Глава II. Государственное управление в области охраны и использования объектов животного мира

Статья 11. Государственное управление в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания

Государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания состоят из федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а также из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, их территориальных органов и государственных учреждений, находящихся в ведении этих органов и выполняющих задачи по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

(часть вторая в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания образуют систему государственных органов управления, обеспечивающую осуществление комплексных мер по охране, воспроизводству и устойчивому использованию объектов животного мира и среды их обитания.

Часть четвертая утратила силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 29.12.2006 N 258-ФЗ.

Комментарий к статье 11

1. Комментируемая статья посвящена государственному управлению в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания

Управление - одна из основных категорий права, в том числе экологического права. При том, что эта категория, особенно категория «государственное управление», в экологическом праве является всеми используемой, одной из важнейших по потенциалу, стоящей в каких-то отношениях в одном ряду с категориями «право» и «законодательство», в современной науке она воспринимается совсем не однозначно.

Вопрос определенности выражения понятий в праве и их адекватного восприятия весьма актуален.

Как пишет профессор И.Л. Бачило, «по проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин «государственное управление» подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям»³⁶.

Характерна позиция И.Л. Бачило в отношении сущности государственного управления. Государственное управление она определяет как «организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами. Различают государственное управление в широком и узком смысле. Государственное управление в широком смысле осуществляют все органы государственной власти; в узком смысле оно определяется как деятельность органов исполнительной власти. Применительно к этим двум аспектам государственного управления реализуются структурные, функциональные, институциональные механизмы организационного влияния на состояние и направления развития страны, состав и содержание которых определяются конституцией государства»³⁷. Соответственно в Российской Федерации государственное управление в широком смысле реализуется в процессе деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов судебной власти РФ, органов местного самоуправления (в пределах переданных им полномочий государственной власти). В узком смысле «государственное управление» рассматривают как деятельность органов исполнительной власти.

Вне правовой, и в частности эколого-правовой, науки имеется множество определений понятия управления. Так, под управлением в обществе понимается деятельность по организации поведения людей, путем воздействия на их волю и сознание. С точки зрения теории управления управлять человеком - это значит, прежде всего, определить... его социальную роль³⁸.

Экологическое управление как способ воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, имеет своей задачей их упорядочение, координацию и развитие для достижения определенной цели, именно поддержание оптимального состояния окружающей среды, ее оздоровление, рациональное использование природных ресурсов и в конечном счете создание благоприятных условий для жизнедеятельности людей.

Общее государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания (см.комментарий к ст.ст.5-8).

2. Специальное же управление осуществляют уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Данные органы образуют иерархическую систему, состоят из федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а также из органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, их территориальных органов и государственных учреждений, находящихся в ведении этих органов и выполняющих задачи по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Следует сказать, что иногда в судебной практике возникали вопросы об установлении статуса территориальных органов.

Так, судом было установлено, что в соответствии с пунктом 1.1 Положения об Управлении охотничьего и рыбного хозяйства администрации Волгоградской области, утвержденного постановлением главы администрации Волгоградской области от 5 июля 2006 г. N 811, Управление охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственное управление в области охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов, а также охраны и воспроизводства среды их обитания. В связи с чем, суд правильно указал на то, что названное Управление на момент принятия оспариваемого постановления являлось тем соответствующим специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, которое вправе обратиться с представлением об установлении ограничений к высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации.(см.Определение Верховного Суда РФ от 19.05.2010 №16-Г10-9).

Следует более подробно остановиться на системе данных органов. Прежде всего, следует назвать Министерство природных ресурсов и экологии, которое действует на основании Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 г. №404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации».

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации устанавливает порядок регулирования численности объектов животного мира, а также порядок принятия решения о регулировании численности охотничьих ресурсов и его форму; принимает нормативные правовые акты, методические указания и инструктивные материалы по вопросам осуществления переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов; требования к содержанию, формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов; порядок ведения государственного учета и государственного кадастра объектов животного мира, порядок ведения государственного мониторинга объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов и среды их обитания, и применения его данных; нормативы в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов; перечень видов охотничьих ресурсов, добыча которых осуществляется в соответствии с лимитами их добычи; порядок принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений, а также требования к его содержанию; порядок составления схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, а также требования к ее составу и структуре; порядок установления на местности границ зон охраны охотничьих ресурсов; требования к описанию границ охотничьих угодий; состав и порядок ведения государственного охотхозяйственного реестра, а также порядок сбора и хранения содержащейся в нем документированной информации и предоставления ее заинтересованным лицам; порядок организации внутрихозяйственного охотустройства, а также примерная форма охотхозяйственного соглашения; порядок выдачи разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, отказа в их выдаче или их аннулирования, форма такого разрешения, а также порядок ведения государственного реестра разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания; порядок выдачи разрешений на проведение акклиматизации, переселения или гибридизации охотничьих ресурсов, отказа в их выдаче или их аннулирования, форма такого разрешения, а также порядок ведения государственного реестра разрешений на проведение акклиматизации, переселения или гибридизации охотничьих ресурсов; перечень ветеринарно-профилактических и противоэпизоотических мероприятий по защите охотничьих ресурсов от болезней; виды и состав биотехнических мероприятий, а также порядок их проведения в целях сохранения охотничьих ресурсов; порядок выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, а также форма такого разрешения; методические рекомендации по распределению разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях; порядок выдачи и аннулирования охотничьего билета единого федерального образца, форма охотничьего билета, а также требования охотничьего минимума; правила охоты; порядок государственного учета, пополнения, хранения, приобретения, продажи, пересылки, вывоза за пределы Российской Федерации и ввоза в нее зоологических коллекций или отдельных экспонатов; порядок исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный незаконной добычей или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Кроме того, Минприроды регулирует численность объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; ведет государственный учет численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также государственный мониторинг и государственный кадастр объектов животного мира, находящихся на этих территориях; осуществляет меры по воспроизводству объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и восстановлению среды их обитания, нарушенной в результате стихийных бедствий и по иным причинам.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является уполномоченным государственным органом Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Росприроднадзор действует на основании Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. №400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. №370».

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;

за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

Выполняет функции:

Административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. в Российской Федерации в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб;

Выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на:

использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации;

содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов животного мира;

ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций;

вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру;

экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов;

экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки (спермы) осетровых, лососевых и частиковых рыб (только живых);

осуществляет охрану водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

согласовывает введение органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов (кроме объектов рыболовства);

координирует деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира в пределах своей компетенции.

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса.

Росрыболовство действует на основании постановления Правительства от 11 июня 2008 г. №444 «О Федеральном агентстве по рыболовству». Следует сказать, что данный орган был не раз реформирован. Так, первоначально существовал Государственный комитет по рыболовству. Затем в 2004 г. было создано Федеральное агентство по рыболовству, подчиненное Министерству сельского хозяйства, потом вновь была попытка создания Государственного комитета по рыболовству, с подчинением его Правительству РФ, однако в 2008 г. данный орган вновь получил свое прежнее название – Федеральное агентство по рыболовству. Такие изменения, которые произошли в ходе административной реформы, более чем показательны.

3. Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания образуют систему государственных органов управления, обеспечивающую осуществление комплексных мер по охране, воспроизводству и устойчивому использованию объектов животного мира и среды их обитания. Несмотря на то, что каждый из указанных органов имеет свою компетенцию, они должны действовать во взаимодействии, для решения общих задач по обеспечению охраны и рационального использования объектов животного мира.

Статья 12. Основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира

Основными принципами в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания являются:

обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира;

поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;

осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности;

недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира;

привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;

отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами;

платность пользования животным миром;

приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания.

Комментарий к статье 12

1. Комментируемая статья посвящена основным принципам государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира

Выделение принципов – одна из сущностных характеристик права как такового. В них содержание права раскрывается углубленно: принципы выражают сущность права, его основы, закономерности развития экономической сферы жизни общества.

Принципы – это важнейшие элементы структуры права.Prinzipiumestpotissimaparscujusquerei– «принцип есть важнейшая часть всего». Они заложены как в глубине права, так и имеют вполне конкретное внешнее проявление – в нормативных актах. Как удачно выразился С.С.Алексеев, принципы – это своего рода «сгустки» правовой ткани, не только выявляющие наиболее характерные черты содержания данной системы, но и выступающие в качестве высокозначимых регулятивных элементов в структуре права³⁹.

При рассмотрении принципов необходимо обратить внимание на следующие моменты:

• это руководящие положения. Они выражают объективные закономерности, определенную сущность всей системы права, его отраслей и институтов. Необходимо отметить, что принципы изначально несут в себе идеологическую нагрузку. Если в советский период на первый план выдвигалось государственное планирование, то в настоящее время – начала саморегулирования, идеология свободы (конечно, в определенных рамках).

• Общеобязательное значение принципов в силу их законодательного закрепления.

В отраслевых науках широкое распространение получила точка зрения, согласно которой принципы права рассматриваются как руководящие идеи, выраженные в законах, отражающие основные особенности отрасли права, трактовка принципов как категории, отражающей сущность и значение важнейших институтов.

С практической стороны принципы права служат надлежащими ориентирами при:

• разработке и принятии новых нормативно-правовых актов;

• регулировании взаимоотношений субъектов;

• правоприменении.

Особое значение принципы имеют при пробеле в праве, когда нет конкретного нормативного установления в отношении определенной ситуации, однако правоприменительному органу необходимо её разрешить. В данном случае используется аналогия права, когда дело решается исходя из принципов права и, прежде всего, исходя из отраслевых принципов.

Для российского права в настоящее время традиционным является выделение норм-принципов. Не явился исключением и комментируемый закон.

Специфика государственного управления в рассматриваемой области обусловлена как объективными факторами, связанными с обострением социально-экономических и экологических проблем, характерных для происходящих процессов в условиях рыночной экономики, так и субъективными факторами и обстоятельствами, в том числе переоценкой роли и значения рыночных механизмов и недооценкой административно-правовых мер⁴⁰.

К принципам в рассматриваемой сфере относятся:

1)обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира. Под устойчивым существованием животного мира следует понимать существование объектов животного мира в течение неопределенно длительного времени. Устойчивое использование объектов животного мира – это использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию;

2)поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания. К сожалению, в настоящее время практически нет финансовой поддержки такой деятельности, поэтому непосредственно у хозяйствующих субъектов нет такой заинтересованности;

3)осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности.Этот принцип, по сути, закреплен и в ГК РФ, ответственность за его нарушение предусмотрена УК РФ.

Этот принцип признается и в большинстве зарубежных стран. Так, Совет Европейского Экономического Сообщества 4 ноября 1991 г. принял регламент N 3254/91 «Запрет на использование ногозахватывающих капканов и ввоз в страны Сообщества шкур и готовых изделий из определенных видов диких пушных зверей из стран, в которых производится их отлов с помощью ногозахватывающих и других видов капканов, не отвечающих международным стандартам гуманного отлова». Регламентом предусмотрено, что начиная с 1 января 1995 г. ввоз в страны ЕЭС шкурок пушных зверей будет разрешен только из тех стран, в которых имеются адекватные административные и законодательные положения по запрету использования ногозахватывающих капканов или используются отвечающие международным стандартам методы гуманного отлова капканами диких пушных зверей.

Вместе с тем, сам ФЗ «О животном мире» не раскрывает понятие «жестокое обращение с животными». О.Л. Дубовик считает, что жестокое обращение может состоять в невынужденном причинении боли животному, лишении его пищи, нанесении повреждений, ранений, членовредительстве и других способах воздействия на животное. Садистские методы представляют собой особо изощренное жестокое обращение с животными, а также мучительное их умерщвление и истязание в целях получения болезненного самоудовлетворения⁴¹.

Попытка дать определение рассматриваемому понятию предпринята в Модельном законе Об обращении с животными». Он был принят на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление N 29-17 от 31 октября 2007 года).

Жестокое обращение с животными - побои, истязания, разрушение мест обитания, нарушение зоотехнических, зоогигиенических, ветеринарно-санитарных норм и правил, иное действие (бездействие), влекущие за собой увечье, травму, истощение от длительного голодания или гибель животных, жестокое умерщвление животных, а также иные действия, противоречащие установленным законодательством правилам и принятым в обществе нормам гуманного отношения к животным.

4)недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира.В данном случае закрепляется разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления. Проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов, не могут выполнять функции по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия экологического права в целом.

Важность данного принципа осознана законодателем. Статья 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещает совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

5)привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира. Рассматриваемый принцип перекликается со ст.10 комментируемого закона. Кроме тго, ст.37 Закона предусматривает, что предоставление в пользование животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения.

6)отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами. Характерно, что вдореволюционной России действовал другой принцип: земля находилась в частной, государственной и других формах собственности, а собственник земель являлся собственником леса и диких животных. В настоящее же время землепользователи, лесопользователи, водопользователи не приобретают автоматически права использования объектов животного мира, которые обитают на этих участках, и наоборот. Принцип отделения прав пользования устанавливает равенство правового статуса природных ресурсов;

7)платность пользования животным миром. Однако данная плата не носит компенсационного характера, который очень важен для охраны окружающей среды. При этом ФЗ «Об охоте» не может определять, какими будут платежи за пользование водными биоресурсами: налоговыми или неналоговыми⁴².

В соответсвии с налоговым законодательством данные платежи имеют характер сборов.

Некоторое время в России функционировал Федеральный целевой бюджетный фонд (ФЦБФ) управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов. Затем вместе с другими федеральными целевыми бюджетными фондами в области природных ресурсов он прекратил свое существование. Налоговый кодекс РФ провозглашает принцип совокупного распределения средств. Поэтому, например, средства, полученные в качестве платы за пользование объектами животного мира, не могут расходоваться только на их охрану и воспроизводство, что в литературе подвергается критике.