Bodak

Однако законодатель не разъяснил случаи и порядок делегирования таких полномочий. Институт делегирования полномочий не нашел своего четкого правового закрепления и в иных законах. Правовое регулирование названного института должно быть согласовано с институтом нормативных правовых актов. Примечательно, что Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предусматривает уже делегирование части нормотворческих полномочий. Так, согласно части первой статьи 55 данного Закона, нормотворческий орган (должностное лицо) вправе делегировать часть своих нормотворческих полномочий иным нормотворческим органам (должностным лицам), если это не противоречит Конституции и иным законодательным актам Республики Беларусь с указанием условий делегирования.

Таким образом, в вышеуказанном Законе устанавливается институт делегирования нормотворческих полномочий и общие условия его реализации. Однако для применения статьи 3 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» этого было недостаточно. Обратим внимание на разницу в терминах, применяемых в названных законах. В частности, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» речь шла о делегировании полномочий, а в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» – о делегировании нормотворческих полномочий. Очевидно, что понятие «полномочия» включает в себя и нормотворческие полномочия. Соответственно следует четко определить, как реализуется данный институт применительно к вышеупомянутой статье.

Традиционно «делегированное законодательство» подразумевает временную передачу по инициативе нормотворческого органа права принимать «свои» акты иному нормотворческому органу с указанием сроков и условий такой передачи. Ранее действовавший Закон «О Совете Министров Республики Беларусь», закрепив саму лишь возможность делегирования полномочий и

не установив четкого механизма ее реализации, по сути, принял декларативную норму. Это подтверждается и тем, что на практике не было принято нормативных правовых актов в классическом понимании этого института о делегировании полномочий Правительству.

Кроме того, законодатель не установил, о делегировании Правительству полномочий каких иных государственных органов, не входящих в систему исполнительной власти, кроме Президента и Парламента, идет речь. Представляется, что неуместно по отношению к Правительству говорить о делегировании последнему полномо- чий, например, Минского городского Совета депутатов.

Принято считать, что опыт делегированного законодательства заимствован из конституционной теории и практики современных зарубежных государств (Италия, Испания, ФРГ, Франция, Португалия, Турция и др.), где «давно вошло в обиход родовое понятие «акты, имеющие силу закона» – нормативные правовые акты, приравниваемые к закону, но принимаемые исполнительной властью по особому поручению Парламента»1.

Конституция Швеции содержит специальную главу 8, устанавливающую компетенцию Правительства, Риксдага в части принятия актов, в том числе и порядок делегирования полномочий2.

Вопрос делегирования полномочий применительно к Правительству, осуществляющему исполнительную власть в республике, полагаем необходимым рассматривать в комплексе с государственными органами иных ветвей власти. В связи с этим считаем обоснованным определить единые подходы к делегированию полномочий органов государственной власти в Республике Беларусь. Компетенция государственных органов каждой ветви

1Окунева Р.Т. Законы и акты исполнительной власти, имеющие силу закона, в Республике Казахстан (теоретический анализ) // Российское право. 2002. № 9. Ñ. 111–112.

2См.: Конституции государств Европейского Союза: сборник / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Инфра•М–Норма, 1997. С. 713–716.

власти устанавливается Конституцией. Поскольку основная задача судов – это отправление правосудия, то наиболее остро стоит вопрос делегирования полномочий органов законодательной и исполнительной власти, а также Главы государства.

Конституция нашей страны не предусматривает делегирование Правительству законодательных полномочий, а также полномочий Президента Республики Беларусь. Применительно к институту делегирования полномочий Конституция устанавливает его только

âотношении делегирования законодательных полномочий Президенту Республики Беларусь (статья 101). В частности, определяются условия передачи полномо- чий, включающие процедуру принятия решения, содержание и срок полномочий, пределы объема предоставленных полномочий.

Вместе с тем отдельные полномочия Президента и Парламента не могут быть делегированы вообще. Применяя аналогию закона, можно констатировать, что не допускается делегирование Правительству полномочий Президента, указанных в статье 101 Конституции, а также тех полномочий, которые ему принадлежат как Главе государства. Ряд таких полномочий предусмотрен статьей 84 Конституции (например, назначение республиканских референдумов, выборов в Палату представителей, Совет Республики, роспуск палат и т. п.).

Таким образом, объемы и пределы компетенции (в том числе делегирование полномочий) органов государственной власти определяются Основным Законом. Полагаем необходимым вести речь об институтах делегирования законодательных полномочий, делегирования полномочий Главы государства, Правительства как о конституционных нормах. Закрепление этих положений

âзаконах, в данном случае в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь», не имеет под собой правовых оснований, что и было учтено в новом Законе о Совете Министров Республики Беларусь.

Считаем также, что институт делегирования полномо- чий Правительству при конституционном закреплении должен четко отражать случаи, при которых возможно делегирование, пределы делегирования (круг вопросов, срок и условие, когда, в принципе, делегирование невозможно), механизм передачи полномочий. Все эти вопросы должны найти свое разрешение и в случае наступления так называемых форс-мажорных обстоятельств.

В юридической литературе существуют иные точки зрения белорусских юристов по данной проблеме. Так, бытует мнение, что предметы регулирования, порядок и срок предоставления полномочий Правительству и республиканским органам государственного управления необходимо определить на уровне закона1. В силу вышесказанного мы не можем поддержать такое предложение.

Совет Министров Республики Беларусь при необходимости передает решение отдельных, входящих в его компетенцию, вопросов государственного управления республиканским органам государственного управления, подчиненным Совету Министров Республики Беларусь, за исключением вопросов, решение которых относится к исключительной компетенции Совета Министров Республики Беларусь, либо принимает к решению вопросы, входящие в компетенцию республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, за исключением случаев, когда компетенция указанных органов определена Президентом Республики Беларусь (абзац седьмой статьи 25 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»).

Данная норма требует своего дополнительного пояснения в силу следующих причин. Законодатель предусматривает, по сути, делегирование полномочий Правительства республиканским органам государственного управления. Законодательная норма содержит исключе-

1 См.: Правотворческая деятельность в Республике Беларусь / А.В. Матусевич [и др.]. Минск, 1997. С. 246–247.

ние делегирования полномочий по отношению к исклю- чительной компетенции Правительства.

Вышеназванный Закон и иные акты законодательства не определяют термин «исключительная компетенция Правительства». Таким образом, данная норма нуждается в дополнительном правовом уточнении. С учетом изложенного полагаем необходимым закрепить специальную норму об исключительной компетенции Правительства. В перечень вопросов, которые подпадают под исключительную компетенцию, следует отнести регулирование заработной платы, в том числе установление размеров минимальной заработной платы, установление размеров минимальных пенсий.

На практике принимаются постановления Правительства о делегировании полномочий республиканским органам государственного управления на принятие нормативного правового акта.

Например, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 6 августа 2003 г. № 1033 «О предоставлении полномочий на принятие нормативного правового акта» Министерство энергетики, Министерство по чрезвычайным ситуациям и Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС при Совете Министров Республики Беларусь уполномочены принять нормативный правовой акт, устанавливающий порядок газификации индивидуальных жилых домов в загрязненных радионуклидами районах. Постановлением Правительства от 7 апреля 2007 г. № 450 Министерство спорта и туризма уполномочено на принятие нормативного правового акта об утверждении Положения о Государственном физкультурно-оздоровительном комплексе Республики Беларусь.

Следует разграничивать две различные правовые категории: институт делегирования полномочий Правительства республиканским органам государственного управления и институт дачи поручений Правительства республиканским органам государственного управле-

ния. По нашему мнению, основным критерием, различа- ющим применение вышеуказанных категорий, выступает компетенция органов, их властные полномочия. Так, институт делегирования применяется тогда, когда речь идет о передаче властных полномочий от одного органа другому. В данном случае Правительство передает конкретный объем своих полномочий республиканскому органу государственного управления на конкретный срок для решения определенных задач. При даче поручения Правительства республиканскому органу государственного управления не происходит передача властных полномочий Совета Министров данному органу. Правительство поручает (указывает) конкретному министерству разработать акт законодательства в пределах властных полномочий самого министерства.

Раскрывая вопрос компетенции Правительства, нельзя обойти вниманием так называемый договорный способ установления компетенции. В теории принято считать, что он используется, как правило, при конкретизации статусной компетенции, когда речь идет о совместных предметах ведения для разграничения компетенции при формировании партнерских отношений1. Таким примером может служить Генеральное соглашение между Правительством Республики Беларусь, республиканскими объединениями нанимателей и профсоюзами. Правовое основание для заключения подобных соглашений установлено в главе 35 Трудового кодекса Республики Беларусь, согласно статье 358 которого соглашением (на республиканском уровне – Генеральное соглашение) является нормативный акт, содержащий обязательства сторон по регулированию отношений в со- циально-трудовой сфере на уровне определенной профессии, отрасли, территории2.

1Ñì.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенция. М., 2001. С. 86.

2См.: Трудовой кодекс Республики Беларусь от 26 июля 1999 г.

№296-Ç: с изм. и доп. по состоянию на 26 янв. 2008 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 1999. № 80. 2/70; 2008. № 3. 2/13 96.

Анализ законодательства показывает, что Генеральное соглашение имеет договорную природу и не является актом. Тем более, что законодательство не раскрывает понятие нормативного акта. Вряд ли обоснованно вести речь о гражданско-правовом характере соглашения либо о нормативном правовом акте. Институт социального партнерства показал свою действенность и эффективность на практике и сегодня выступает одним из важных элементов социальной стабильности в обществе. В целях его дальнейшего развития полагали бы необходимым дальнейшее теоретическое исследование правовой природы договорного способа установления компетенции Правительства, в т. ч. путем заключения трехсторонних соглашений в социально-трудовой сфере.

В соответствии с частью первой статьи 108 Конституции Республики Беларусь Правительство издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, которые выступают нормативными правовыми актами. В отличие от распоряжений Премьер-министра, являющихся индивидуальными актами, постановления Правительства носят нормативный характер.

Для характеристики роли Правительства в нормотворческом процессе республики воспользуемся некоторыми сравнительными данными о количестве принимаемых актов законодательства в Беларуси за последние десять лет. Приведенные в Приложении 1 цифры свидетельствуют о том, что нормативными актами Правительства и подчиненных ему республиканских органов государственного управления устанавливается большинство норм права и удельный вес регулятивного воздействия обеспечивает их определяющее влияние в системе общего нормативного регулирования. Такая позиция Правительства вполне объяснима, учитывая возложенные на него функции и задачи.

Согласно Конституции Республики Беларусь Правительство осуществляет иные полномочия, возложенные

на него Конституцией, законами и актами Президента (статья 107). Статья 35 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» установила, что Совет Министров на основании и во исполнение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь принимает постановления и контролирует их исполнение. Юридическая формула «на основании и во исполнение» означает, что основой для издания любого постановления Правительства выступают только Конституция, закон, нормативный правовой акт Президента. Не может быть принято постановление Совета Министров, если отсутствует основание для его принятия, предусмотренное законом или решением Главы государства. Такие основания отражены в различных законах, правовых актах Президента, содержащих отсылочные нормы на компетенцию Правительства. Кроме того, полномочия Совета Министров в различных сферах установлены главой 3 Закона о Совете Министров (статьи 11–22).

На практике постановления Правительства принимаются в соответствии с указанной нормой, однако не всегда уделяется должное внимание необходимости отражения этого правила в самом акте (см. Приложение 3).

В связи с этим было бы целесообразным, на наш взгляд, в преамбуле указывать основания принятия постановления Правительства со ссылкой на конкретные нормы законодательных актов.

Порядок деятельности Правительства по вопросам нормотворческой процедуры раскрывается в Регламенте Совета Министров Республики Беларусь, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 марта 2000 г. № 355.

Конституционная норма закрепила за Правительством одну из важных функций в нормотворчестве – право отменять акты министерств и иных республиканских органов государственного управления (абзац девятый статьи 107 Основного Закона). Данная норма получила

свое развитие в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь», согласно статье 25 которого Правительство отменяет правовые акты республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, если они противоречат Конституции Республики Беларусь, законам Республики Беларусь, актам Президента Республики Беларусь, постановлениям Совета Министров Республики Беларусь, распоряжениям Премьер-министра Республики Беларусь, за исключением решений, которые могут быть отменены только Президентом Республики Беларусь.

Важно отметить, что в новом Законе о Совете Министров внесено уточнение – речь идет об отмене правовых актов, в то время как ранее действующий Закон дублировал положения Конституции и закреплял право Правительства об отмене актов республиканских органов государственного управления. Представляется, что вполне обоснованно внесены уточнения, поскольку, во-первых, институт отмены применяется в отношении правовых актов; во-вторых, ранее действовавшая редакция не разделяла не только виды актов, но и не отражала различий между нормативными правовыми актами и правовыми актами, не являющимися нормативными.

Полагаем также обоснованным с учетом положений абзаца девятого статьи 107 Конституции вести речь о праве Правительства отменять правовые акты министерств и иных республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, поскольку в республике действуют республиканские органы государственного управления не подчиненные Правительству, но подчиненные Президенту. Например, Управление делами Президента Республики Беларусь, Высшая аттестационная комиссия и другие структуры.

Вышеназванная норма закона о Совете Министров также установила исключение из общего правила. В частности, Правительство не может отменить решения республиканских органов государственного управления,

которые могут быть отменены только Президентом Республики Беларусь. При этом в законе не предусмотрен перечень таких решений, что не позволяет однозначно и четко применять статью закона. Иное законодательство, в том числе Конституция, также не устанавливают такие случаи.

Право Президента отменять правовые акты республиканских органов государственного управления закреплено в Законе от 13 января 2003 г. «О военном положении» и в Законе от 24 июня 2002 г. «О чрезвычайном положении». При этом необходимо отметить, что указанные законы не определяют такое право как исключительное право только Президента отменять акты государственных органов. В соответствии со статьей 15 Закона «О военном положении» Президент отменяет правовые акты государственных органов или приостанавливает их действие согласно с законодательству Республики Беларусь на время действия военного положения в случае их противоречия Указу Президента Республики Беларусь о введении военного положения, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.

Аналогичные подходы отражены в Законе «О чрезвы- чайном положении», а именно: Президент Республики Беларусь вправе отменять или приостанавливать на срок действия чрезвычайного положения нормативные правовые акты республиканских органов государственного управления, решения местных исполнительных и распорядительных органов, приостанавливать решения местных Советов депутатов, действующие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента Республики Беларусь о введении на данной территории чрезвычайного положения, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.

С учетом изложенного, думается, что необходимо внести уточнение в части определения решений республиканских органов государственного управления, которые

могут быть отменены только Президентом Республики Беларусь.

До внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь 1994 года инициатива о внесении законопроектов в Верховный Совет от Кабинета Министров перешла соответственно к постоянным комиссиям Верховного Совета, депутатам Верховного Совета и Президенту Республики Беларусь (статья 90 Конституции 1994 г.). В настоящее время, согласно статье 99 Основного Закона Республики Беларусь, право законодательной инициативы принадлежит и Правительству. Такой подход вполне оправдан и отвечает роли, которая отводится Правительству как центральному органу государственного управления.

Обеспечение проведения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной, социальной политики требует принятия значительного количества законов, позволяющих эффективно реализовывать в жизнь единую политическую линию. Согласно ежегодным Планам подготовки законопроектов, утверждаемым Президентом, Правительством готовится наибольшее количество из всех запланированных законопроектов (см. Приложение 4).

С учетом изложенного нельзя согласиться с предложением о передаче функции по подготовке большинства законопроектов Национальному центру законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь (в настоящее время – Национальному центру законодательства и правовых исследований Республики Беларусь)1.

В целях более эффективного обеспечения конституционных полномочий Правительства в области законотвор- чества, реализации права законодательной инициативы оправданно было бы, на наш взгляд, ввести институт

1 Ñì.: Андреев И.С. Законотворческий процесс в Республике Беларусь (состояние и перспективы) // Юстыцыя Беларусi. 2003. № 2. Ñ. 28.

официального представителя Правительства в Парламенте. Введение названного института наладит должное взаимодействие между Правительством и Парламентом

âзаконотворческом процессе, что в конечном итоге будет способствовать надлежащему обеспечению конституционной нормы о разделении и взаимодействии всех ветвей власти.

Интересен в этом плане российский опыт. Так, представление интересов Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания осуществляется несколькими представителями, в частности, полномоч- ным представителем, официальными и специальными представителями, статс-секретарями – заместителями (первыми заместителями) руководителей федеральных органов исполнительной власти1. Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначается официальный представитель. Для защиты позиций Правительства по заклю- чениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении2. Разумеется, в Республике Беларусь нет необходимости

âтаком количестве представителей. Тем не менее опыт России показывает необходимость многоуровневой системы взаимоотношений между двумя ветвями власти.

Âразвитие названной конституционной нормы сле-

дует рассмотреть проблему взаимодействия исполни-

1См.: О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации, 1 февр. 2000 г., № 94:

ñизм. и доп. по состоянию на 28 марта 2008 г. // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». М., 2008.

2См.: О Правительстве Российской Федерации: федер. конституц. Закон Рос. Федерации, 17 дек. 1997 г., № 2-ФКЗ: с изм. и доп. по состоянию на 2 марта 2007 г. // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». М., 2008.

тельной и судебной власти, особенно важной для сферы нормотворчества. При этом уместно вспомнить старую истину о том, что без практики нет теории. В ходе разработки проекта любого акта законодательства необходимо ознакомиться с результатами правоприменительной практики, в том числе судебной, провести анализ всех постановлений Пленумов Верховного и Высшего Хозяйственного судов, имеющих прямо или косвенно отношение к предполагаемым регулируемым вопросам. Принцип разделения и взаимодействия властей подразумевает единообразное применение правовых норм как исполнительной, так и судебной властью.

Особая роль в обеспечении конституционной законности отводится Конституционному Суду Республики Беларусь. Решения Конституционного Суда имеют принципиальное значение для формирования правового государства, соблюдения законности в республике. В целях проведения единой правовой политики как в нормотвор- честве, так и в применении актов законодательства и наведения должного конституционного порядка, полагаем также необходимым вести речь о введении института полномочного представителя Правительства в Конституционном Суде Республики Беларусь, Верховном и Высшем Хозяйственном судах Республики Беларусь (представитель Правительства в судебной ветви власти).

Исходя из задач, стоящих перед исполнительной властью, было бы целесообразным создать при Правительстве Институт законодательства как научно-иссле- довательское учреждение, обеспечивающее научное сопровождение нормотворческой деятельности органов исполнительной власти. Это апробировано и обосновано положительным опытом Российской Федерации, когда при Правительстве Российской Федерации функционирует Институт законодательства и сравнительного правоведения. Все значимые процессы в области нормотворчества, включая экспертизу проектов нормативных

правовых актов, которая проводится Министерством юстиции Российской Федерации, не обходятся без участия Института законодательства и сравнительного правоведения1.

Правотворческая деятельность Правительства имеет свои особенности и, учитывая, что основное количество правовых актов в республике принимается Советом Министров и подчиненными ему республиканскими органами государственного управления, представляется, что предложенные выше меры позволят повысить уровень и качество разрабатываемых актов и усовершенствовать организацию их подготовки и принятия.

4.2. Совершенствование системы республиканских органов государственного управления как условие их эффективной правотворческой деятельности

Правотворческая деятельность республиканских органов государственного управления, иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, облисполкомов, Минского горисполкома имеет свои особенности и регламентируется рядом вышеуказанных актов законодательства, в том числе Регламентом Совета Министров Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 марта 2000 г. № 355 (далее – Регламент Совета Министров). Регламентом Совета Министров определяется порядок представления в Совет Министров Республики Беларусь проектов законов, проектов указов, декретов Президента Республики Беларусь, проектов постановлений Правительства.

1 Ñì.: Мухаметшин Ф.М. Законодательный процесс в системе государственной власти Российской Федерации: учеб. пособие. М., 2003. С. 145–150.

Эффективность осуществления деятельности по созданию правовых актов органами исполнительной власти зависит, на наш взгляд, от наличия четкой системы республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь, определяющей виды таких органов, их компетенцию.

Государственное строительство невозможно без государственной системы управления. Результативность государственного управления зависит от того, насколько четко организованы все уровни управления. На республиканском уровне важным остается мониторинг таких вопросов, как распределение полномочий между республиканскими органами, их взаимодействие, ответственность.

Согласно статье 107 Конституции Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Перечень видов государственных органов, которые входят в вышеуказанную систему, устанавливается Законом «О Совете Министров Республики Беларусь».

Современная действительность, в которой мы живем, находится в прямой зависимости от государственного управления. «Между государством и обществом всегда существует взаимодействие, качество и уровень которого определяются эффективностью политики в сфере управления. Орган исполнительной власти – это организация, отличающаяся своей компетенцией, методами и формами деятельности, структурой, порядком образования, призванная осуществлять задачи и функции государства в соответствии с предоставленными государственновластными полномочиями в сфере государственного управления. Устанавливая компетенцию каждого органа, государство производит разделение труда между ними, одновременно устанавливая четкую координацию деятельности с другими органами. В то же время исключа-

ется неоправданный, ненужный параллелизм, дублирование в различных звеньях, органах»1.

Учитывая изложенное, очень важно четко закрепить систему органов исполнительной власти, их виды, правовой статус, сферу деятельности каждого вида органа исполнительной власти. Такой подход позволит наиболее оптимально определить особенности и специфику конкретного органа при утверждении его правового статуса, а в конечном итоге – эффективность всей системы управления.

Переход к рыночной экономике изменил соотношение централизации и децентрализации в государственном управлении. В связи с этим изменилось и содержание деятельности министерств, государственных комитетов и других органов исполнительной власти. На него повлияли развитие самостоятельности организаций различных форм собственности, сокращение функций министерств и расширение функций Президента, Правительства и т. д. В этих условиях возросло значе- ние правильного определения видов органов исполнительной власти, элементов ее системы (министерства, комитеты, департаменты и т. п.). В результате решение этих задач повлекло за собой преобразование системы управления.

В Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» 31 января 2003 г. внесены существенные изменения и, по сути, он принят в новой редакции. Уточнен термин «органы государственного управления» и речь идет уже о республиканских органах государственного управления. Такое уточнение вполне обоснованно, поскольку Правительство обеспечивает проведение политики через органы республиканского уровня. Данные нормы закона были откорректированы в связи с принятием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентяб-

1 Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: учеб. пособие. Минск, 2002. С. 26–44.

ðÿ 2001 ã. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству». Указом установлено, что в систему республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь, входят министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров Республики Беларусь1.

Указом Президента Республики Беларусь от 12 февраля 2004 г. № 66 была осуществлена очередная оптимизация системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчи- ненных Совету Министров Республики Беларусь, а также структуры и численности работников государственных органов, других государственных организаций2.

В республике существуют иные республиканские органы государственного управления, которые выведены из системы, подчиненной Правительству. Немалый интерес в этом отношении представляет Управление делами Президента Республики Беларусь как республиканский орган государственного управления, подчиненный непосредственно Президенту Республики Беларусь. По своей сути, Управление делами Президента – это орган, который отве-

1О совершенствовании системы республиканских органов государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 24 сент. 2001 г.,

№516: с изм. и доп. по состоянию на 25 апр. 2005 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] /

ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2008.

2О некоторых мерах по оптимизации системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, структуры и численности работников государственных органов, других государственных организаций: Указ Президента Респ. Беларусь, 12 февр. 2004 г., № 66: с изм. и доп. по состоянию на 28 дек. 2007 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2008.

чает за создание необходимых условий для надлежащего выполнения функций соответствующих органов. Основной задачей названной структуры является финансовое, материально-техническое, социально-бытовое, медицинское обеспечение деятельности государственных органов, непосредственно подчиненных Президенту Республики Беларусь, и иных государственных органов и организаций, определенных Главой государства (п. 7.1 Положения об Управлении делами Президента Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 29 февраля 2000 г. № 97)1.

В настоящее время существуют также организации, которые хотя и не являются республиканскими органами государственного управления, но имеют отдельные права данного органа. В соответствии с Уставом Национальной государственной телерадиокомпании Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь 24 апреля 2003 г. № 174, телерадиокомпания признана центральным государственным учреждением Республики Беларусь, обеспечивающим освещение государственной политики посредством телерадиовещания, а также выполняющим иные отдельные функции республиканского органа государственного управления в пределах полномочий, установленных законодательными актами, в том числе названным Уставом.

Согласно Декрету Президента Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. № 7 Национальная академия наук для решения возложенных на нее задач выполняет отдельные функции республиканского органа государственного управления в пределах полномочий, определенных настоя-

1 Об утверждении Положения об Управлении делами Президента Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 29 февр. 2000 г., № 97: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 28 февр. 2008 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] /

ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2008.

щим Декретом, Уставом Национальной академии наук, утверждаемым Президентом Республики Беларусь1.

Вопрос установления соответствующего правового статуса государственного органа управления имеет первостепенное значение, поскольку вся деятельность государственного органа, в том числе нормотворческая, предопределяется его статусом. Например, придание Управлению делами Президента Республики Беларусь статуса республиканского органа государственного управления влечет право принимать в установленном порядке нормативные правовые акты, присущие республиканским органам государственного управления. Положение относительно выполнения Национальной государственной телерадиокомпанией Республики Беларусь иных отдельных функций республиканского органа государственного управления в пределах полномочий подразумевает также право принимать нормативные правовые акты.

ÂКонституции применяются термины «республиканские органы государственного управления», «система подчиненных Правительству органов государственного управления», что позволяет говорить о наличии как республиканских органов государственного управления, так и республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству. Таким образом, Основной Закон позволяет создавать различные виды республиканских органов. Важно при этом четко разграничить их компетенцию.

Âюридической литературе двойное подчинение исполнительных органов называют дуализмом исполнительной власти. Это касается деятельности так на-

1 О совершенствовании государственного управления в сфере науки: Декрет Президента Респ. Беларусь, 5 марта 2002 г., № 7: с изм. и доп. по состоянию на 28 марта 2007 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2008.

зываемых силовых ведомств (оборона, безопасность, внутренние дела). В президентских республиках Глава государства обычно является Главнокомандующим Вооруженными Силами. Данные органы юридически подведомственны и Президенту, и Правительству. Из этого вытекает, что в каком бы соотношении и субординации они не находились, всегда будет остро стоять проблема разграничения их полномочий.

Актуальна и проблема обеспечения согласованности в деятельности разных органов между собой при реализации сходной по содержанию компетенции. На практике в законах, положениях о министерствах и других актах не всегда удается закрепить баланс целей, полномочий, взаимоотношений и ответственности государственных органов. Например, существует проблема разграничения полномочий в области охраны и использования животного мира между Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и Государственной инспекцией охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь1.

Вопрос установления четкой компетенции госорганов всегда занимает особое место в конституционном праве. Известный российский конституционалист Ю.А. Тихомиров опубликовал ряд работ, посвященных данной проблеме. По его мнению, процедуры рассмотрения управленческих споров желательно вводить шире и использовать более эффективно. Это позволит заблаговременно выявлять и предотвращать противоречия в отраслях и сферах управления, вырабатывать умение согласованно их разрешать в режиме «диалога»… Споры о

1 См.: О некоторых вопросах Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 31 окт. 2001 г., № 1586: с изм. и доп. по состоянию на 18 апр. 2006 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2008.