Bodak

развивающейся общественной жизни, а с другой – необходимость обеспечения базовых ценностей, характерных для любого государства и связанных с защитой прав и свобод личности, государственного суверенитета, национальных интересов и безопасности. Реализация одного из этих направлений не может привести к желаемым результатам. Только разумное сочетание обоих ведет к определенной гармонии, позволяющей соединить интересы государства, общества и отдельного человека.

Правотворчество выступает одним из важнейших инструментов достижения гармонии, стабильности и общесоциального прогресса. Соответственно правотворчество как самостоятельный институт нуждается в теоретическом исследовании. Решение проблем правотворчества важно основывать на научной основе, и свой вклад в исследование этого вопроса могла бы внести не только юридическая наука, но и социология, философия, история и др.

В юридической литературе используются понятия «правотворчество» и «нормотворчество». Среди правоведов нет единого подхода к исследованию правотвор- чества и к его определению. Наряду с традиционным и весьма распространенным представлением о правотвор- честве как о «форме государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену», существуют и иные определения1. В частности, по мнению М.Н. Марченко, «правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения – государственным велениям общеобязательного хapaктера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по вы-

1 См.: Общая теория права: учебник для юрид. вузов / под общ. ред. А.С. Пиголкина. 2-е изд. М., 1997. С. 200.

работке, принятию, изменению или дополнению норма- тивно-правовых актов»1.

Российский академик В.С. Нерсесянц связывает правотворчество с правоустановлением. Он считает, что «понятие “правоустановление” точнее выражает смысл и содержание той специфической деятельности, которая обычно именуется “правотворчеством”». При этом определение понятия «правоустановление» связывается с соответствующими подходами к правопониманию. Так, по мнению В.С. Нерсесянца, «правоустановление – это форма (и направление) государственной деятельности, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права… Одной из важных форм правоустановления (т.е. «правотворчества», понимаемого как установление норм действующих источников позитивного права) является прямое государственное нормотворчество – издание соответствующими государственными органами нормативноправовых актов (законов и подзаконных нормативных актов). Но нормативно-правовые акты – это лишь один из источников позитивного права, а принятие (установление) законов и подзаконных актов – лишь одна из форм правоустановления, один из видов (одно из направлений) правоустановительной деятельности. Причем следует иметь в виду, что нормативно-правовые акты (и прежде всего закон) являются основным источником права лишь в системах права романо-германской правовой семьи. К тому же во всех этих системах романо-германского права, кроме нормативно-правовых актов, действуют и иные источники права, правовое значение и содержание которых выражается и закрепляется в других формах правоустановительной деятельности»2.

1Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: учебник. М., 2006. С. 660.

2Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник. М.: Норма: Инфра•М, 2002. С. 415.

Разделяя точку зрения известного российского правоведа С.В. Полениной, согласно которой правотворче- ство определяется как «направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих»1, мы также считаем, что названный подход дает более полное смысловое содержание правотвор- чества, включая необходимость его осуществления.

Учитывая теоретические аспекты, а также практи- ческую составляющую правотворчества, мы полагали бы обоснованным предложить следующее определение. Правотворчество – особый вид деятельности государства, определяющий на основе установленных правил наиболее оптимальное правовое регулирование общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности для обеспечения целей развития государства и общества.

Республика Беларусь является одним из первых государств на постсоветском пространстве, сформировавшим специальное, комплексное законодательство в области правотворчества. Основой такого законодательства является принятый 10 января 2000 г. Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее – Закон), который выступает своего рода конституцией в сфере правотворчества2. Данный Закон впервые в отечественной истории на законодательном уровне закрепил основные принципы нормотворчества, в числе которых конституционность, научность, приоритет общепризнанных принципов международного права,

1 Поленина С.В. Законотворчество Российской Федерации. М.: Ин-т государства и права Рос. акад. наук. 1996. С. 67.

2 О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г., № 361-З : с изм. и доп. по состоянию на 7 мая 2007 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2008.

защита прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости. Закон определил виды нормативных правовых актов и их иерархию, требования для формирования системы нормативных правовых актов; последовательно и детализированно изложил порядок планирования нормотворческой деятельности, осуществления нормотворческой, законодательной инициативы, подготовки, подписания, принятия, а также изменения и дополнения нормативных правовых актов, признания их утратившими силу; регламентировал нормотворческую технику, а также порядок обеспечения действия и исполнения нормативных правовых актов.

Среди иных актов законодательства, составляющих специальное законодательство в области правотворчества, особое место занимает одобренная Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь, которая является, на наш взгляд, стратегией развития национальной системы права.

«В отличие от государственных программ и планов подготовки проектов нормативных правовых актов, концепции совершенствования законодательства – это не только программные, но и политико-программные документы, поскольку предусматривают в том числе направления государственной политики в области права»1.

В качестве основных направлений нормотворческой деятельности Концепцией определены: стабилизация законодательства, повышение эффективности правового регулирования общественных отношений, обеспечение эффективности нормативных правовых актов, создание национальной практически применимой теории совершенствования законодательства, активизация деятельности по дальнейшему качественному обновлению и совершенствованию законодательства.

1 Пляхимович И.И. Юридическая природа концепций совершенствования законодательства и иных политико-программных документов // Вестник Конституц. Суда Респ. Беларусь. 2007. № 2. Ñ. 75.

На современном этапе развития законодательства наиболее актуальными становятся: достижение стабильности и непротиворечивости актов законодательства, обеспечение оптимального соотношения законов и других нормативных правовых актов Республики Беларусь; упорядочение нормотворчества республиканских органов государственного управления.

Данный документ воплотил в себе последние достижения белорусской правовой науки и нормотворческой практики.

Президентом принят целый ряд важных решений, составляющих основу правотворчества. К ним можно отнести: Указ Президента от 20 июля 1998 г. № 369 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь», Декрет Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь», Правила подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь, утвержденные Указом Президента от 11 августа 2003 г.

№359, и другие.

Âнекоторых государствах СНГ действуют также специальные акты в области нормотворчества. Так, в Республике Казахстан 24 марта 1998 года принят Закон «О нормативных правовых актах» и несколько дополнительных актов в этой области. Аналогичные законы были приняты в 1998 году в Таджикистане, в 1996 году в Кыргызской Республике, но в сравнении с Беларусью законодательство названных государств в сфере правотворчества не является столь объемным, комплексным и системным. Законодательство Республики Казахстан, регламентирующее данную сферу отношений, заслуживает внимания с точки зрения его перспективности и стратегического развития.

«Процесс становления системы законодательства Казахстана основывался на нескольких программных доку-

ментах и проходил в два этапа. 1-й этап развития законодательства Казахстана связан с разработкой и принятием Программы правовой реформы 1994 года…

2-й этап развития законодательства Казахстана начи- нается с принятия Концепции правовой политики Республики Казахстан 2002 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года»1. Названным Указом утвержден План мероприятий по реализации Концепции, рассчитанный до 2010 года.

Концепция определила направления развития основных отраслей законодательства, меры по повышению ка- чества актов законодательства, исключение бланкетных норм, процедуры проведения научной экспертизы законопроектов.

Конституция Казахстана установила основополагающие положения относительно действующего права в республике. Согласно статье 4 Конституции действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда республики.

Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Казахстана.

Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

Все законы, международные договоры, участником которых является Казахстан, публикуются. Официаль-

1 Скрябин С.В. Состояние и совершенствование законодательства Республики Казахстан на современном этапе // Эффективная нормотворческая деятельность – условие обеспечения прав и свобод граждан: материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 15–16 мая 2007 г. Минск, 2007. С. 95–96.

ное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения1.

Основной Закон Казахстана определил правовую сущность права в республике, взяв в его основу нормативную концепцию права, отождествляющую право с правовыми актами. Следует отметить, что большинство стран СНГ определяют понятие «право» в ином законодательстве, как правило, в законах о правовых актах (если таковые имеются). Отражение ключевых вопросов национального законодательства в Основном Законе Казахстана свидетельствует о важной роли права в формировании и развитии национальной государственности.

В соответствии с Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» нормативные правовые акты подразделяются на основные и производные.

К основному виду нормативных правовых актов относятся:

1)Конституция, конституционные законы, кодексы, законы;

2)указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу конституционного закона; указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона; иные нормативные правовые указы Президента Республики Казахстан;

3)нормативные постановления Парламента Республики Казахстан и его палат;

4)нормативные постановления Правительства Республики Казахстан;

5)нормативные постановления Конституционного Совета, Верховного Суда Республики Казахстан и Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан;

6)нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов;

1 См.: Конституция Республики Казахстан: принята 28 янв. 1993 г. на девятой сессии Верхов. Совета Респ. Казахстан двенадцатого созыва. Алматы: Адилет; СПб.: Лениздат, 1993. С. 8.

7)нормативные правовые постановления центральных государственных органов;

8)нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов.

К производному виду нормативных правовых актов относятся:

1)регламент, технический регламент, регламент оказания государственной услуги, стандарт оказания государственной услуги;

2) положение, правило, инструкция. Применительно к экспертизе проектов правовых ак-

тов необходимо отметить, что в Республике Казахстан

âпроцесс нормотворчества реально вовлечены негосударственные структуры. В соответствии с пунктом 10 Положения о Министерстве юстиции Республики Казахстан, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 г. № 1120, на данный орган возложена функция проведения юриди- ческой экспертизы – аналогичная функция закреплена и за Министерством юстиции Республики Беларусь. Однако в соответствии с Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» по проектам нормативных правовых актов Министерство юстиции Республики Казахстан проводит юридическую экспертизу, если эти акты имеют общеобязательное значение, касаются прав и свобод граждан или регулируют предпринимательскую деятельность (статья 14). Одновременно

âКазахстане проводится научная экспертиза проектов нормативных правовых актов, которая включает в себя правовую, экологическую, финансовую и иную экспертизы в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами, и антикоррупционная экспертиза. Согласно статье 22 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» проекты нормативных правовых актов, вносимые на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, в обязательном порядке

направляются на научную экспертизу (правовую, экономическую, криминологическую, финансовую, экологи- ческую, комплексную при необходимости и др.). Безусловным шагом вперед стало введение научной правовой экспертизы на проекты концепций к законопроектам.

Научная экспертиза проводится научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта. Проведение экспертизы может быть поручено одному или нескольким экспертам (экспертной комиссии).

Согласно Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» центральные государственные и местные исполнительные органы «через экспертные советы направляют проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства для получения экспертного заключения».

Кроме того, проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, подлежат обязательному опубликованию (распространению) в средствах массовой информации, включая WEB-сайты в общедоступных телекоммуникационных сетях до их рассмотрения соответствующим органом или на заседании экспертного совета.

Чрезвычайно важным стало введение в 2007 году антикоррупционной экспертизы, которая проводится по двум направлениям: 1) выявление норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений, в действующих нормативных правовых актах (в рамках анализа и систематизации законодательства); 2) проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Концепция предусматривала ряд мер по дальнейшей систематизации национального законодательства в Казахстане, одновременное исполь-

зование трех способов: инкорпорации, консолидации и кодификации»1.

В соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 г. № 1120 «Вопросы Министерства юстиции Республики Казахстан» в ведении Министерства юстиции находится Институт законодательства Республики Казахстан, который проводит основную аналитическую работу по организации законопроектной работы, анализу и совершенствованию национального законодательства.

С учетом изложенного опыта Казахстана, по нашему мнению, было бы оправданным для Республики Беларусь закрепить аналогичные возможности обязательного участия в правотворческом процессе негосударственных структур, а именно: научных учреждений, специализированных общественных объединений.

1.2. Стадии правотворческого процесса

Большинство законов о нормативных правовых актах стран СНГ предусматривают в целом схожие стадии нормотворческого процесса.

Согласно белорусскому закону о нормативных правовых актах, нормотворческий процесс включает шесть стадий:

–планирование нормотворческой деятельности;

–нормотворческая инициатива;

–подготовка проекта нормативного правового акта;

–принятие (издание) нормативного правового акта;

–включение нормативного правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

–опубликование нормативного правового акта.

1 Скрябин С.В. Состояние и совершенствование законодательства Республики Казахстан на современном этапе // Эффективная нормотворческая деятельность – условие обеспечения прав и свобод граждан: материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 15–16 мая 2007 г. Минск, 2007. С. 98.

Первой стадией нормотворческого процесса является планирование нормотворческой деятельности, которое в свою очередь включает в себя разработку государственных программ и ежегодных планов подготовки проектов нормативных правовых актов.

Ежегодные планы подготовки законопроектов разрабатываются Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь на основе предложений заинтересованных организаций и утверждаются Президентом Республики Беларусь. При этом нормотворческие органы могут разрабатывать и утверждать свои программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов.

Âцелях обеспечения гласности в деятельности по планированию подготовки проектов нормативных правовых актов утвержденные программы и планы подготовки проектов подлежат опубликованию в печати.

Âнастоящее время на основании законодательства сформировалась определенная практика планирования законодательной деятельности в Республике Беларусь. Так, ежегодные планы подготовки законопроектов утверждаются указами Президента Республики Беларусь. Совет Министров Республики Беларусь на основе указов Президента Республики Беларусь утверждает ежегодные планы подготовки законопроектов республиканскими органами государственного управления.

4 декабря 1997 года, затем 9 октября 2008 года Палата представителей, а 2 апреля 1998 года Совет Республики приняли свои регламенты, в которых получила подробную регламентацию законодательная процедура, осуществляемая в соответствующих палатах.

Порядок деятельности Правительства по вопросам нормотворческой процедуры раскрывается в Регламенте Совета Министров Республики Беларусь, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 марта 2000 г. № 355.

Вместе с тем на плановой основе готовятся лишь законы и нет системности планирования иных видов нормативных правовых актов. Профессором-правоведом А.М. Абрамовичем отмечено слабое развитие програм- мно-целевых методов в организации подготовки нормативных правовых актов Совета Министров Республики Беларусь и республиканских органов государственного управления1. Единые планы подготовки названных актов, по сути, отсутствуют.

Согласно действующему законодательству при разработке планов подготовки проектов нормативных правовых актов учитываются предложения субъектов права законодательной инициативы, иных заинтересованных органов, научных учреждений, а также предложения граждан и общественных объединений. Однако, на наш взгляд, этого не достаточно. Необходимо законодательно закрепить принципы формирования названных программ и планов.

Формирование подлинно правового государства возможно только на основе устойчивого развития экономики. Право и экономика взаимосвязаны и взаимозависимы друг от друга. Решение конституционных задач строительства социального государства зависит от экономического потенциала страны. Поскольку право обеспечивает функции государства, нормотворческие планы следовало бы определять, на наш взгляд, исходя из планов социально-экономического развития. Выстраивание четких и последовательных социально-экономических ориентиров, на базе которых формируется нормотворческая деятельность в республике, – необходимое условие выполнения конституционных предписаний.

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь (статьи 79, 107) и иными законами основные направ-

1 Ñì.: Абрамович А.М. Об основных направлениях развития системы нормотворчества на современном этапе // Законотворчество. 2002. № 1. Ñ. 3.

ления внутренней и внешней политики определяются Президентом Республики Беларусь, а обеспечение проведения и реализации политики возложено на Правительство. Согласно статье 84 Основного Закона Президент Республики Беларусь обращается с посланиями к народу о положении в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики. Так, в Послании Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко Национальному собранию и белорусскому народу 30 апреля 2008 года Глава государства обращается к Правительству с определенными задачами в различных областях экономики1. Таким образом, ежегодное Послание Президента также определяет курс социально-экономического развития. Послание Президента выходит в свет, как правило, в апреле месяце (например, 14 апреля 2004 г., 23 мая 2006 г., 24 апреля 2007 г.), что не всегда оставляет достаточно времени для принятия на его основе ежегодных программ в сфере социально-экономического развития и соответственно «нормотворческих» планов.

Ключевую роль в решении данных проблем играет Правительство. Именно исполнительная ветвь власти призвана обеспечить проведение единого экономического курса развития нашего общества. В настоящее время проведение внутренней политики опирается на разработку государственных прогнозов социально-экономичес- кого развития Республики Беларусь на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы согласно Закону Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Республики Беларусь».

Программы действий Правительства по выполнению важнейших параметров прогноза социально-экономичес- кого развития Республики Беларусь принимаются ежегодно и содержат указания на проекты нормативных правовых

1 Ñì.: Лукашенко А.Г. Послание Президента Республики Беларусь Национальному собранию и белорусскому народу // Сов. Белоруссия. 2008. 30 апр.

актов, разработка которых необходима для выполнения программы. В частности, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 февраля 2003 г. №157 была утверждена такая программа на 2003 год. Согласно названному акту из 63 пунктов Программы 20 напрямую предусматривали подготовку конкретных правовых решений, остальные косвенно затрагивали законодательство, что также должно было повлечь подготовку проектов нормативных правовых актов. Постановлением Правительства от 19 февраля 2008 г. № 225 утверждены мероприятия по развитию регионов, малых и средних городских поселений на 2007–2010 годы, которыми также предусмотрена разработка проектов правовых актов.

Таким образом, с учетом изложенного и руководствуясь в совокупности конституционными положениями в данной области, полагаем обоснованным определить в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» следующий порядок планирования нормотвор- ческой деятельности в республике.

Базовым правовым документом в области планирования нормотворческой деятельности следовало бы считать программный Закон «Об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь» (статья 97 Конституции). Ежегодные послания Президента Республики Беларусь к народу Республики Беларусь о положении в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. 14 статьи 84 Конституции) выступают ориентиром для Программы действий Правительства по выполнению важнейших параметров прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь и иных программных документов в областях бюджетно-налоговой, денежно-кредитной политики.

После определения задач социально-экономического характера в вышеназванных программных документах формируются планы нормотворческой деятельности.

Следующей задачей нормотворчества становится совершенствование самого законодательства с точки зре-

ния устранения пробелов, коллизии и т. п. В этой части следует поддержать предложение относительно необходимости включения в планы нормотворческой деятельности актов, которые указывались в заключениях и решениях Конституционного Суда Республики Беларусь1. Особое место среди таких решений занимает ежегодное послание Конституционного Суда Президенту и палатам Парламента о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь.

Второй стадией нормотворческого процесса является стадия нормотворческой, законодательной инициативы.

Нормотворческая инициатива – это официальное направление субъектом нормотворческой деятельности

âнормотворческий орган (должностному лицу) проекта нормативного правового акта или мотивированного предложения о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части.

Конституцией Республики Беларусь определены полномочия государственных органов, а также должностных лиц по принятию (изданию) нормативных правовых актов.

Указанные конституционные нормы получили свое развитие в законах Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь», «О Совете Министров Республики Беларусь», «О местном управлении и самоуправлении

âРеспублике Беларусь», «О Национальном собрании Республики Беларусь» и др.

Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, определен Конституцией. К ним относятся Президент Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Совет Республики Национального собрания

1Ñì.: Ðåóò Â.È. Вопросы планирования законопроектной деятельности в Республике Беларусь // Законотворчество. 2002. № 1. Ñ. 22–24.

Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, а также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек.

Субъекты законодательной инициативы реализуют свое право посредством внесения в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проектов законов.

В качестве третьей стадии нормотворческого процесса Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее –Закон об актах) выделяет стадию подготовки проекта нормативного правового акта. Данная стадия включает в себя несколько последовательных этапов. Так, первым этапом подготовки проекта нормативного правового акта является рассмотрение нормотвор- ческого предложения и принятие решения по подготовке проекта. На следующем этапе осуществляется организа- ционно-техническое и финансовое обеспечение подготовки проекта. Далее ведется работа по сбору необходимых материалов и информации, и на их основе разрабатывается концепция проекта, определяется его вид и структура. На следующем этапе составляется текст проекта акта. После завершения работы над текстом проекта нормативного правового акта он направляется на согласование с заинтересованными государственными органами (организациями).

Согласование проекта нормативного правового акта проводится посредством выражения в письменной форме согласия либо несогласия государственного органа (организации) с соответствующим проектом, либо посредством визирования, при котором руководитель государственного органа (организации) визирует проект нормативного правового акта.

Законом об актах определены сроки для согласования и визирования проекта нормативного правового акта. Так, для согласования проекта установлен тридцатидневный срок, а для визирования – пятидневный, если иной срок не предусмотрен законом, Президентом Республи-

ки Беларусь, Правительством Республики Беларусь либо Администрацией Президента Республики Беларусь.

Процедура подготовки проекта нормативного правового акта детально регламентирована в Законе об актах.

Развивают и конкретизируют данные положения Закона Правила подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденные Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности». Данным Указом установлены единые правила при подготовке актов законодательства Республики Беларусь, четко обозначены требования для формирования системы актов законодательства.

Проекты нормативных правовых актов подлежат обязательной юридической экспертизе, которая является завершающим этапом стадии подготовки проекта нормативного правового акта.

Законом об актах закреплены два вида обязательной экспертизы проектов нормативных правовых актов: юридическая и криминологическая. Субъектами проведения обязательной юридической экспертизы в зависимости от вида нормативного правового акта выступают:

–уполномоченные структурные подразделения Администрации Президента Республики Беларусь в отношении проектов нормативных правовых актов, вносимых Президенту Республики Беларусь;

–Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь в отношении проектов законов, вносимых в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений и (или) дополнений, внесенных в законопроект в Палате представителей;

–Министерство юстиции Республики Беларусь, уполномоченные структурные подразделения Аппарата Совета Министров Республики Беларусь в отношении проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь;

– юридические службы министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов в отношении их проектов, юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов в отношении проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов.

Обязательная юридическая экспертиза проекта проводится ее субъектами на основании критериев оценки. К числу основных критериев относятся: соответствие Конституции Республики Беларусь, актам Президента Республики Беларусь, законам Республики Беларусь и актам большей юридической силы по отношению к проекту акта; соответствие международным договорам Республики Беларусь; соответствие требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации; совместимость с законодательством Республики Беларусь; соблюдение требований нормотворческой техники.

По результатам обязательной юридической экспертизы проекта акта подготавливается заключение, в котором содержатся выводы на основании вышеперечисленных критериев. Кроме того, проект оценивается на предмет обоснованности выбора формы проекта акта, полноты, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений.

В настоящее время криминологическая экспертиза проводится только в отношении законопроектов. Республика Беларусь стала первым государством, законодательно закрепившим обязательность проведения криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Задача проведения криминологической экспертизы состоит в определении соответствия законопроекта социальным потребностям общества в сфере борьбы с преступ-

ностью, в недопущении содержания в данных проектах положений, которые прямо или косвенно могут способствовать совершению правонарушений, и в выявлении возможных последствий криминогенного характера их принятия и применения.

Внедрение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование правовых отношений в финансово-эко- номической сфере, в сферах природоохраны, образования, здравоохранения, социальной защиты, было определено в качестве одного из основных направлений по выполнению задач Государственной программы по усилению борьбы с коррупцией на 2002–2006 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 2 октября 2002 г. № 500.

На современном этапе значение, придаваемое созданию института криминологической экспертизы, значи- тельно возросло. Целью введения криминологического исследования проектов нормативных правовых актов на сегодня является предупреждение возникновения нормативной почвы для любых противоправных проявлений, а не только для тех, что носят коррупционный характер.

Работа по внедрению института криминологической экспертизы в процесс подготовки проектов нормативных правовых актов ведется во многих государствах, в частности в Российской Федерации и в Украине. Однако криминологическая экспертиза правовых актов в этих государствах проводится в рамках теоретического исследования отдельных актов и не имеет обязательного характера. Как уже отмечалось выше в данном исследовании, в Казахстане в 2007 году была введена антикоррупционная экспертиза, которая выступает лишь частью криминологической экспертизы.

Преступность всегда сопровождает общество и одной из важных составляющих государственной политики в сфере борьбы с преступностью является создание системы эффективных предупредительных мер.

Материалы Десятого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Вена, Австрия, 10–17 апреля 2000 г.), а также результаты сравнительного анализа опыта превенции преступлений в ряде стран мира – Великобритании, США, Нидерландах и некоторых других – свидетельствуют о том, что в течение последних 20 лет правительства многих стран мира уделяют серьезное внимание проблеме предупреждения преступности, которая рассматривается как дополнительный элемент «официальной» системы мер борьбы с преступностью, включающей правоохранительную систему и систему уголовного правосудия1.

Одним из основных методов криминологической политики необходимо признать проведение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов с целью выявления в них положений, реализация которых может способствовать возникновению причин и условий преступности, что особенно важно для государств с правовой системой, относящейся к романо-германской правовой семье, где доминирующим источником права является нормативный правовой акт, в том числе и для Республики Беларусь.

Порядок проведения криминологической экспертизы проектов законов определен Положением о порядке проведения криминологической экспертизы проектов законов Республики Беларусь (далее – Положение), которое утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. № 244 «О криминологической экспертизе проектов законов Республики Беларусь»2.

Данным законодательным актом Главы государства установлены правовые и организационные основы проведения криминологической экспертизы проектов

1См.: Проблемы преступности: традиционные и нетрадиционные подходы. М.: Российская криминолог. ассоциация, 2003. С. 243.

2См.: Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2007. № 132. 1/8611.