Bodak

законов, определены основные задачи ее проведения, ее объекты и субъекты, проводящие криминологическую экспертизу, а также субъекты, участвующие в проведении криминологической экспертизы. Также в Положение включены и иные нормы, направленные на создание действенной нормативной правовой базы по предупреждению преступности.

Можно сказать, что с утверждением Президентом Республики Беларусь Положения о порядке проведения криминологической экспертизы проектов законов в целом завершен первый этап процесса внедрения института криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Окончательное же решение вопроса о введении криминологической экспертизы в том числе и в отношении проектов иных нормативных правовых актов Республики Беларусь, кроме законов, отнесено Указом Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. № 244 (далее – Указ № 244) на более отдаленную перспективу. Так, Генеральному прокурору Республики Беларусь по результатам проведения криминологической экспертизы проектов законов Республики Беларусь поручено до 1 января 2010 г. внести Президенту Республики Беларусь предложения о возможности проведения данной экспертизы в отношении проектов иных нормативных правовых актов Республики Беларусь.

Положением предусматривается, что проведение криминологической экспертизы осуществляется после проведения обязательной юридической экспертизы проекта закона, что позволяет проводить криминологическую экспертизу по проектам уже в достаточной степени проработанным с содержательной точки зрения и соответствующим требованиям нормотворческой техники. При этом криминологическая экспертиза проекта закона, вносимого на рассмотрение Президента Республики Беларусь для направления в Палату представителей Нацио-

нального собрания Республики Беларусь, должна быть проведена перед его внесением в установленном порядке Главе государства.

Сам субъект, проводящий криминологическую экспертизу, также определен Положением – им является государственное учреждение «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь» (далее – НПЦ).

По результатам проведения криминологической экспертизы составляется заключение. Положением не предусматривается придание заключению о проведении криминологической экспертизы ультимативного характера. Вместе с тем Положением устанавливается обязательность рассмотрения данного заключения соответствующим субъектом права законодательной инициативы при решении вопроса о внесении проекта закона в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также возможность возврата проекта субъектом права законодательной инициативы для доработки на основе подготовленного заключения.

При этом важно отметить, что научное сопровождение криминологической экспертизы является необходимой и неотъемлемой составляющей эффективного процесса ее внедрения.

Не создав эффективного механизма взаимодействия государственных органов, подготавливающих проекты нормативных правовых актов, и правовой науки, в том числе в процессе внедрения института криминологической экспертизы проектов, нельзя реально говорить об обеспеченности научной обоснованности законодательства. «Технология» создания нормативных правовых актов обязательно должна предусматривать определенные правила взаимодействия нормотворческих органов и правовой науки. Причем такое взаимодействие должно быть регулярным, всеобъемлющим и взаимным. Правовая

наука обязана оперативно откликаться на потребности практики. С другой стороны, и нормотворческая практика не может стоять в стороне от последних достижений науки, своевременно рассматривать предложения, являющиеся выводами из разработок теоретических проблем юриспруденции. В этом – одна из важных гарантий обеспечения научной обоснованности законодательства1.

Реализации названного принципа способствовало принятие 29 мая 2007 г. Указа № 244. Данным Указом, среди прочего, было предусмотрено поручение Совету Министров Республики Беларусь в четырехмесячный срок принять меры по включению в программы курсов «Криминология» и «Социология права», преподаваемых в учреждениях, обеспечивающих получение высшего образования по группе правовых специальностей (правоведение, экономическое право, политология), изучение методологии криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов. Генеральному прокурору Указом в тот же срок было предписано утвердить методи- ческие рекомендации по проведению криминологической экспертизы проектов законов Республики Беларусь.

Такие методические рекомендации были утверждены приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 17 сентября 2007 г. № 35.

Рекомендации определяют и научный инструментарий криминологической экспертизы. Так, согласно рекомендациям, при ее проведении используются системный, структурно-функциональный, сравнительноправовой, историко-правовой, формально-юридический методы, а также методы правового моделирования, экспертных оценок, обобщения статистических данных и правоприменительной практики и иные общенаучные и специальные методы исследования социально-правовых явлений.

1 См.: Как готовить законы: науч.-практ. пособие. М.: Известия, 1993. С. 16.

В соответствии с Рекомендациями выделяется ряд групп критериев, наличие либо отсутствие которых подлежит оценке при экспертном исследовании проекта закона. К ним относятся:

–наличие рисков криминогенного характера;

–наличие недостатков, связанных с социальной неадаптированностью, бессистемностью и противоречивостью методов и форм правового регулирования;

–наличие недостатков, связанных с неопределенностью объектно-предметного и субъектного составов правоотношений, условий и оснований их возникновения, изменения и прекращения;

–наличие недостатков, связанных с неопределенностью и разбалансированностью интересов субъектов правовых отношений, их прав и обязанностей, а также порядка их реализации и исполнения;

–наличие недостатков, связанных с отсутствием социальных, экономических и организационно-право- вых механизмов обеспечения реализации проекта закона, а также отсутствием контроля за исполнением его положений;

–наличие недостатков, связанных с установлением юридической ответственности, порядок ее применения и исполнения.

При проведении криминологической экспертизы могут учитываться также и иные недостатки проекта закона, которые создают возможности для возникновения рисков криминогенного характера в процессе правового регулирования.

Законодатель отражает свою мысль с помощью языка. Конструкция правовой нормы основывается на лингвистической составляющей. Одно из основных требований языка закона – это его ясность и простота. Только при ясности изложения правовой нормы можно говорить об эффективности ее применения.

«Язык законодательства» – это официальный язык государственной власти, на котором она «разговаривает» с гражданами1.

Подготовка качественного закона требует совместной работы юриста и лингвиста. Проведение криминологи- ческой экспертизы включает проведение и филологической экспертизы законопроекта.

Окончательное решение вопроса о введении криминологической экспертизы в отношении проектов иных нормативных правовых актов Республики Беларусь, кроме законов, отнесенное Указом № 244 на срок до 2010 года, пока не позволяет спрогнозировать, когда же именно механизм криминологической экспертизы заработает в полную силу. Однако уже сейчас можно утверждать, что криминологическая экспертиза проектов законов Республики Беларусь, которая в нашей стране начала осуществляться с даты вступления в силу Указа № 244 (4 октября 2007 г.), представляет собой первый и, пожалуй, самый важный шаг на пути построения в Беларуси комплексной системы оценки проектов нормативных правовых актов на наличие рисков криминогенного характера, охватывающей все уровни нормотворчества.

При этом не исключается возможность по решению нормотворческого органа (должностного лица) проведения иной экспертизы (финансовой, экономической, экологи- ческой и др.). Вместе с тем надо признать, что на практике такие экспертизы проводятся редко. Считаем, что такой подход необходимо менять, и в целях эффективного действия правового акта чаще направлять их на дополнительные экспертизы на стадии подготовки, что, несомненно, только повысит их действенность и качество.

Четвертой стадией нормотворческого процесса является принятие (издание) нормативного правового акта.

После рассмотрения проекта нормативный правовой акт принимается (издается) уполномоченным на то орга-

1 Язык закона / под ред. А.С. Пиголкина. М.: Юрид. лит., 1990. С. 9.

ном или должностным лицом с соблюдением определенной процедуры в зависимости от вида акта.

Часть своих нормотворческих полномочий нормотворческий орган (должностное лицо) вправе делегировать иным нормотворческим органам (должностным лицам), если это не будет противоречить Конституции и иным законодательным актам Республики Беларусь.

Завершающими стадиями нормотворческого процесса являются стадии включения нормативного правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и опубликования нормативного правового акта.

Нормативные правовые акты Республики Беларусь после их принятия подлежат включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, который был создан 1 января 1999 г. Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 в целях создания единой системы законодательства Республики Беларусь.

Для ведения Национального реестра правовых актов Президентом Республики Беларусь создана специальная организация – Национальный центр правовой информации Республики Беларусь.

Законом об актах определен порядок направления нормативных правовых актов для включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а также установлен срок, в течение которого государственный орган или должностное лицо, принявшие нормативный правовой акт, должны направить его в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь для включения в Национальный реестр правовых актов.

Особый порядок включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь предусмотрен для нормативных правовых актов, содержащих служебную информацию ограниченного распространения.

Официальное опубликование нормативного правового акта является одним из главных условий его применения, обязательности положений для участников правовых отношений.

Конституция определяет основные условия опубликования законов и декретов, а именно: законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. В таком же порядке публикуются и вступают в силу декреты Президента (статья 104).

Основным правовым документом, регламентирующим порядок официального опубликования нормативных правовых актов, помимо Конституции и Закона об актах, является Декрет Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь»1.

Под официальным опубликованием нормативных правовых актов понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизведения текста нормативных правовых актов в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь.

Не подлежат опубликованию нормативные правовые акты или отдельные их положения, которые содержат государственные секреты или иные охраняемые законодательством Республики Беларусь сведения, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь. Решение о том, что нормативный правовой акт или его отдельные положения не подлежат опубликованию, принимается уполномоченным государственным органом или должностным лицом.

Нормативные правовые акты могут быть обнародованы в изданиях, не являющихся официальными, а также распространены в других средствах массовой информации с целью оперативного доведения их содержания до сведения населения.

1 См.: Собр. декретов, указов Президента и постановлений Правительства Респ. Беларусь. 1998. № 35. Ñò. 888.

Неофициальное опубликование нормативного правового акта возможно только после опубликования в источ- никах, которые определены в качестве официальных.

Законодатель, закрепив указанные стадии нормотворческого процесса, не в полной мере учел последние достижения в этой области не только юридической науки, но и практический опыт иных государств.

1.3. Прогнозирование и оценка последствий принятия правового акта

Âправовой литературе высказывались предложения

îдополнении нормотворческого процесса новыми стадиями. Так, заслуживает внимания предложение известного российского ученого-правоведа Ю.А. Тихомирова о дополнении нормотворческого процесса стадией прогнозирования1. По мнению профессора Г.А. Василевича, «к стадиям нормотворческого процесса следовало отнести и прогнозирование последствий принятия нормативных актов, а также обсуждение проекта нормативного правового акта»2. Следует согласиться с таким предложением. При этом надо признать, что сегодня нормотворческий процесс в определенным смысле предусматривает прогнозирование последствий принятия правового акта, которое осуществляется в ходе подготовки ежегодных планов законопроектных работ, подготовки проектов правовых актов, проведении юридической, криминологической экспертиз. Однако на практике далеко не всегда встречается аргументированное прогнозирование последствий принятия правового акта.

Совместным постановлением Министерства финансов Республики Беларусь и Министерства экономики Рес-

1Ñì.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М.: Наука, 1982. С. 183.

2Василевич Г.А. Правотворческий процесс: учеб. пособие. Минск, 2008. С. 68.

публики Беларусь от 30 декабря 2003 г. № 190/260 утверждена Инструкция по методике подготовки финансо- во-экономических обоснований к проектам нормативных правовых актов1. Названной Инструкцией предусматривается включение информации о финансово-экономичес- ких последствиях принятия правового акта. Вместе с тем следует отметить, что Инструкция не всегда позволяет в полном объеме и эффективно ее применять применительно ко всем видам экономической деятельности, что в целом говорит о необходимости ее совершенствования.

Вопрос качества разрабатываемых актов и организации правотворческого процесса, особенно в части прогнозирования последствий, является актуальным и в настоящее время, поскольку в республике принимается значительное число различных правовых актов.

В последние годы в целом отмечается тенденция увеличения количества принимаемых правовых актов (см. Приложения 1 и 2).

При этом в республике действует 25 кодексов. Наибольшая активность нормотворческой деятельности в области кодификации отмечалась в 1998–1999 годах. В эти годы была принята практически половина действующих на сегодняшний день кодексов. К числу наиболее важных из них можно отнести Гражданский, Жилищный, О браке и семье, Трудовой и ряд других кодексов. За последние годы приняты новый Кодекс об административных правонарушениях и Процессуально-испол- нительный кодекс об административных правонарушениях, Кодекс о судоустройстве и статусе судей, в новой редакции приняты Банковский, Таможенный, Инвестиционный кодексы.

Необходимо признать, что несмотря на определенную тенденцию увеличения количества принимаемых актов, качество разрабатываемых проектов правовых актов в последние несколько лет значительно улучшилось.

1 См.: Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2004. № 59. 8/10832.

По статистике Министерства юстиции от всех проектов правовых актов, поступающих на экспертизу в Министерство, около 25 % имеют те или иные несоответствия законодательству. (В начале становления законодательства суверенной Беларуси эта цифра была значительно выше).

Очевидно, что положительные результаты достигнуты, в том числе благодаря созданию комплексного и системного специального законодательства в области правотворчества, которое отличает достаточно высокий уровень. Стоящая сегодня задача – это дальнейшее совершенствование и развитие нормотворческой деятельности. Одно из таких направлений совершенствования ориентировано на избежание «инфляции» правовых актов, которое достигается аргументированными обоснованиями последствий их принятия.

«Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должны иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия им какого-либо решения… Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня»1.

Âсвязи с этим прогнозирование последствий принятия правового акта выступает неотъемлемым элементом правотворческого процесса, способным упорядочить как количество, так и качество разрабатываемых правовых актов, что в целом обеспечивает стабильность национального законодательства.

Âнекоторых странах данная стадия закреплена в ка- честве обязательной. Например, в Латвийской Республике действует Инструкция Кабинета Министров о порядке заполнения аннотаций к проектам законов и иных нормативных правовых актов от 18 сентября 2001 года.

1 Василевич Г.А. Комментарий к Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Минск: Право и экономика, 2006. С. 60–61.

«Цель аннотации – обеспечить оценку социально-эконо- мических последствий и финансовых последствий для государственного бюджета и бюджетов органов местного управления…, а также предотвратить принятие противоречащих нормативных правовых актов»1. Такая аннотация состоит из семи разделов. К примеру, первый раздел: необходимость нормативного правового акта; второй раздел: возможные последствия принятия нормативного правового акта для развития общества и национальной экономики; третий раздел: возможные последствия для государственного бюджета и бюджетов органов местного управления, вытекающие из проекта нормативного правового акта. Во втором разделе обязательно определяются макроэкономические последствия, а также последствия для бизнеса и упрощения взаимоотношений с административными органами, социальная значимость, последствия для окружающей среды и иные последствия. Примечательно, что в ходе анализа последствий принятия правового акта на уровень жизни людей указывается, являются данные последствия прямыми или косвенными. Если последствия носят прямой характер, то указывается следующая информация: на какие демографические, социальные и/или иные учетные группы будет распространяться действие правового акта с указанием демографических групп (включая возраст, семейное положение), приблизительного численного состава каждой учетной группы и с обращением особого внимания на следующие социальные группы – многодетные семьи, безработные, пенсионеры, родители-одиночки.

Более детальное прогнозирование последствий при принятии правовых актов предусмотрено в Федеративной Республике Германии. Так, в Рекомендациях федерального министерства юстиции ФРГ по единообразному оформлению законов и постановлений (абзац 3 § 38 Об-

1 Прогнозирование последствий принятия нормативных актов и анализ правоприменительной практики: сб. материалов. Минск: Нац. центр. законопроект. деятельности при Президенте Респ. Беларусь, 2005. С. 56.

щего регламента федеральных министерств) говорится о необходимости приведения доводов относительно следующих вопросов:

–какие существуют альтернативы решения вопроса;

–необходимо ли решать данный вопрос именно сейчас;

–соразмерны ли затраты ожидаемой пользе и т. п. Следует отметить, что отдельному исследованию под-

лежит вопрос о последствиях, которые могут затронуть положение гражданина. Речь идет об обосновании установления дополнительных административных процедур для граждан, которые повлекут для них новые обязанности, в том числе связанные с подачей каких-либо документов, либо установлении новых запретов, разрешительного порядка, обременений для лиц. Рекомендации направлены на то, чтобы насколько это возможно оградить гражданина от новых обязанностей.

Следует поддержать существующее в правовой литературе мнение о необходимости определения юриди- ческой стратегии в правотворческой деятельности. Так, по мнению российского правоведа А.Н. Миронова, «под юридической стратегией нормативных правовых актов следует понимать специфический вид деятельности субъектов правотворчества по определению приемов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленной в конечном итоге на улучшение их качества и эффективности»1.

Всвязисизложеннымполагаемцелесообразнымпосле стадии подготовки проекта нормативного правового акта закрепить в Законе об актах стадию прогнозирования последствий принятия правового акта. При этом необходимо в обязательном порядке для качественной реализации названной стадии всеми субъектами нормотворческой деятельности разработать Порядок осуществления

1 Миронов А.Н. Юридическая стратегия в правотворческой деятельности // Российская юстиция. 2007. № 6. Ñ. 47.

прогнозирования последствий принятия правового акта. Руководствуясь пунктом 6 Положения о Национальном центре законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 13 декабря 2007 г. № 630, такой порядок мог бы разработать Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь.

Поскольку введение данной стадии потребует решения целого ряда организационных, технологических, теоретических проблем, включая разработку вышеназванного Порядка, подготовку соответствующих специалистов, полагаем оправданным вести речь о поэтапном введении названной стадии. Например, на первом этапе ограничиться проведением таких исследований в отношении законопроектов по аналогии с криминологической экспертизой законопроектов. Законом регулируются наиболее значимые общественные отношения, рассчи- танные на долговременное применение. Именно законы должны отличаться стабильностью и глубокой проработкой регулируемых ими правоотношений, а прогнозирование принятия последствий законов позволит наиболее максимально достичь названной цели.

Введение стадии нормотворческого процесса – прогнозирование последствий принятия правового акта – требует, на наш взгляд, установления обязательного и завершающего этапа – оценки последствий принятия правового акта.

Для субъекта нормотворческой деятельности работа по подготовке правового акта заканчивается включением акта в Национальный реестр правовых актов. Вместе с тем авторы правовых решений должны нести ответственность за качество разработанного правового акта. «Дееспособность» правового акта проверяется практикой его применения, которая по сути и дает оценку не только принятому правовому акту, но и показывает результативность исполнения субъектом всех стадий нормо-

творческого процесса. Практика применения акта также показывает, насколько квалифицированно исследованы вопросы прогнозирования последствий принятия правового акта.

Анализ правоприменительной практики выявляет проблемы законодательства, невидимые или кажущиеся малозначительными на стадии принятия правового акта. Немаловажную роль в укреплении конституционной законности играет мониторинг правоприменительной практики. В настоящее время в той или иной мере его проводят все нормотворческие органы. После подготовки и принятия правового акта государственными органами должны проводиться анализ правоприменительной практики этого акта, выявляться проблемы, связанные с практикой его применения, и своевременно готовиться проекты о корректировке акта.

Статья 107 Основного Закона Республики Беларусь в качестве одного из полномочий Правительства определяет обеспечение исполнения Конституции, законов и декретов, указов и распоряжений Президента. Аналогичная норма содержится в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь», которая дополнена функцией контроля Правительства за исполнением вышеуказанных актов подчиненными ему органами государственного управления, другими организациями и гражданами.

Считается, что такое обеспечение осуществляется путем подготовки Правительством, республиканскими органами государственного управления правовых решений, направленных на обеспечение исполнения данных актов.

Однако обеспечение исполнения Конституции и иных законодательных актов не ограничивается нормотвор- ческим процессом. Результативность и качество нормотворческого процесса определяет правоприменительная практика, поэтому, когда речь идет об обеспечении законодательных актов, имеется в виду и правоприменение.

Âсвязи с этим полагаем целесообразным создать систему мониторинга действующего законодательства,

âкоторой закрепить за субъектом нормотворческой деятельности осуществление мероприятий, направленных на эффективное применение разработанных ими актов законодательства (правовая пропаганда, обучение, комментарии и т. п.) и анализ последствий применения разработанных им правовых актов.

Анализ последствий действия нормативных правовых актов неизбежно потребует введения института оценки самих последствий. Во главу такой оценки оправданно поставить следующие критерии: эффективность, действенность, рациональность, оптимальность, экономич- ность. По мнению президента Европейского общества по вопросам нормотворчества, профессора Гамбургского университета Карпена Ульриха, оценка последствий действия правовых актов является требованием правового государства. Данная точка зрения заслуживает внимания. «Оценка последствий действия нормативных правовых актов (Regulatory Impact Assessment) является в настоящее время почти во всех европейских странах стандартом… Европейский союз, Евросовет и ОБСЕ практикуют оценку последствий действия нормативных правовых актов. Другие страны, такие как Россия, Украина, Грузия, Азербайджан, только разрабатывают первые подходы. Соединенные Штаты, Великобритания и, прежде всего, Канада достигли большого прогресса»1.

Âсередине 90-х Канада ввела гарантию качества на проводимые в стране регулятивные процессы с целью максимального соответствия предлагаемому варианту политики правового регулирования (ППР). Канада ввела Стандарты осуществления регулятивных процессов (СОРП), а также предложила разработку специального

1 Карпен У. Оценка последствий действия нормативно-правовых актов: материалы международных семинаров. Германский фонд международного сотрудничества. Минск, 2003. С. 62.

руководства по оценке деятельности властей на различ- ных уровнях.

Механизм оценки последствий принятия правовых решений носит комплексный характер и включает различные элементы (формы, масштабы, методы, критерии), которые необходимо законодательно определить. Важным элементом такого механизма, на наш взгляд, мог бы стать институт независимой оценки. Речь идет о создании негосударственных учреждений, занимающихся независимой оценкой последствий принятия правовых решений. В ФРГ федеральное правительство включает обязательную оценку последствий действия нормативных правовых актов в регламент. Более того,

âфедеральной земле Баден-Вюртемберг (ФРГ) действует независимая Академия по технической оценке последствий действия нормативно-правовых актов, подразделение которой существует при немецком бундестаге1.

Ñучетом изложенного полагаем целесообразным внести ряд изменений и дополнений в Закон об актах, закрепив дополнительную стадию нормотворческого процесса – прогнозирование последствий принятия правового акта, а также оценку принятия правового акта. Для реализации на практике потребуется дополнительное как теоретическое обоснование, так и правовое регулирование

âформе принятия специального Порядка осуществления прогнозирования последствий принятия правового акта.

При разработке правового акта, на наш взгляд, было бы оправданным предусмотреть обязательное участие в этой стадии научных учреждений, иных негосударственных структур с целью дачи наиболее оптимальной независимой оценки, что будет способствовать более тщательному подходу при выборе концепции правового регулирования и конструкции конкретной правовой нормы.

1 Ñì.: Карпен У. Оценка последствий действия нормативно-право- вых актов: материалы международных семинаров. Германский фонд международного сотрудничества. Минск, 2003. С. 62–63.

1.4. Справедливость как фундаментальный принцип права и критерий эффективности законодательства

Одна из основных задач правотворчества – подготовка эффективного законодательства. Вышеперечисленные предложения относительно установления дополнительных механизмов прогнозирования и оценки последствий принятия правового акта направлены на достижение названной задачи. Вместе с тем необходимо отметить, что «проблема эффективности действующего законодательства – одна из самых острых в наше время, которая, видимо, будет актуальной и в наступившем тысячелетии. Это объясняется тем, что можно принять совершенный с точки зрения законодательной техники акт, но он окажется малоэффективным или вообще бездействующим1. Еще И. Кант подчеркивал: «Чего народ не может решить относительно самого себя, того и законодатель не может решить относительно народа»2.

Понятие «эффективное законодательство» широко применяется, но трактуется в правовой литературе неоднозначно.

Можно согласиться с мнением российского профессора С.В. Полениной о трех группах параметров качества закона: социальные – степень адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее; политические – степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы требованиям законодатель-

1Ñì.: Бочаров В.М. Закон в российской правовой мысли // Вестник Конституц. Суда Респ. Беларусь. 2007. № 2. Ñ. 67.

2Êàíò È. Собрание сочинений: в 6 т. М.: Мысль, 1963–1966.

Ò.6. Ñ. 303.

ной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу; юридические – рациональность внутренней организации отдельных законодательных актов, правовых институтов, подотраслей и отраслей законодательства и системы законодательства в целом1. Степень отражения названных параметров и будет являться показателем эффективности закона.

В.С. Нерсесянц отмечает результативность соотнесения закона с принципом справедливости, с представлениями людей об идеальном праве2.

По нашему мнению, вопрос эффективности законодательства напрямую связан с проблемой соотнесения закона в широком смысле этого слова с принципом справедливости.

В настоящее время в правовой литературе нет единого мнения относительно самого понятия права. Вместе с тем в многообразии различных концепций к определению права можно выделить два основных подхода к правопониманию. Первый из них получил свое развитие еще в глубокой древности и основывается на признании высших норм, обусловленных природой человека и не зависящих от государства. «При таком подходе интересны вопросы происхождения права у восточных славян, в частности древнеславянского «Правь», означающего истину или законы, управляющие всем миром, т. е. правый, правильный, упорядоченный мир»3.

Второй подход представлен нормативной концепцией права, согласно которой «право – продукт государственной воли; выраженное в официальных нормативных актах, издаваемых государством, оно представляет иерар-

1Ñì.: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М.: Ин-т государства и права Рос. акад. наук, 1993.

2Ñì.: Нерсесянц В.С. Право и закон: из истории правовых учений. М.: Наука, 1983.

3Общая теория государства и права: учеб. пособие / под общ. ред. А.Г. Тиковенко. Минск: Книж. Дом, 2006. С. 147.

хическую систему норм в виде ступенчатой пирамиды (лестницы), где каждая верхняя ступенька обуславливает нижнюю, а нижняя вытекает из верхней и ей подчи- няется»1. Следует отметить, что данный подход отражен в Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Вместе с тем, на наш взгляд, для современной юридической теории и практики, особенно для понимания сущности и содержания права, заслуживает внимания естественно-правовая концепция права, признающая «существование высших, постоянно действующих, независимых от государства норм и принципов, олицетворяющих разум, справедливость, объективный порядок ценностей, являющихся обязательными для законодателя или действующих непосредственно вопреки нормам позитивного права»2. При таком типе правопонимания проблема соотношения права и закона является одной из наиболее актуальных.

Юристы Древнего Рима различали понятия право (jus) и закон (lex). Причина такого внимания правоведов к этой проблеме заключается в том, что она имеет не столько теоретическое, сколько практическое, прикладное значение, особенно в свете идеи построения правового государства. Суть проблемы сводится к тому, что не все нормативные акты – законы, исходящие или санкционированные государством, являются правовыми законами. Некоторые из них содержат нормы, прямо или косвенно ущемляющие основные права и свободы гражданина, что недопустимо с точки зрения концепции правового государства.

Один из выдающихся римских юристов, Ульпиан, назвал юриспруденцию наукой о справедливом и несправедливом. Он писал: «Изучающему право надо прежде

1Общая теория государства и права: учеб. пособие / под общ. ред. А.Г. Тиковенко. Минск: Книж. Дом, 2006. С. 154.

2Òàì æå. Ñ. 155.

всего узнать, откуда происходит слово jus (право); оно получило свое название от justitia (правда, справедливость), ибо, как превосходно определяет Цельс, право есть ars (искусство, практически реализуемое знание и умение, наука) boni (добра) и аequi (равенства и справедливости)»1.

Проблема соотношения справедливости и права – одна из фундаментальных, во многом определяющих развитие теории права и политической философии. В настоящее время, когда происходит постоянное совершенствование правового регулирования общественных отношений, этот вопрос приобретает особую актуальность и значимость.

Аристотель различал «уравнивающую» и «распределяющую»справедливость.«Уравнивающаясправедливость» основывается на равенстве при обмене социальными благами между отдельными лицами. «Распределяющая справедливость» вытекает из свободы людей в выборе форм и способов жизнедеятельности, которые получают общие блага согласно своему вкладу в общее дело.

Согласно Аристотелю, «в реальном обществе невозможно достичь универсального понимания справедливости, поскольку каждый индивид, исходя из своего места в обществе, своих социальных преимуществ и социальной ущербности, отдаст предпочтение такому пониманию справедливости, при котором возникнут наиболее благоприятные возможности доступа к социальным благам и (или) утверждения в качестве всеобщего миропорядка базовых ценностей его (суб)культуры. Поэтому право (в контексте измерения всех равной мерой) утверждает формальную справедливость, то есть эквивалентность взаимных предоставлений и получений, основанных на свободной воле взаимоотношениях людей.

Право как справедливость составляет ценностную и трансисторическую сущность в той мере, в какой правовые предписания, отвечая на потребности в создании и

1 Дигесты Юстиниана: в 8 т. М.: Статут, 2002. Т. 1. С. 83.