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789-р, должны быть разработаны и внедрены механизмы включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти.

Следует сказать, что некоторые субъекты РФ предпринимают шаги по включению представителей общественности в состав совещательных государственных органов. По этому вопросу возникали споры и в судебной практике.

Так, прокурор Республики Мордовия обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 11 части 1 Положения о Республиканской службе Республики Мордовия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, утвержденного постановлением Правительства Республики Мордовия от 24 января 2008 года N 15, в части устанавливающей возможность включения в установленном порядке в состав коллегии, образуемой в указанной Службе, представителей научно-исследовательских и иных организаций. Однако Верховный Суд РФ посчитал, что из системного анализа пункта 11 части 1 во взаимосвязи с иными нормами Положения о Республиканской службе Республики Мордовия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания следует, что коллегия, образуемая в составе службы, является совещательным (коллегиальным) органом, принимаемые ей решения носят рекомендательный характер.

При такой ситуации вывод суда первой инстанции, сводящийся к тому, что включение в состав коллегии представителей научно-исследовательских и иных организаций не противоречит федеральному законодательству, Судебная коллегия находит основанным на правильном истолковании норм материального Закона, подлежащего применению по данному делу, а решение об отказе в удовлетворении заявления законным и не подлежащим отмене.(см.подробнее Определение Верховного Суда от 17.09.2008 г. №15-Г08-6).

4. Возможно также участие международных общественных организаций в охране и устойчивом использовании объектов животного мира на территории Российской Федерации.

Участие международных общественных организаций в природоохранной деятельности на территории России осуществляется в различных формах - в деятельности Гринпис, филиала Всемирного фонда дикой природы, форумов и конгрессов по обеспечению биоразнообразия, моральной и материальной поддержке ими особо охраняемых природных территорий и некоторых аспектов научной экологической деятельности.

Российские правоохранительные органы наблюдают, чтобы международное сотрудничество граждан РФ не наносило ущерба экологической и иным сферам безопасности России, о чем свидетельствуют опубликованные в российских СМИ сообщения об уголовных делах на Никитина (обвиняемого в передаче международной норвежской экологической организации Белуна сведений о захоронении агрегатов атомных подводных лодок на Кольском полуострове) и на Пасько (обвиняемого в опубликовании в Японии данных о сбросе российскими вооруженными силами в Японское море отработанных ядерных отходов)³⁵.