Bodak

Являясь частью общей системы юридической экспертизы нормативных правовых актов республики, экспертиза ведомственных нормативных актов имеет свои особенности, поскольку, преследуя единую цель, – совершенствование законодательства, она применяется не на стадии подготовки проекта акта (такая юридическая экспертиза тоже проводится, но юридической службой самого нормотворческого органа), а в тот период, когда он уже утвержден и подготовлен к включению в Национальный реестр правовых актов.

Обязательная юридическая экспертиза уже утвержденных актов введена только для ведомственных нормативных правовых актов и представляет собой следующую процедуру. Утвержденный (подписанный акт) нормотворческим органом в трехдневный срок направляется в Министерство юстиции на обязательную юридическую экспертизу, которая проводится последним в течение 10 дней. Порядок проведения юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов регулируется постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23 сентября 2006 г. № 1244 «Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня». В перечень актов, требующих обязательной юридической экспертизы, подпадают только нормативные правовые акты, за исключением локальных актов и технических нормативных правовых актов. Акты индивидуального применения также не подпадают под названную экспертизу.

На практике при проведении обязательной юридической экспертизы, как правило, не возникает затруднений

при определении актов индивидуального применения и технических нормативных правовых актов. Вместе с тем формулировка термина «локальные» акты, приведенная в законе о нормативных правовых актах, на наш взгляд, является не совсем удачной, поскольку позволяет отнести к такому типу актов как действующие в рамках одной организации, так и распространяющие правовое регулирование на несколько организаций, не определяя при этом правовых рамок такого отнесения.

По результатам обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов Министерство юстиции выносит заключение: о соответствии нормативных правовых актов Конституции законам, актам Президента, Правительства, Международным договорам, требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации; совместимости с другими актами равной юридической силы и допустимости включения их в Национальный реестр правовых актов или о несоответствии законодательству и недопустимости включения их в Национальный реестр. Акт оценивается на соответствие требованиям унификации законодательства Республики Беларусь и Российской Федерацией, если необходимость унификации вытекает из договоров между Республикой Беларусь и Российской Федерацией, актов Союзного государства, актов законодательства Республики Беларусь, поручений Президента Республики Беларусь. К критериям оценки акта относятся также проверка обоснованности выбора формы акта, полнота, приоритетность и необходимость правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Нормативные правовые акты, получившие положительные заключения, включаются в Национальный реестр правовых актов, как правило, в день подписания заключения и с этого же дня они вступают в силу, если

в самом акте не установлено иное. Акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу после внесения в реестр и официального опубликования. Источником официального опубликования для актов государственных органов, подчиненных Правительству, является газета «Рэспублiка» и издание Национального реестра. Для местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов такие издания устанавливаются ими самостоятельно.

Акты, получившие отрицательные заключения, возвращаются органам, их издавшим, и, как правило, отменяются ими.

Согласно данным Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, с 1997 по 2007 годы наблюдается рост принятых правовых актов республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству (см. Приложение 1).

Вместе с тем нередки случаи, когда несмотря на неудовлетворительную юридическую оценку акта, нормотворческие органы направляют их к рассылке и применению. С целью предотвращения такой возможности Минюст наделен правом проверки нормотворческих органов, в ходе которой выявляются нарушения законодательства в части применения нормативных правовых актов, не имеющих юридической силы.

Необходимо подчеркнуть важную роль Министерства юстиции Республики Беларусь в государственной правовой политике в сфере правотворчества. Согласно Регламенту Совета Министров Республики Беларусь на Министерство юстиции возложена функция обеспечения скоординированности нормотворческой работы в Правительстве (в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь).

Министерство юстиции проводит также обязательную юридическую экспертизу проектов постановлений Правительства, согласовывает проекты законов, декретов, указов Главы государства, международных договоров.

Как показала практика, самостоятельной проблемой в правотворчестве республиканских органов государственного управления является вопрос принятия ими технических нормативных правовых актов. Закон о нормативных правовых актах Республики Беларусь устанавливает, что технические нормативные правовые акты – это технические регламенты, технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе государственные стандарты Республики Беларусь, стандарты организаций, технические условия, авиационные правила, зоогигиенические, ветеринарные, ве- теринарно-санитарные нормы и правила, санитарные нормы, правила и гигиенические нормативы, фармакопейные статьи, нормы и правила пожарной безопасности, нормы и правила по обеспечению технической, промышленной, ядерной и радиационной безопасности, нормы и правила по обеспечению безопасной перевозки опасных грузов, охраны и рационального использования недр, квалификационные справочники, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению, методики по формированию и расчету статистических показателей, инструкции по организации и проведению несплошных (выборочных) государственных статистических наблюдений, формы ведомственной отчетности и указания по их заполнению, проекты зон охраны недвижимых материальных истори- ко-культурных ценностей, иные нормативные правовые акты, отнесенные законодательными актами Республики Беларусь к техническим нормативным правовым актам, утвержденные (введенные в действие) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь1. Названный закон не распространяется на технические

1 О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г.: с изм. и доп. по сост. на 15 июля 2008 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2000 г. № 7. 2/136; 2008 ã. № 184. 2/1507.

нормативные правовые акты, которые отличаются объемностью, сложностью восприятия и применения и требуют, на наш взгляд, детальной правовой регламентации как в плане их подготовки, так и применения.

С 1 марта 2007 года в республике вступил в силу Кодекс об административных правонарушениях и Процес- суально-исполнительный кодекс об административных правонарушениях.Рядадминистративныхправонарушений предусматривает санкции за нарушение государственных стандартов, норм и правил. Например, в соответствии со статьей 16.8 Кодекса об административных правонарушениях нарушение санитарных норм, правил и гигиенических нормативов лицом, обязанным соблюдать эти правила, влечет наложение штрафа в размере от двух до тридцати базовых величин, на индивидуального предпринимателя – до пятидесяти базовых величин, а на юридическое лицо – до двухсот базовых величин. В данном случае речь идет о нарушении технических нормативных правовых актов.

На наш взгляд, устанавливая административную ответственность за нарушение технических нормативных правовых актов, необходимо иметь основу для применения административных норм – специальное законодательство о технических нормативных правовых актах. Речь идет о необходимости установления четкого порядка разработки, принятия, вступления в силу технических нормативных правовых актов. Оптимальным решением такого вопроса было бы принятие закона о технических нормативных правовых актах.

4.3. Актуальные аспекты правотворчества органов местного управления

и самоуправления

Государственное управление всегда представляет собой многоуровневую систему, охватывающую все направления и сферы влияния. Степень взаимодействия всех элементов системы управления определяет эффективность действия управления в целом. В связи с этим большую роль в государственном управлении играют органы местного управления и самоуправления. Можно утверждать, что при наличии единой системы управления страной обеспечивается единое правовое пространство и неукоснительное соблюдение Конституции всеми участниками государственного строительства. Успешная реализация названного правила без наведения должного правового порядка в нормотворческой деятельности органов местного управления и самоуправления невозможна.

Âсистему органов исполнительной власти входят местные исполнительные и распорядительные органы. Конституция определяет правовой статус данных органов и устанавливает, что компетенция, порядок создания и деятельность местных исполнительных и распорядительных органов определяются Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Âнастоящее время в рамках выполнения поручений Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко, данных на совещании 18 мая 2006 года, проводится работа по повышению роли органов местного управления и самоуправления в решении проблем жизнеобеспечения населения. Рассматривается вопрос о необходимости разработки кодифицированного правового акта в области государственного управления и самоуправления, готовится новая редакция закона «О местном управлении

èсамоуправлении в Республике Беларусь».

Одной из проблем эффективного местного управления и самоуправления выступает отсутствие четкого разграничения компетенции между местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами различных территориальных уровней, между республиканскими органами государственного управления и местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами.

Определение четкой компетенции государственных органов власти выступает необходимым условием оптимального функционирования государственного аппарата. Решение вопроса разграничения компетенции государственных органов является также основой для реализации важнейшего конституционного положения и принципа правового государства – разделения и взаимодействия властей, закрепленного в статье 6 Основного Закона Республики Беларусь. Деятельность любого государственного органа должна соответствовать его компетенции, не дублировать и не подменять деятельность других государственных органов. Необходимым условием достижения задач государственного органа и важным показателем его деятельности выступает разработка и принятие им в пределах компетенции правового акта. Можно утверждать, что нормотворческая деятельность органа государственной власти призвана не только решать задачи самого органа, но и обеспечить реализацию принципов правового государства, важнейшим из которых является принцип верховенства права.

Âсистему органов местного управления и самоуправления на территории Республики Беларусь входят областные, районные, городские, поселковые и сельские исполнительные комитеты и Советы депутатов.

ÂРеспублике Беларусь устанавливаются три территориальных уровня исполнительных комитетов и Советов депутатов: первичный, базовый и областной. К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)

исполнительные комитеты и Советы депутатов. К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные исполнительные комитеты и Советы депутатов. К областному территориальному уровню относятся областные исполнительные комитеты и Советы депутатов. Минский городской исполнительный комитет и Совет депутатов обладают правами базового и областного исполнительных комитетов и Советов депутатов соответственно.

Органы местного управления и самоуправления создаются на территории республики в целях реализации государственных интересов и интересов граждан на соответствующей территории.

В своей деятельности эти органы принимают решения, которые имеют обязательную силу на соответствующей территории.

Согласно Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» решения органов местного управления и самоуправления – нормативные правовые акты, принимаемые местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределах своей компетенции с целью решения вопросов местного значения и имеющие обязательную силу на соответствующей территории (статья 3). Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь» говорит о правовых актах областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов и Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня, подлежащих включению в Национальный реестр (пункт 4).

Относительно применения различных терминов к актам местных органов следует согласиться с мнением белорусского правоведа А.Н. Крамника относительно того, что термин «решения» в законодательстве и в научной литературе понимается неоднозначно: как определен-

ный вывод, заключение (умозаключение), утверждение или действие, как правовой акт, как вид (форма) актов, как совокупность актов. Иначе говоря, этот термин многоаспектный1.

С учетом изложенного целесообразным было бы упорядочить понятийный аппарат в данной области правоотношений. В целях однозначного понимания и использования на практике применительно к вопросам включения в реестр нормативных правовых актов, а также к вопросам проведения правовой экспертизы актов вести речь о нормативных правовых актах местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.

Решения органов местного управления и самоуправления являются нормативными правовыми актами Республики Беларусь и подлежат юридической экспертизе в установленном порядке. Обязательная юридическая экспертиза решений органов местного управления и самоуправления областного уровня проводится в республике Министерством юстиции Республики Беларусь с 1998 года.

Как уже отмечалось выше, в республике устанавливаются три территориальных уровня исполнительных комитетов и Советов депутатов: первичный, базовый и областной.

В период с 2001 по 2003 гг., когда Указом Президента от 30 июля 1999 г. № 451 была введена обязательная юридическая экспертиза решений областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минского городского исполнительных комитетов, нормотворчество названных органов развивалось с нарастающим итогом (см. Приложение № 2). Проведение Министерством юстиции обязательной юридической экспертизы названных актов местных органов управления и самоуправления отражено в Законе «О нормативных правовых актах

1 Ñì.: Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. Минск: Тесей, 2002. С. 138.

Республики Беларусь». Введение данного института позволило, во-первых, выявить реальное положение дел в области нормотворчества местных органов управления

èсамоуправления на областном уровне; во-вторых, установить определенный контроль над данным процессом и тем самым поднять качество принимаемых исполкомами

èместными Советами депутатов областного уровня правовых актов.

Указом Президента Республики Беларусь от 22 мая 2006 г. № 333 была введена обязательная юридическая экспертиза нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня, которую проводят управления юстиции облисполкомов. Проверки решений горрайисполкомов, проведенные Министерством юстиции, показали, что имеются существенные нарушения исполнения требования Главы государства о проведении обязательной юридической экспертизы правовых актов таких органов. Ряд решений горрайисполкомов вообще не направлялись на экспертизу, значительное число решений получило отрицательное заключение в силу их несоответствия законодательству. Контроль и методологическое обеспечение проведения такой экспертизы управлениями юстиции облисполкомов осуществляет Министерство юстиции.

В республике в 2007 г. поступило на обязательную юридическую экспертизу 8109 нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня, а из них только 5755 получили положительное заключение (часть актов органы отозвали сами). Таким образом, около 70 % правовых актов названных органов соответствовали действующему законодательству и прошли юридическую экспертизу. Данные свидетельствуют о необходимости проведения такой экспертизы как действенного института контроля качества принимаемых правовых актов. Введение института обязательной юридической экспер-

тизы нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня позволило повысить качество названных правовых актов и минимизировать действия актов, нарушающих национальное законодательство, права и свободы граждан.

Правовые акты сельских, поселковых, городских (городов районного подчинения) исполнительных комитетов и Советов депутатов (первичный уровень) в настоящее время не подлежат обязательной юридической экспертизе и внесению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Они считаются действующими с момента подписания или опубликования – если касаются прав и свобод граждан.

С учетом изложенного нормативные правовые акты исполкомов и местных Советов депутатов можно выделить в две группы. Первая группа – это акты областных, Минского городского Совета депутатов, областных, Минского городского исполнительных комитетов (областной уровень), городских (городов областного подчинения), районных исполнительных комитетов и Советов депутатов (базовый уровень), подлежащие обязательной юриди- ческой экспертизе и включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Вторая группа – акты сельских, поселковых, городских (городов районного подчинения) исполнительных комитетов и Советов депутатов (первичный уровень), которые не проходят такую экспертизу и соответственно не вносятся в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Такое деление актов местных исполнительных и распорядительных органов, местных Советов депутатов, на наш взгляд, не способствует должной реализации конституционного принципа верховенства права и эффективной защиты прав и свобод граждан.

В связи с этим считаем оправданным предложить следующее. В законодательстве следует отразить норму, согласнокоторойнормативныеправовыеактывсехместных

исполнительных и распорядительных органов, местных Советов депутатов подлежат обязательной юридической экспертизе и внесению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Для этого необходимо нормативно возложить проведение обязательной юридической экспертизы правовых актов местных исполнительных комитетов и местных Советов депутатов первичного уровня на юридические службы соответствующих исполнительных комитетов и Советов депутатов базового уровня. Проведение правовой экспертизы правовых актов органов местного управления и самоуправления первичного уровня позволит поднять на более качественный уровень обеспечение прав и свобод и законных интересов граждан, поскольку решения государственных органов первичного уровня непосредственно направлены на решение повседневных проблем граждан.

Основной Закон предусматривает отмену решений местных исполнительных и распорядительных органов в случае их несоответствия законодательству. Согласно статье 122 Основного Закона Республики Беларусь решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительным органами.

Применительно к последней части названного конституционного положения следует также учитывать предписания пункта 26 статьи 84 Конституции, согласно которым решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, могут быть приостановлены Президентом Республики Беларусь.

Указанные конституционные нормы не имеют четкого механизма реализации и применяются крайне

редко. Принято всего лишь несколько решений соответствующих Советов депутатов об отмене решений исполкомов. Так, Минский городской Совет депутатов 25 июня 1997 г. и 24 марта 2005 г. принял соответственно решения № 86 «Об отмене пункта 15 решения Мингорисполкома от 29.02.1996 г. № 133 и п. 17 решения Мингорисполкома от 13.03.1997 г. № 198» è № 165 «Об отмене пункта 2 решения Мингорисполкома от 11 апреля 1996 г. № 240». Не принимались и решения Президента Республики Беларусь об отмене либо приостановлении таких актов.

Следует отметить, что в принятом 8 июля 2008 года Законе Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь» впервые определен механизм отмены Советом Республики решений местных Советов депутатов, что отнесено к исключительной компетенции Совета Республики. Согласно статье 33 указанного закона Совет Республикирассматриваетвопрособотменерешенияместного Совета депутатов, не соответствующего законодательству Республики Беларусь, по предложению Президента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь, Конституционного Суда Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Генерального прокурора Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Министерства юстиции Республики Беларусь, Президиума Совета Республики, а также по предложению не менее 10 процентов граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории.

Порядок рассмотрения вопроса об отмене решения местного Совета депутатов определяется Регламентом Совета Республики.

По результатам рассмотрения вопроса об отмене решения местного Совета депутатов Совет Республики может принять одно из следующих решений:

– отменить решение местного Совета депутатов;

–отклонить предложение об отмене решения местного Совета депутатов;

–предложить местному Совету депутатов привести свое решение в соответствие с законодательством Республики Беларусь в срок, установленный Советом Республики.

Для принятия действенных правовых решений по вопросам местного значения, разрешающих реальные потребности и интересы населения, на наш взгляд, возможно использовать такую форму непосредственного участия населения в решении местных вопросов, как референдум. Низкая активность граждан в самоорганизации по месту жительства для реализации собственных инициатив в вопросах местного значения является одной из проблем в области местного самоуправления. Правовое решение, которое поддержано большинством населения, будет иметь гораздо больше шансов на эффективное применение и решение проблем гражданина, чем решение, не получившее такого одобрения населения. При этом гражданину предоставляется возможность реального участия в управлении государством.

Институт референдума закреплен в Конституции Беларуси и определяется как народное голосование. Порядок проведения местных референдумов регулируется Избирательным кодексом. Вместе с тем в республике не проводились местные референдумы и практика их применения отсутствует.

Референдум как форма непосредственной демократии, получившая регулярное использование, – явление сравнительно новое. Он стал активно применяться во многих странах в период демократизации избирательного права в 20–30-х годах ХХ века. Новый и весьма значительный импульс его распространения и совершенствования пришелся на годы после Второй мировой войны. Именно в этот период референдум наряду с выборами получает международную поддержку и закрепление во Всеобщей декларации прав и свобод человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.

Закрепление и широкое распространение в зарубежных странах институт референдума получил в конце XIX – начале XX века.

Термин «референдум» происходит от латинского referendum (то, что должно быть сообщено). Означа- ет он голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. С.И. Ожегов определяет референдум как всенародный опрос, голосование для решения важного государственного вопроса1.

Референдум имеет довольно глубокие корни. Он берет свое начало с плебисцитов Римской республики, с вече- вых собраний Пскова, Новгорода, Киева, на которых всеобщим голосованием принимались решения по наиболее важным проблемам. Однако как правовой институт референдум оформился только в средние века: в 1449 году

âкантоне Берн (Швейцария) был проведен официальный референдум для обсуждения финансового состояния страны. С тех пор с помощью референдума решаются различные вопросы: и «сложные» (референдум в Италии

â1946 о государственном устройстве) и «средней сложности» (почти во всех странах решение о вступлении в ЕЭС принималось на референдумах), а иногда и мелкие вопросы (в отдельных штатах в США путем референдума решался вопрос о том, применять ли ремни безопасности

âавтомобилях или нет)2.

Таким образом, референдум является не только формой выражения общественного мнения, но и способом принятия принципиально важных правовых и полити- ческих решений.

Следует заметить, что отношение к референдуму не везде однозначно. В ФРГ нет единого федерального зако-

1Ñì.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. 2-е изд. М.: Рус. яз., 1990. С. 553.

2Ñì.: Кондратович Н.М. Референдум как форма непосредственной демократии // Гуманитарно-экон. вестник. 1998. № 4. Ñ. 83.

на о референдуме и референдумы на федеральном уровне не проводятся. В США также федеральные референдумы не проводятся. Американцы считают проведение референдумов нецелесообразным, так как в этих случаях происходит подмена представительных органов, а зна- чит, с них снимается ответственность. Кроме того, имеются опасения некомпетентного решения вопросов на референдумах и подмены профессионализма популизмом. Несмотря на это, для решения местных вопросов конституции двадцати двух штатов содержат положения, согласно которым по требованию пяти процентов избирателей законопроект, одобренный легислатурой штата, должен быть утвержден на референдуме1.

В связи с этим представляется очень важным правовая регламентация процедуры проведения местных референдумов.

Сравнительный анализ национального и иного законодательства, регулирующего институт местного референдума, позволит определить основные направления совершенствования белорусского законодательства о местном самоуправлении в части проведения местных референдумов.

Правовую основу местного референдума в Республике Беларусь в настоящее время составляет Конституция Республики Беларусь, Избирательный Кодекс Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении» и иные акты законодательства, регулирующие проведение референдумов.

Часть 2 статьи 37 Конституции Республики Беларусь установила, что «непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается проведением референдумов, обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значе- ния, другими определенными законом способами».

1 Ñì.: Куртов А. Референдум – инструмент демократии // Нар. депутат. 1990. № 4. Ñ. 93.

Согласно статье 112 Избирательного кодекса Республики Беларусь на местный референдум могут выноситься вопросы, имеющие важнейшее значение для населения соответствующих административно-терри- ториальных единиц и отнесенные к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.

ÂМодельном законе «О местном референдуме» государств – участников Содружества Независимых Государств (далее – Модельный закон), который был направлен в парламенты государств-участников для использования при разработке национального законодательства государств – участников СНГ, говорится, что на местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления в соответствии с конституцией государства – члена СНГ, его законами, уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

ÂИтальянской Республике, согласно законодательству, может проводиться референдум о территориальном изменении областей, предусмотренный статьей 132 Конституции Итальянской Республики1.

Âчасти 4 ст. 112 Избирательного кодекса Республики Беларусь устанавливается, что на местный референдум не выносятся следующие вопросы:

1. Вопросы, которые не могут выноситься на республиканский референдум (которые могут вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь, связанные с избранием и освобождением Президента Республики Беларусь, назначением (избранием, освобождением) должностных лиц, назначение (избрание, освобождение) которых относится к компетенции Президента Республики Беларусь и палат Национального собрания Республики Беларусь; о принятии и изменении

1 См.: Конституции государств Европы: в 3 т. / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Норма, 2001. Т. 2. С. 112.

бюджета, установлении, изменении и отмене налогов; об амнистии, о помиловании).

2.Вопросы, имеющие значение для Республики Беларусь в целом.

3.Вопросы, связанные с назначением на должность, утверждением в должности или освобождением от должности, относящиеся к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа либо его руководителя.

Статья 5 Модельного закона закрепляет перечень вопросов, которые не могут быть предметом местного референдума, практически идентичных с аналогичным перечнем вопросов, предусмотренных белорусским законодательством.

Однако национальное законодательство и Модельный закон учли не все вопросы, которые не могут быть предметом референдума. Речь идет о вопросах, которые относятся к исключительной компетенции соответствующих местных органов государственной власти. Применительно к Республике Беларусь такие вопросы закреплены в статье 121 Конституции, согласно которой к таковым относятся: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов.

Понятие «исключительная компетенция» подразумевает, что никакой другой орган не вправе решать вопросы, отнесенные к исключительной компетенции. «Это касается как исполнительных и распорядительных органов, действующих на данной территории, так и центральных (общереспубликанских) государственных органов. Недопустима подмена полномочий местных Советов,