Козбаненко В.А. - Правоведение

Министерство финансов РФ и финансовые органы субъектов РФ, Федеральное казначейство РФ, Министерство по нало­ гам и сборам РФ, Федеральная служба налоговой полиции и др.1.

Кроме того, финансовую деятельность государства осу­ ществляют и органы судебной власти. В соответствии со ст. 1 и 3 Закона РФ "О государственной пошлине" от 9 декабря 1991 г. в редакции от 31 декабря 1995 г.2 суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ осуществля­ ют взимание госпошлины при подаче в суд исковых заявлений и жалоб. Таким образом, финансовая деятельность государ­ ства составляет часть компетенции органов судебной власти.

Наконец, финансовую деятельность государства осуществ­ ляет Центральный банк РФ, коммерческие банки3. Муници­ пальные образования осуществляют финансовую деятельность в лице органов местного самоуправления, а также непосред­ ственно через население муниципального образования4.

Государство и муниципальные образования как субъек­ ты финансовой деятельности воздействуют на объект этой деятельности. Объектом финансовой деятельности выступа­ ют экономические отношения, а точнее, отношения собствен­ ности, и, как результат, доходы, накопления и т. д. субъек­ тов хозяйствования и физических лиц, а также собственные финансовые ресурсы государства и муниципальных образо­ ваний. Государство воздействует на те конкретные доходы,

1См.: Указ Президента Российской Федерации "Структура исполнительных органов государственной власти" от 17 мая 2000 г. //Российская газета. 2000.

20мая.

2См.: СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 19; № 35. Ст. 4128.

3См.: ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Феде­

рации (Банке России)" от 12 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593. 4 См.: ст. 6, 8, 13 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; ст. 14, 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 ав­ густа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. С. 917; 1997. № 12. Ст. 1378.

721

накопления, финансовые ресурсы субъектов, которые в наи­ большей мере отвечают его финансовой политике на том или ином этапе. Государство и муниципальные образования уста­ навливают правовой режим этих доходов, упорядочивают их движение в русле, обеспечивающем достижение своих це­ лей в финансовой деятельности. Итак, в ходе финансовой деятельности имеет место управляющее воздействие субъекта финансовой деятельности на ее объект и, соответственно, определенного рода подчинение объекта субъекту этой дея­ тельности. Отсюда между субъектом и объектом финансовой деятельности государства и муниципальных образований су­ ществуют отношения управления, а сама финансовая деятель­ ность выступает видом управленческой деятельности го­ сударства и муниципальных образований.

Характеристиками финансовой деятельности являются ее функции, а также средства, способы и формы, с помощью которых она осуществляется.

Функции финансовой деятельности государства и му­ ниципальных образований — это основные направления их деятельности по: а) образованию денежных фондов; б) рас­ пределению финансовых ресурсов; в) использованию финан­ совых ресурсов; г) осуществлению государственного и муни­ ципального контроля за движением финансовых ресурсов; д) эмиссии денежных знаков.

Средствами финансовой деятельности государства и муниципальных образований выступают правовые нормы, нормы бухгалтерского учета (технико-юридические в тех слу­ чаях, когда содержатся в правовых актах), операционно-тех- нические, коммуникативные и транспортные средства (раз­ личные формы документов; например, бланки платежных документов, счета-фактуры, бюджетные поручения, а так­ же факсы, телефоны и т. д.).

Способы осуществления финансовой деятельности го­ сударства и муниципальных образований представляют со­ бой конкретные пути, методы достижения целей названной деятельности включают в себя общие способы и специальные

722

способы. Общие способы используются при осуществлении практически всех функций финансовой деятельности. К ним относятся: командно-волевой (императивный), рекомендатель­ ный и способ согласования. Специальные способы "работают" в процессе реализации определенных функций этой деятель­ ности; например, метод обязательных платежей, метод доб­ ровольных платежей, штрафной метод и метод финансовых изъятий.

Формами осуществления финансовой деятельности го­ сударства и муниципальных образований выступают: право­ вая форма и неправовая форма. Правовая форма финансовой деятельности реализуется посредством принятия финансовоправовых актов: нормативных (законы и подзаконные акты); индивидуальных (налоговое извещение об уплате налога на имущество и др.); смешанных (федеральный закон о бюдже­ те на предстоящий финансовый год содержит нормативные и индивидуальные предписания). Неправовая форма финансо­ вой деятельности выражается в осуществлении ее субъекта­ ми процедурных мероприятий, носящих вспомогательный организационный характер: установление налогов, сборов, льгот, порядок утверждения бюджета и т. д.

Таким образом, понятие "финансы" означают обществен­ ные отношения в сферах аккумуляции и перераспределе­ ния денежных средств. Посредством финансовой деятельно­ сти государства и муниципальных образований обеспечива­ ются публично-правовые интересы указанных субъектов (формирование государственного, региональных и муници­ пальных бюджетов, осуществление государственной финан­ совой, налоговой, кредитной, валютной политики и т. д.), а также частноправовые интересы физических и юридичес­ ких лиц.

;Финансы как общественные отношения, возникающие

?при создании и использовании определенных фондов денеж­ ных средств, отличаются друг от друга, но одновременно характеризуются некоторыми общими чертами, позволяющи­ ми объединить их в отдельные, относительно обособленные

723

группы1. Группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств называют финансовым институтом. Совокупность групп эко­ номических (финансовых) отношений (финансовых институ­ тов) образует единую финансовую систему2.

Под финансовой системой Российской Федерации пони­ мают: а) совокупность финансовых институтов, каждый из которых способствует образованию и использованию соответ­ ствующих денежных фондов; б) совокупность государствен­ ных органов и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность. Следует подчеркнуть, что в экономической и юридической литературе финансовая система, ее структура определяется авторами по-разному.

Ряд экономистов финансовую систему рассматривают как совокупность: 1) финансов предприятий, учреждений и орга­ низаций; 2) страхования; 3) государственных финансов. В свою очередь, финансы предприятий, учреждений организаций, по их мнению, подразделяются на финансы коммерческих организаций и общественных объединений; страхование де­ лится на социальное, личное, имущественное; страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков. Государственные финансы включат в себя: государственный бюджет; внебюджетные фонды; государственный кредит. При данной классификации учитывалась роль субъекта в обще­ ственном производстве: являются ли субъекты непосредствен­ но его участниками, организуют ли страховую защиту или осуществляют государственное регулирование.

Другие авторы при характеристике финансовой системы исходят из участия субъекта экономических отношений в об­ разовании и распределении стоимости совокупного обществен­ ного продукта (СОП) в связи с присвоением первичных дохо­ дов. Такими субъектами экономических отношений являются

1См.: Финансы / Под ред. проф. В. М. Родионовой. М.: Финансы и кредит, 1994. С. 20.

2См.: Дадашев А. 3., Черник Д. Г. Финансовая система России. М.: Финансы и кредит, 1997. С. 10—11.

724

хозяйствующие субъекты, работники и государство как ре­ гулятор условий хозяйствования и природопользования. Раз­ нообразие личных, коллективных и общественных потребно­ стей и характер их удовлетворения, по мнению указанных авторов, обеспечивается соответствующей системой финан­ совых отношений и ресурсов, поэтому в финансовой системе функционируют три взаимосвязанные подсистемы: 1) подси­ стема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у хо­ зяйствующих субъектов; 2) подсистема финансовых отноше­ ний и ресурсов, возникающих у работников; 3) подсистема финансовых отношений, возникающих у государства. При этом финансы хозяйствующих субъектов включают финансы ком­ мерческих предприятий и организаций (нефинансовые пред­ приятия, кредитные организации) и финансы некоммерчес­ ких организаций. Государственные и муниципальные финан­ сы объединяют бюджетные и внебюджетные финансы.

В юридической литературе авторы либо воспроизводят указанные структуры финансовой системы с некоторыми из­ менениями, либо предлагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рын­ ку. Так, по мнению одних ученых, в финансовую систему входят следующие финансовые структуры (группы экономи­ ческих отношений): 1) государственные финансы; 2) финан­ сы предприятий, учреждений, организаций всех форм соб­ ственности; 3) кредитование; 4) страхование. При этом госу­ дарственные финансы объединяют бюджет страны, внебюд­ жетные фонды, государственный кредит, а институт креди­ тования образует отношения, возникающие между вкладчи­ ками и коммерческими банками, иными кредитными учреж­ дениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд1.

Согласно другим, финансовую систему составляют сле­ дующие звенья (институты): 1) бюджетная система с входя-

1 См.: Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пекеляев С. Г. Финансовое право России: Учебник. М.: Текс, 1995. С. 6; Грачева Е. Ю. Финансовое право: Схемы, комментарии: Учебное пособие. М.: Новый юрист, 1998. С. 11.

725

щими в нее государственными и местными бюджетами; 2) вне­ бюджетные целевые фонды; 3) финансы предприятий, объ­ единений, организаций, учреждений, отраслей народного хо­ зяйства; 4) имущественное и личное страхование; 5) кредит (государственный, муниципальный и банковский)1. Подобное мнение о содержании финансовой системы широко распро­ странено среди представителей финансово-правовой науки. Вместе с тем в экономической финансовой литературе вы­ сказано суждение о более узком составе финансовой систе­ мы, исключающее из нее кредит в связи с присущими ему особенностями. Однако каждое из названных звеньев финан­ совой системы обладает своей спецификой, одновременно вза­ имодействуя между собой как составная часть единой катего­ рии. Взаимодействует с ними и кредит. Другие ученые, не упоминая среди звеньев финансовой системы банковский кре­ дит, включают в нее государственный кредит2. Иным обра­ зом, финансовую систему Российской Федерации составляют следующие фонды денежных средств и соответствующие им правовые институты: 1) бюджетная система, состоящая из Фе­ дерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов органов местного самоуправления; 2) государственные вне­ бюджетные фонды (глава 17 Бюджетного кодекса РФ)3 ; 3) фон­ ды, консолидированные в бюджете; 4) внебюджетные децен­ трализованные фонды; 5) фонды страхования; 6) кредит (го­ сударственный и банковский); 7) финансы хозяйствующих субъектов (ресурсовые фонды)4.

Все указанные авторы подчеркивают, что центральное место в финансовой системе России принадлежит бюджет­ ной системе, с помощью которой образуются фонды денеж­ ных средств государственных и административно-территори-

1См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф., д. ю .н. Н. И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 21.

2См.: Финансы / Под ред. В. М. Родионовой. С. 20.

3См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

4 См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Я. Горбуновой. 2-е изд. М.: Юристъ. 2000. С. 20.

726

альных образований. Все звенья финансовой системы так или иначе определяются или связаны с бюджетной системой.

При анализе содержания финансовой системы следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 10 Бюджетного ко­ декса РФ бюджеты государственных социальных внебюджет­ ных фондов (экологические, дорожные и др.) и бюджеты их территориальных подразделений входят в бюджетную систе­ му Российской Федерации. В финансовую систему включают­ ся также негосударственные фонды; федеральные и регио­ нальные негосударственные пенсионные фонды; фонды бан­ ковской системы; фонды страховых организаций; фонды об­ щественных и региональных организаций; фонды иных юри­ дических лиц. При этом, учитывая развитие местного само­ управления, законодательное закрепление основных прин­ ципов организации местных финансов, на наш взгляд, необ­ ходимо рассматривать местные финансы в качестве само­ стоятельного звена финансовой системы.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 года определил основные принципы организации мест­ ных финансов. В соответствии с ним местные финансы вклю­ чают средства местного бюджета, государственные, муници­ пальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые ресурсы. Формирова­ ние и использование местных финансов основывается на прин­ ципах самостоятельности, государственной финансовой под­ держки, гласности и осуществляется в соответствии с Кон­ ституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ ции" от 28 августа 1995 года1, другими федеральными зако­ нами, конституциями, уставами и законами субъектов Рос­ сийской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправле-

1 См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506: 1997. № 12. Ст. 1378.

727

ния. Местные финансы определяются как совокупность де­ нежных средств, формируемых и используемых для реше­ ния вопросов местного значения.

Стоит учесть и ту точку зрения, согласно которой не включается в финансовую систему фонд банковского креди­ тования, поскольку "Центральный банк РФ независим от ор­ ганов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ, и более того, финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны. Из чего делается вывод, что "банковское креди­ тование не входит в финансовую систему Российской Феде­ рации"1 . Если можно согласиться с мнением о наличии опре­ деленной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных общественных (денежных) отно­ шений, возникающих при создании, распределении и исполь­ зовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных орга­ низаций даже при ликвидации государственной монополии в банковской деятельности включаются в категорию "финансы хозяйствующих субъектов" и обеспечивают сбалансирован­ ное движение соответствующих потоков в процессе воспро­ изводства общественного продукта. При недостаточности соб­ ственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государ-

1 Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 36.

728

ственной или муниципальной собственности, играющих зна­ чительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта.

Из всех приведенных выше точек зрения наиболее опти­ мальной представляется позиция: финансовая система Рос­ сийской Федерации есть совокупность трех основных звень­ ев: 1) государственных финансов: 2) местных финансов; 3) ча­ стных финансов1.

Итак, понятия "финансы", "финансовая деятельность" и "финансовая система" находятся во взаимосвязи и диалекти­ ческом единстве, что позволяет логически перейти к рассмот­ рению предмета и особенностей метода правового регулиро­ вания финансового права.

В связи с активным развитием правовой системы Россий­ ской Федерации, в частности финансового права, некоторые вопросы его предмета являются дискуссионными. В прошлом предмет финансового права традиционно определялся исклю­ чительно через отношения, возникающие в процессе финан­ совой деятельное государства. С принятием Конституции РФ изменилась структура государства как субъекта финансовой деятельности. Согласно ст. 11 государственнная власть пред­ ставлена государственными органами только на уровне своей федерации и ее субъектов. При этом в ст. 12 подчеркнуто, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то есть они не .представля­ ют государство. В науке финансового права возник вопрос: следует ли отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности муниципальных образований, включать в пред­ мет финансового права.

Однако исключение отношений, возникших в процессе финансовой деятельности муниципальных образований (орга­ нов местного самоуправления), противоречило бы принципу

1 См.: Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: Учебное пособие. 2-е изд., испр. и доп. С. 8.

729

единства финансовой системы и конституционному требова­ нию о проведении в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 114 Конституции РФ). Объединяет эти отношения с отношениями, возникающими в ходе финансо­ вой деятельности государства, и публичный характер тех и других1.

Финансовое право закрепляет структуру финансовой си­ стемы, распределение компетенции в данной области между Российской Федерацией и ее субъектами, местным самоуп­ равлением в лице соответствующих органов, а на основе этих исходных норм регулирует отношения, возникающие в про­ цессе финансовой деятельности государства и муниципаль­ ных образований, от лица которых выступают соответствую­ щие государственные и муниципальные органы. Данные от­ ношения и составляют предмет финансового права.

Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления госу­ дарством и местным самоуправлением финансовой деятель­ ности по образованию, распределению и использованию де­ нежных средств. Главная особенность общественных отноше­ ний, являющихся предметом финансового права, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Отсюда и другая особенность — они представляют собой разновидность имущественных отношений, так как возникают по поводу финансовых ресурсов, денежных средств. Это — финансо­ вые отношения, одной из сторон в которых выступает госу­ дарство или орган местного самоуправления.

Своеобразие предмета регулирования обуславливает и особенности метода регулирования финансового права: в ка­ честве основного метода финансово-правового регулирова­ ния выступают государственно-властные предписания одним

1 См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. С.36—37.

730