Bodak

ÓÄÊ 340.131/.136 ÁÁÊ 67.0

Á75

Автор: кандидат юридических наук А. Н. Бодак

Рецензенты:

кандидат юридических наук, доцент Н. М. Юрашевич доктор юридических наук, профессор Г. А. Василевич

Бодак, А. Н.

Б75 Правотворческий процесс в Республике Беларусь /

À.Н. Бодак. – Минск : ГИУСТ БГУ, 2010. – 220 с. ISBN 978-985-491-028-4.

Âмонографии исследуются вопросы сущности правотвор- чества, системности правовых актов, эффективности законодательства и правотворческой деятельности государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также проблемы дальнейшего совершенствования правотворческого процесса в Республике Беларусь.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов и факультетов, практикующих юристов, а также для всех, интересующихся проблемами правотворчества.

ÓÄÊ 340.131/.136 ÁÁÊ 67.0

Оглавление

Предисловие

Одной из актуальных исследовательских тем является процесс формирования писаного права, т. е. тех общеобязательных правил поведения, за неисполнение которых может наступить юридическая ответственность. Право по степени своего воздействия и широте охвата общественных отношений является одним из главнейших инструментов, непосредственно влияющих на сознание и поведение людей. В связи с этим предлагаемая читателю монография кандидата юридических наук А.Н. Бодак «Правотворческий процесс в Республике Беларусь» является тем изданием, которое будет полезным как для субъектов правотворческой деятельности, так и для тех, кто интересуется юридическими вопросами.

В книге уделено внимание ряду вопросов правотворческого процесса. Исследованы следующие аспекты: правотворчество как важнейшая функция государства, стадии правотворческого процесса, прогнозирование и последствия принятия правового акта, а также такая фундаментальная категория, как справедливость.

Среди рассмотренных в первой главе книги вопросов особый интерес представляют прогнозирование и оценка последствий принятия правового акта. В юридической литературе очень редко касаются данного аспекта. Опыт свидетельствует, что разработчики и инициаторы проектовнормативныхправовыхактов, включаязаконопроекты, ограничиваютсялишьобоснованиемнеобходимостиустранениявыявленных недостатков в законодательстве и практике его применения. При этом рассчитывают лишь на то, что новое «вторжение» в систему актовзаконодательствапозволитизменитьситуациюклучшему. Однако очень редко пытаются смоделировать дальнейшее развитие событий послепринятияновогоактазаконодательства, особенноеслионимеет общегосударственный характер. Такой подход превращает правотворческийпроцессвперманентный, частовкорректировкузаконодательства, объективно ничем не обусловленную. Законодательство должно

отвечать как потребностям, возникающим в современный период, так и давать простор движению общества на перспективу. В этой связи обращение автора как к отечественному опыту, так и зарубежному (например, к латвийскому) весьма интересно и продуктивно.

Вмонографии показана ведущая роль Президента Республики Беларусь в правотворческой деятельности. Обстоятельно раскрыты его полномочия в данной сфере. Уделено внимание вопросам планированиянормотворческойдеятельности, влияниюПрезидентанаход законотворческого процесса. Проанализированы место и роль актов Главы государства в системе законодательства.

Всилу поставленных автором задач в работе исследованы теоретико-прикладные аспекты законотворческого процесса, в том числе право законодательной инициативы, рассмотрение проекта закона в Палатах Национального собрания и его подписание.

Вотличие от законотворческого процесса в юридической литературе значительно меньше внимания уделялось ведомственному нормотворчеству и нормотворческой деятельности органов местного управления и самоуправления, а также роли Правительства Республики Беларусь, исходя из его статуса в данной области. Автором восполняется существовавший пробел исследований по ряду этих направлений.

Обращение к юридической природе правовых актов органов судебной власти вполне логично. Автором высказаны оценки о влиянии органов судебной власти на правотворческий процесс.

Полагаю, что предлагаемое читателю издание будет полезно

иявится вкладом в развитие теории и практики правотворческого процесса Республики Беларусь.

Введение

На протяжении всей истории развития государства право выступает как регулятор общественных отношений. Оно закрепляет форму правления, государственного устройства, политический режим и другие государственные институты, необходимые для эффективного функционирования государства. История государственно организованного общества убедительно свидетельствует о важнейшей роли права как наиболее действенного социального регулятора, средства упорядочения общественных отношений.

Аксиоматично, что право непосредственным образом связано с государством, и их взаимодействие должно проявляться в разумных формах. Право выступает не только в виде инструмента воздействия государства на общество, оно создает правовую основу функционирования государства, наиболее значимые институты, обеспе- чивающие реализацию функций государства на пути к общесоциальному прогрессу.

В современном обществе граждане, организации постоянно соприкасаются с зафиксированными в различных правовых актах требованиями, дозволениями и запретами, с необходимостью их исполнения, применения и соблюдения, а также с последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство посредством осуществления правотворчества устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который оно формулирует в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает его. Нормотворчество охватывает абсолютное большинство сфер человеческой жизнедеятельности,

расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.

Республика Беларусь – молодое государство. Со времени провозглашения независимости в республике сформированы основные институты государственной власти, произошло масштабное обновление национального законодательства, определены цели и задачи развития нашего общества, функционирует социально-ориентированная экономика, повышается материальный уровень граждан, в стране существует стабильность и правопорядок, созданы условия для формирования гражданского общества. Достижению таких результатов во многом способствовало специальное законодательство, регулирующее порядок принятия правовых актов, направленных на решение задач во всех сферах жизнедеятельности общества. Вместе с тем отдельные вопросы правотворчества требуют своего дальнейшего совершенствования в целях принятия наиболее эффективных и стабильных правовых актов, направленных на своевременное, экономичное и качественное обеспечение развития правоотношений.

Глава государства А.Г. Лукашенко в Послании к белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь от 30 апреля 2008 года дал следующую характеристику национальной правовой системе: «Безусловно, за столь короткое время нашего существования в качестве независимого государства национальная правовая система не могла стать идеальной. Более того, в период становления многие правовые акты объективно принимались под сиюминутные потребности, чтобы залатать «юридические дыры».

На данном этапе весьма актуально провести своего рода ревизию законодательства. Отжившие, архаичные нормы, не отвечающие уровню развития современных общественных отношений, надо смело менять.

Право должно не сдерживать, а стимулировать развитие общества.

Надо сделать уклон в сторону либерализации и гуманизации законодательства во всех отраслях права. И очень важно обеспечить стабильность правовой системы»1 .

Необходимо также учитывать, что на развитие государства и общества в целом оказывают определенное влияние стремительное развитие информационных технологий в мире, глобализация, интеграционные процессы и т. п.

Âсвязи с этим особую значимость и актуальность приобретают вопросы дальнейшего совершенствования правотворческого процесса в республике, исключения негативных тенденций в нормотворчестве, минимизации субъектами нормотворчества ошибок при принятии правовых актов, что будет способствовать повышению каче- ства принимаемых правовых актов, усилению гарантий реализации прав и свобод граждан, наиболее оптимальному балансу интересов государства, общества и гражданина.

Âнаучной литературе еще недостаточно исследованы на теоретическом уровне вопросы понятия и сущности правотворчества, системности правовых актов, эффективности законодательства, правотворческой деятельности государственных органов и др.

Необходимость решения вышеобозначенных проблем обусловила актуальность данного монографического исследования.

Указанное исследование проводилось по состоянию на 28 октября 2008 г. – время, когда было принято значи- тельное количество правовых актов, оказывающих существенное влияние на нормотворческую деятельность государственных органов и устанавливающих впервые более совершенный механизм реализации основных прав и

свобод граждан, в том числе устанавливающий принцип «одного окна» при обращении граждан в государственные органы и организации.

1 Лукашенко А.Г. Послание Президента Республики Беларусь Национальному собранию и белорусскому народу // Сов. Белоруссия. 2008. 30 апр.

1. ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС КАК ЯВЛЕНИЕ ПРАВОВОЙ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ

1.1. Правотворчество – важнейшая функция государства

Развитие любого государства неразрывно связано с правом. И каким по своей сущности и назначению является государство, таким будет и характер права. Право закрепляет существующий в стране государственный и общественный строй. Устанавливая конкретные права и обязанности граждан, должностных лиц, организаций, право не только вносит определенный порядок в общество и государство, но и создает предпосылки для дальнейшего развития и функционирования всех институтов государственно-правовой системы. Право в концентрированном виде отражает политический и экономический курс государства.

Фундаментом правовой системы любого цивилизованного общества является Конституция. В связи с этим основы как внутренней, так и внешней политики, реализуемой посредством принятия нормативных правовых актов, заложены в Основном Законе.

Само слово «конституция» происходит от латинского constitutio, что означает установление, строение. В классическом понятии Конституция – это основной закон государства, устанавливающий организацию государственной

власти и определяющий ее взаимоотношения с обществом и гражданами.

Характер взаимоотношений власти и граждан определяется основными конституционными положениями. В первую очередь, это закрепление в Основном Законе формы государства. Конституция нашей страны определяет Республику Беларусь как унитарное демократическое социальное правовое государство, в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

Декларация о государственном суверенитете Республики Беларусь, принятая Верховным Советом 27 июля 1990 года, провозгласила суверенитет белорусского государства, верховенство государственной власти в границах ее территории, независимость республики, решимость создать демократическое правовое государство. Конституция Республики Беларусь, принятая Верховным Советом 15 марта 1994 года, воплотила в себе идеи Декларации и установила основные институты государственности.

Издание государством законов и подзаконных актов, обладающих определенной юридической силой, выступает одним из признаков, отличающих государство от других организаций общества. «Правотворчество – исключительная прерогатива государства»1.

Беларусь как молодое государство самостоятельно осуществляет правотворческий процесс, который на данном историческом этапе является одним из актуальных и важных направлений его деятельности.

За период с 1991 года по настоящее время в республике приняты десятки тысяч нормативных правовых актов различного уровня. Посредством их правового воздействия законодатель стремится урегулировать новые явления общественной жизни, которые порождает период

1 Общая теория государства и права: учеб. пособие / под общ. ред. А.Г. Тиковенко. Минск: Книж. Дом, 2006. С. 90.

преобразований. В течение последних нескольких лет в республике ежегодно принимается около 10 000 правовых актов.

Вместе с тем очевидно, что становление правового государства – это длительный процесс, который требует постоянного участия всех институтов нашего общества. Важная роль в этом процессе принадлежит правотвор- честву, основной задачей которого является создание ка- чественного и эффективного законодательства.

Сегодня в республике все три ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная – согласно своим целям и задачам осуществляют определенные функции, в том числе и нормотворческие. При этом все три ветви власти при осуществлении своих функций должны реализовывать не свои собственные, корпоративные интересы, а формировать единую, стройную, взаимосогласованную правовую систему республики, которая бы служила целям и задачам, провозглашенным Конституцией Республики Беларусь. Очевидно, что в силу различия ветвей власти каждая имеет свои особенности, но в конечном итоге речь идет о построении всеми государственными структурами демократического социального правового государства.

На практике в повседневной работе необходимо единообразное понимание и применение всеми государственными органами правовой природы самого понятия «социальное правовое государство». Деятельность государственных структур направляется на создание равных возможностей для достижения благосостояния каждым человеком, повышения условий жизни людей, проявления особой заботы в отношении граждан с ограниченными возможностями – инвалидов, пожилых людей. Достижение таких целей возможно только при согласованной политике, проводимой всеми государственными органами.

Законодательного определения термина «демократи- ческое социальное правовое государство» не содержится

âОсновном Законе. Его содержание выводится только посредством анализа конституционных норм во всей их совокупности. Аналогичные подходы отражены в ряде конституций зарубежных стран.

Âсвязи с этим субъекты нормотворческой деятельности в ходе подготовки законодательства руководствуются теоретическими подходами в части определения данной правовой категории, каждый из которых имеет свои особенности. В юридической литературе отмечается, что провозглашение Республики Беларусь как социального государства предполагает, исходя из природы такого государства, защиту от неблагоприятного воздействия рынка наиболее уязвимых слоев населения, и вместе с тем также содействие развитию экономической активности граждан, преодолению иждивенческих настроений в социальной сфере.

Конституция нашего государства закрепляет, с одной стороны, многообразие форм собственности, политический плюрализм, а с другой – широкий механизм социальной защиты, прежде всего наличие государственных гарантий для социально незащищенных слоев населения.

Решение названных задач лежит не только в социальной сфере, но и в русле всей внутренней политики. Проведение социально-экономического курса требует оперативного и взвешенного принятия правовых решений. Разработка нормативных правовых актов не должна осуществляться ради самого акта, а основываться на решении программ социально-экономического развития общества. Формы, методы и приоритеты влияния права

âходе обеспечения таких задач определены в Основном Законе.

Более того, отличительной особенностью конституционного строя Республики Беларусь выступает положение о приоритете человека, его прав и свобод. В истории белорусской государственности норма о признании приоритета человека, его прав, свобод и гарантий их реализации

впервые появилась в Конституции Республики Беларусь, принятой 15 марта 1994 года. До принятия действующей Конституции Республики Беларусь государство доминировало в отношениях «человек – государство». Статья 2 Основного Закона Беларуси по сути содержит «нормупринцип», развитие и значение которой обеспечивается последующими конституционными положениями (статьи 7, 10, 14, 21, 22, 23 и др.). «Весь конституционный текст изложен таким образом, чтобы воплотить известный принцип – не народ для правительства, а правительство для народа»1.

Данная конституционная норма является основным вектором всей государственной политики.

Права человека и механизмы их защиты всегда занимают важное место в развитии государства. По мере становления человечества совершенствовались и права человека. В современных условиях идея прав и свобод занимает главенствующее положение в отношениях между государством и личностью.

В современном цивилизованном обществе человек, его права, свободы и интересы должны стать той стержневой осью, вокруг которой вращается правотворческая деятельность всех участников нормотворческого процесса.

Изречение великого древнегреческого философа Протагора «Человек есть мера всех вещей» – может быть положено в основу всего правотворческого процесса и в настоящее время.

Органы государственной власти обязаны создать все необходимые условия для реализации гражданами своих прав. Независимо от сферы жизнедеятельности общества (будь то здравоохранение, образование, жилищно-комму- нальное хозяйство и т. д.) государственно-правовой механизм защиты прав и свобод человека и гражданина должен максимально просто, доступно и эффективно обеспечивать права граждан.

1 Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: учебник. Минск: Книж. Дом: Интерпрессервис, 2003. С. 180.

Âбольшинстве случаев граждане реализуют свои интересы путем обращения в различные органы государственной власти, прежде всего, в органы государственного управления. Речь идет о праве граждан на пособия, денежные компенсации, постановку на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и другом, то есть, по сути, о разрешении государством в лице указанных органов прав, законных интересов, повседневных нужд граждан. Именно посредством обращения в государственные органы реализуются механизмы влияния граждан на публичную власть, контроля над деятельностью этой власти, устанавливается баланс во взаимоотношениях личности и государства.

Âнашем государстве уже немало сделано для реализации гражданами своих конституционных прав. Первым шагом в указанном направлении стало принятие 6 июня 1996 г. Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан», регламентировавшего порядок направления индивидуальных и коллективных предложений, заявлений и жалоб граждан в государственные органы и иные организации, а также рассмотрения таких обращений.

Одним из самых примечательных нововведений последнего времени, которое можно отметить в законодательстве, а также в практике работы государственных органов и иных государственных организаций Республики Беларусь, стало внедрение заявительного принципа «одно окно» при рассмотрении заявлений граждан и выдачи им различного рода документов. Заявительный принцип «одно окно» является одной из прогрессивных моделей реализации права граждан на обращение и способствует снятию административных барьеров, упрощению процесса обращения граждан к органам публичной власти, выступает дополнительной гарантией соблюдения прав граждан при рассмотрении обращений.

Начало работы по внедрению принципа «одно окно» было положено в декабре 2004 года поручением Президента Республики Беларусь Правительству Республики

Беларусь совместно с облисполкомами и Минским горисполкомом организовать оформление документов граждан при их обращении в местные исполнительные комитеты на основе заявительного принципа «одно окно».

На законодательном уровне такой принцип организации работы впервые был введен Указом Президента Республики Беларусь от 12 мая 2005 г. № 220 «О некоторых мерах по упрощению порядка совершения нотариальных действий».

Следующий шаг по внедрению принципа «одно окно в повседневную жизнь» – принятие Указа Президента Республики Беларусь от 13 сентября 2005 г. № 432 «О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях», которым регламентируется введение принципа «одно окно» во всех государственных органах, иных государственных организациях.

16 марта 2006 года был принят Указ Главы государства № 152 «Об утверждении перечня административных процедур, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями, по обращениям граждан за выдачей справок или других документов», представляющий собой комплексный акт, в котором впервые на законодательном уровне закрепляется единый систематизированный перечень действий, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями при обращении к ним гражданина с заявлением. Данным Указом впервые был введен такой термин, как «административная процедура». С учетом изменений, внесенных Указом Президента Республики Беларусь от 6 сентября 2007 г. № 402, под административной процедурой понимается действие государственного органа, совершаемое в соответствии с определенной законодательством компетенцией на основании заявления гражданина, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспече- нию), изменению, приостановлению, сохранению, пере-

ходу или прекращению прав и (или) обязанностей гражданина, в том числе заканчивающееся выдачей справки или другого документа (его согласованием, утверждением), либо регистрацией или учетом гражданина, его имущества, либо предоставлением гражданину денежных средств, иного имущества и (или) услуг.

Речь идет о таких процедурах, как назначение пособия в связи с рождением ребенка, регистрация рождения, перерасчет платы за некоторые виды коммунальных услуг, принятие решения о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью. В соответствии с последними изменениями число административных процедур увеличилось с 414 до 574.

28 октября 2008 года принят Закон «Об основах административных процедур», определяющий порядок и условия совершения административных процедур1. В качестве заинтересованных лиц, по заявлению которых государственные органы совершают административные процедуры, определены физические и юридические лица. Результат рассмотрения заявления заинтересованного лица по существу отражен в административном решении, принимаемом государственным органом.

Одной из важнейших стадий совершения административной процедуры является обжалование принятого административного решения, выделенное в Законе в отдельную главу. Именно данный правовой институт выполняет главную роль в обеспечении законности при рассмотрении государственными органами заявлений граждан. В процессе его реализации создается механизм урегулирования конфликтных ситуаций, возникающих между государственными органами и гражданами при рассмотрении заявлений последних.

Полагаем, на сегодняшний день можно вести речь об отдельной уже сложившейся области общественных

1 Об основах административных процедур: Закон Респ. Беларусь, 28 окт. 2008 г., № 433-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2008. № 264.

отношений, касающейся осуществления административных процедур в государственных органах по заявлениям граждан и юридических лиц.

В этой связи представляется важным и актуальным обратиться к одному из основных институтов защиты прав и свобод человека – административной юстиции. Это особый порядок разрешения административно-пра- вовых споров, при котором судебные или другие специальные государственные органы рассматривают жалобы на действия органов государственного управления и выносят соответствующие решения.

Институт административной юстиции зародился во Франции еще в средние века и в эпоху абсолютизма. Из Франции административная юстиция постепенно распространилась в другие страны континентальной Европы; со второй половины XIX века административные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испании. Французская доктрина административной юстиции, признанная классической, основана на разделении властей1. Система органов административной юстиции самостоятельна и существует независимо от системы общих судов.

Система административной юстиции регулируется во Франции Кодексом административных трибуналов и апелляционных административных судов.

Разбирательство в административном суде происходит на основе жалобы частного или юридического лица на акты, действия или бездействие органов государственной власти.

Судьи системы административной юстиции назна- чаются из числа государственных служащих, обладающих высокой квалификацией в вопросах управления, как правило, на конкурсной основе. Состав административного суда назначается правительственным декретом.

1 Ñì.: Лукашева Е.А. Общая теория прав человека. М.: НОРМА, 1996. С. 391.

Административные судьи несменяемы. Для перемещения по службе, в том числе и повышения в должности, необходимо получение их согласия. В суде обязательно присутствие правительственного комиссара.

Административный суд устанавливает наличие, содержание и реальное значение субъективного права гражданина, нарушенное актом администрации, которое гражданин (юридическое лицо) отстаивает перед судом. Процесс в административном суде является следственным, и судья занимает в нем активную роль, особенно в сборе доказательств при исследовании вопросов, которые были перед ним поставлены.

Задача правительственных комиссаров в процессе сводится к тому, чтобы указать судьям на правовые нормы, применимые к рассматриваемому делу. Участие адвоката в судебном разбирательстве в большинстве случаев необязательно. Решения по жалобам принимаются палатами, а в некоторых случаях – пленумами этих судов.

Административный суд обычно отмечает в своем решении факт нарушения органами государственной власти конкретных прав. При установлении незаконности актов органов государственной власти они признаются недействительными, а органы государственной власти, их издавшие, обязываются устранить последствия действия этих актов, восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб. В случае неисполнения решения административного суда на орган государственной власти может быть возложена обязанность уплаты пени за каждый день просрочки.

Судами первой инстанции, рассматривающими большинство административных споров, являются региональные административные суды. Вторая инстанция представлена апелляционными судами. Высшей инстанцией, завершающей систему органов административной юстиции, во Франции является Государственный совет, выполняющий троякую функцию: