2. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс представляет регламентированную деятельность государственных органов по составлению, рас­смотрению, утверждению и исполнению бюджета.

Государственный бюджет обычно составляется на год. . Однако бюджет может составляться и на более продолжи­тельный период. Срок, на который составляется бюджет, называется бюджетным периодом. Бюджетный год не всегда совпадает с календарным годом. Так, в США до 1977 года бюджетный год начинался с 1 июля, а с 1977 года — с 1 октября. В Японии и ФРГ бюджетный год начинается 1 апреля, в Италии — с 1 июля и т.д.

Кроме бюджетного года существует еще льготный срок — время для завершения финансирования отдель­ных объектов, закрытия финансовых отчетов.

Составлением проекта бюджета занимается обычно мини­стерство финансов (в США, где президент является и гла­вой правительства, составлением бюджета занимается Бюд­жетное бюро при президенте).

Отличительной особенностью бюджетов большинства стран является их ориентировочный характер, поскольку вся хозяйственная жизнь подчинена законам стихийного рын­ка, т.е. если достаточно точно можно определить величину расходов, то поступления в бюджет зависят, от сложивших­ся фактических доходов предпринимателей, рабочих, слу­жащих, государственных предприятий.

При исчислении доходов и расходов бюджета применяет­ся три метода:

1) автоматический;

2) метод мажораций и минораций;

3) метод непосредственной оценки.

При автоматическом методе итоги бюджета по доходам и расходам за прошлый период переносятся в бюд­жет на новый период. Этот метод применяется к отдельным разделам и статьям бюджета.

Метод мажораций и минораций основан на статистической обработке динамического ряда за 15—10 лет. Определяется тенденция ряда, находится тренд, и по нему корректируют отдельные статьи доходов и расходов бюдже­та. При этом тенденция роста называется мажорацией, а уменьшения — минорацией.

Метод непосредственной оценки основан на изучении реальной конъюнктуры. При помощи непосредст­венной оценки составители бюджета пытаются определить ожидаемые поступления в государственный бюджет и изме­нение расходов бюджета.

В последние десятилетия в практике большинства госу­дарств получило большое развитие долгосрочное бюджет­ное прогнозирование и программирование'. Внешне это на­ходит выражение в составлении цепных и скользя­щих бюджетов. Цепной бюджет составляется на несколько лет вперед по правительственным программам гражданских капиталовложений, военного строительства, разработки но­вых видов вооружений и т.п. По этим программам суммы ав­томатически включаются в бюджеты соответствующих лет без дополнительного утверждения.

Скользящий бюджет составляется по принципу пятилет­них планов, т.е. бюджет первоначально составляется на 5 лет, и по мере составления годовых бюджетов пятилетний бюд­жет передвигается на год вперед. При этом вносятся коррек­тивы в годовые разбивки на все годы.

В основе цепных и скользящих бюджетов, а также вообще бюджетного планирования в последние десятилетия п р е -обладает метод ППБ — планирование — прогнозиро­вание — разработка бюджета. Этот метод основан на дейст­вии долговременных правительственных программ. При со­ставлении таких программ прогнозируются как величина требуемых для их решения ресурсов (не только финансовых, но материальных и трудовых), так и ожидаемые результа­ты. Особенность этого метода заключается в определении не просто величины затрат (как при обычном бюджетном пла­нировании), а в сопоставлении суммы затрат с ожидаемым результатом от данной программы. Система ППБ требует вывода оптимального варианта затрат с учетом конечного эффекта. То есть производится оценка единицы полезного эффекта данной программы. Это особенно важно при огра­ниченности ресурсов у государства.

При всей прогрессивности планирования и прогнозирова­ния эти методы не освобождают бюджеты от хронических дефицитов и нехватки средств для выполнения всех наме­ченных бюджетных мероприятий. Причина этого — в сти­хийном характере самой рыночной экономики, в классовой направленности бюджетов, в непроизводительном использо­вании бюджетных ресурсов.

Работа по составлению проекта бюджета начинается за­долго до начала бюджетного года. Так, в США — по закону за 18 месяцев, во Франции — за 14, в Японии — за 7, в Рос­сии — за 8 месяцев.

Важное значение на этой стадии имеют процесс бюджет­ного регулирования, т.е. сбалансирования нижестоящих бюд­жетов за счет вышестоящих, и процесс сбалансирования го­сударственного бюджета. Сбалансирование бюджета важно для налоговой и кредитной политики государства. Превыше­ние расходов над доходами, т.е. бюджетный дефицит, тре­бует либо роста налогов, либо увеличения государственного долга, что в конечном итоге также приводит к росту налого­вого бремени.

Бюджетное регулирование осуществляется тремя мето­дами:

1) зачисление в доход нижестоящего бюджета части дохо­дов вышестоящего (обычно устанавливается процент отчис­лений от федеральных налогов);

2) дотация;

3) субвенция.

Дотация, как правило, выдается из вышестоящего бюд­жета нижестоящему в твердой сумме для покрытия кассо­вого разрыва. При этом методе устанавливаются не только сумма разрыва, но и время разрыва между доходами и рас­ходами. Дотации могут применяться и для финансирования социальных или экономически важных проблем, если ниже­стоящий бюджет не регулируется другими методами.

Субвенция означает долевое участие вышестоящего бюджета в целевых мероприятиях нижестоящего. При этом покрывается не вообще кассовый разрыв нижестоящегобюджета, а осуществляется долевое финансирование. При субвенции также заранее оговариваются сумма и сроки фи­нансирования из вышестоящего бюджета.

Составленный проект бюджета передается на рассмотре­ние правительства, которое представляет его от своего име­ни на утверждение законодательному органу (парламенту). Права парламента в отношении бюджета в различных стра­нах различны, но они сводятся к праву вносить изменения в проект бюджета, утверждать его и требовать отчета об ис­полнении бюджета.

Право вносить изменения в проект бюджета и в действую­щее финансовое законодательство называется бюджетной инициативой. Существует три вида бюджетной инициативы — правительственная, парламентская и смешанная.

При правительственной бюджетной иници­ативе парламент имеет право принять бюджет либо от­клонить его. Вносить в бюджет изменения в этом случае пар­ламент не имеет права. Эта система действует в Англии. Па­лата лордов по закону от 1911 года вообще не имеет бюджет­ных прав, т.е. утверждение бюджета палатой лордов, как и подписание его королевой, носит чисто формальный харак­тер. Палата общин не имеет права увеличивать или сокра­щать бюджетные ассигнования. Бюджет утверждается го­лосованием по главам.

При парламентской бюджетной инициативе парламент имеет право изменять бюджет по доходам и рас­ходам по своему усмотрению.

При смешанной бюджетной инициативе, как парламент, так и правительство имеют право вносить изме­нения в бюджет. Однако при несовпадении точек зрения пра­вительство должно подать в отставку. Во всех странах ре­шающее значение в бюджетном процессе имеет нижняя па­лата. В США по закону от 1974 года расширены бюджетные права парламента, и сейчас президент (правительство) и кон­гресс (палата представителей и сенат) имеют примерно рав­ные права в области бюджетной инициативы.

В США до 10 ноября президент вносит в конгресс предло­жения по проекту бюджета, который начнется 1 октября сле­дующего года. Во второй половине января президент направ­ляет в конгресс бюджетное послание. До 15 мая конгресс одоб­ряет контрольные цифры бюджета, устанавливающие выс­шие и низшие пределы для доходов, бюджетных полномо­чий, бюджетных расходов бюджетного дефицита или пре­вышения доходов над расходами, государственного долга. До 15 сентября конгресс одобряет бюджет в целом.

Глава государства имеет право вето, т.е. имеет право на­ложить запрет на решение парламента по бюджету. Это вето ограничено и носит название суспензивного. Это означает, что если парламент вторично утвердит бюджет в тех же циф­рах, то бюджет входит в силу уже без утверждения его гла­вой государства.

Утвержденный бюджет передается на исполнение. Кассо­вое исполнение бюджета осуществляется двумя методами — казначейским и (или) банковским.

При казначейской системе государственное казначейство принимает доходы, производит расходы и сда­ет остатки на специальные счета в банках. Эта система в на­стоящее время применяется редко, хотя преимущества ее очевидны.

При банковской системе кассовое исполнение бюджета передается центральному эмиссионному банку страны.

Само исполнение бюджета, т.е. организация поступления доходов и исполнения расходов, осуществляется министер­ствами: по доходам — министерством финансов, по расхо­дам — соответствующими министерствами.