книги РЭархив часть 2 / Основы и современные формы региональной промышленной политики - УП - Точёная - 2005 - 180

Постановлением от 18 февраля 1998 г. ¹ 54-СФ Совет Федерации Федерального собрания указал на отсутствие мер « по стимулированию научно-технического прогресса и инновац ионной активности, защите внутреннего рынка, повышению конкурентоспособности отечественной промышленной продукц ии». Зафиксированный некоторый рост промышленного производс тва за предшествующее указанному документу десятилетие «в т рети субъектов Российской Федерации получен в основном в резу льтате стимулирования инвестиционной деятельности на рег иональном уровне. Положительно зарекомендовали себя меры по реформированию предприятий, конверсии оборонной промышле н- ности, поддержке и привлечению инвестиций в промышленность города Санкт-Петербурга и Ленинградской области». В то же время усилия субъектов Российской Федерации не были по д- креплены мерами государственной экономической политики . Бюджет развития РФ, федеральная инвестиционная программ а, программа конверсии оборонной промышленности не были вы - полнены.

Совет Федерации постановил «считать приоритетным для обеспечения государственной экономической политики осущест вление мер по развитию промышленного комплекса страны и создани ю условий для экономического роста». Для этого необходимо:

∙обеспечить условия для развития интеграционных процессов промышленности путем создания разнообразных форм кооперации, интеграции, а также специализации производственных, научно-исследовательских, торговых и финансовых организаций;

∙разработать с участием межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации прогноз развития промышленности страны на период до 2005 г., определив приоритеты структурной, промышленной и научно-технической политики 13.

___________

13 В ходе российских экономических реформ широко обсуждали сь проблемы ПП и ее структурно-инвестиционного направления. На правительственном уровне рассматривались концепции ПП и соответс твующие программы развития. Но на сегодня очевидно, что до сих пор выра ботать общественно признанную, теоретически ясную и практически дей ственную ПП не удалось.

3 1

Практика подтвердила правильность выделенных направлен ий. За прошедшее десятилетие сменилось несколько концепций

политики в промышленной сфере:

1.Отрицание необходимости государственного регулирования промышленного развития.

2.Принятие мер общей поддержки промышленности путем взаимозачета задолженности предприятий и льготного кре дитования.

3.Селективная (выборочная) поддержка отдельных производств по определяемым государством приоритетам.

4.Поддержка наиболее эффективных проектов.

5.Признание достаточности антиинфляционных мер для оживления инвестиционной деятельности.

6.Постановка вопроса о необходимости активной ПП. Отрицание необходимости государственного регулировани я

промышленного развития опирается на теоретические осно вы и практическую сущность либерально-монетаристской модели рыночного реформирования и заключается в дерегулировании : акцентируется снятие присущих планово-распределительной экономике ограничений на использование рыночных механизмо в. В этой модели не представлен в качестве особого объекта реальный сектор (производство товаров и услуг): его функциониро вание трактуется как вторичный и автоматически возникающи й результат финансовой стабилизации и применения монетар ных методов. Принципиальная позиция сторонников этого подхо да заключается в следующем тезисе: отсутствие государствен ной ПП есть лучшая экономическая политика. Финансовый крах осен и 1998 г. дал толчок для переосмысления этой позиции. Российская практика еще раз подтвердила мировой опыт: либерально-мон е- таристская модель противопоказана странам со сложным хо зяйством, ресурсоемким и разбалансированным реальным секто ром экономики, резкими различиями технико-технологического уровня по отраслям и видам производства.

В основе другой группы подходов — опора на государственное регулирование с использованием не только рыночных ме тодов, но и методов прямой государственной поддержки, прямо го перераспределения ресурсов и их концентрации на приорит етных направлениях развития реального сектора экономики.

3 2

Многочисленные разработки специалистов в 90-х гг. ориентировали на активную ПП как обязательную и важнейшую составляющую политики экономического роста, подчеркивали необходимость приоритетного внимания к формированию высо котехнологичных отраслей и видов производств. Рекомендова лся полный ассортимент мер, выработанных всей мировой практи - кой осуществления ПП. Однако предложения по активизации ПП не были системно реализованы прежде всего из-за принци - пиального неприятия любых идей усиления регулирующей ро ли государства в рыночной экономике стоявшими у власти в пер - вые годы реформ праворадикальными сторонниками либерал - монетаризма. Общая экономическая ситуация, в свою очередь , ограничивала возможности активной политики в отношении реального сектора. Кроме того, не удалось предложить концеп цию эффективной ПП. В ряде случаев такие предложения не соотв етствовали интересам свободного предпринимательства и со здания в стране конкурентной среды (например, установление конт роля над ценами, введение обязательного порядка хранения амор тизационных отчислений на специальных банковских счетах ц елевого назначения и др.).

Между тем очевидным становится, что усиление государственного регулирования, в том числе в промышленной сфере , должно выразиться прежде всего в создании в стране определен-

ного хозяйственного порядка, то есть целостной системы ин ститутов, правил хозяйствования, правовых норм и кодексов по ведения субъектов рынка и самого государства.

Принципиально важной остается задача структурных преобразований, связанных с дальнейшим разделением трудовы х процессов в обществе в том или ином виде 14. Эффективная структура отрасли позволяет обеспечить комплексное использо вание ресурсов, высокий технический уровень и конкурентоспосо б- ность продукции, снизить безработицу, ослабить зависимос ть от экспорта, что, в свою очередь, создает базу для устойчивого и

___________

14 Развитие структуры промышленности — способ развития ее о рганизации, которая в рыночных условиях определяется структур ой отраслевых рынков и включает следующие аспекты: степень концентраци и, условия входа на рынок, дифференциация продукта, различные формы интегр ации, диверсификации, корпорирования.

3 3

безопасного развития соответствующей социально-экономи ческой системы.

Очевидно, что в рыночных условиях нет возможности для прямого государственного воздействия на распределение промышленной деятельности и целенаправленной диверсификации промышленной базы. В то же время в развитых странах государст во имеет действенные рычаги для влияния на размещение произ - водства с целью устранения различий регионов по показате лю безработицы или дохода на душу населения (правда, в мирово й практике не все правительства идут на эти меры). К вышесказ анному добавим, что структура отрасли, определенная по отра слевой классификации, может не совпадать с тем, как товары гру п- пируются по регионам сбыта с учетом характеристики спрос а. Отсюда следует, что структурная политика своим объектом м о- жет иметь лишь самые принципиальные пропорции, а реализовываться опосредованно: через процессы реструктуризаци и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов (как разных фор м собственности, так и разных организационных форм, в том чи с- ле и корпоративных образований); с помощью бюджетной, кредитной, налоговой, торговой, научно-технической политики.

К решению проблем структурной перестройки примыкают вопросы дальнейшей приватизации и управления государст венной собственностью, создания структур корпоративного ти па, в том числе финансово-промышленных групп (ФПГ). Особого внимания требует увязка со структурной перестройкой в промы ш- ленности антимонопольного законодательства, поскольку на этом этапе происходят динамичные процессы концентрации и нак опления финансовых ресурсов, зарождаются новые организаци онные формы объединений промышленных производств в направ - лениях вертикальной и горизонтальной интеграции.

Более широкое понимание государственной ПП как политики индустриального развития экономики, о чем речь шла выш е, охватывает более отдаленные периоды времени и позволяет держать под контролем траекторию перехода к постиндустриал ьному обществу, отдавая предпочтение в долгосрочных программа х поддержке высоких и наукоемких технологий. Политика индустр и- ального развития экономики строится на основе комплекса принципов и мер государственного воздействия на распределен ие ресурсов в целях совершенствования структуры национально й эко-

3 4

номики, поддержания конкурентоспособности выпускаемой продукции на мировых рынках, корректировки рыночных механиз - мов в случаях фиаско рынка [191, с. 577]. Такое широкое толкование ПП ориентируется на активную роль сильного государст ва, располагающего комплексом мер и финансами для ее реализа ции.

Чем сильнее степень вычленения исследуемых хозяйственных единиц (крупных территориальных делений, округов, обл а- стей, краев, городов, финансово-инвестиционных комплексов ), тем в большей мере необходимо конкретизировать принципы ПП как в отраслевом, так и в территориальном понимании. Это дает возможность проводить целенаправленные и системные инс титуциональные преобразования 15. Другая причина необходимости отраслевой и территориальной привязки связана с необход имостью последовательной трансформации концептуальной идеи до конкретных исполнителей — организаций и должностных лиц .

Методы ПП, кроме способов макроэкономического регулирования, включают традиционную группу ресурсных (или затратных), организационных методов, а также относительн о новые информационные и институциональные методы. Ресурсные методы — способы прямого воздействия на промышленные объекты путем предоставления им воспроизводственны х ресурсов. Конкретные формы ресурсных методов многообраз - ны и используют: займы, кредиты, субсидии, налоговые льготы, фонды страхования рисков, подготовку кадров, финансирование НИОКР, закупку высокотехнологического оборудования. Информационные методы заключаются в аналитической и информационной активности государства в сфере обес - печения хозяйствующих субъектов систематизированными д анными о социально-экономической среде. Эти методы реализуются посредством статистики, прогнозов, налаживания консультационных услуг.

Институциональные методы направлены на формирование соответствующей правовой и организационно-экономи-

___________

15 Институциональная политика — проводимые государством м еры, действия по формированию новых, устранению старых или тра нсформации имеющихся экономических институтов (собственнических, т рудовых, финансовых, социальных и др.), в том числе правил, норм, установлений (от лат. Institutum — установление, учреждение).

3 5

ческой среды, общего для всех субъектов рынка хозяйственного порядка. Реализация институциональных методов направлена на создание институтов рынка и не связана с прямыми расходами ресурсов на конкретную отрасль, виды производства.

К этой группе методов относятся следующие инструменты:

1.Закрепление сложившихся правил и способов решения хозяйственных проблем в нормах и законодательных актах.

2.Применение ограничений на отдельные виды деятельности (квоты, лицензии, санитарные нормы и экологические нормативы).

3.Формирование организационно-хозяйственных структур

èпрежде всего на корпоративной основе (концернов, холдин - гов, ФПГ), особых экономических зон и других форм объединений производителей и потребителей.

4.Создание органов инфраструктуры рынка, обслуживающих взаимодействие его субъектов.

Мировая практика и отечественный опыт позволили сформировать большой набор методов 16, механизмов и инструментов ПП, представленных следующими функциональными группами :

1.Применение мер прямого и косвенного регулирования: уровня налогового обременения, иностранных инвестиций, п роцедур реструктуризации, приватизации государственных п редприятий, банкротства несостоятельных предприятий, цен на ресурсы и промышленные товары.

2.Создание независимых вневедомственных органов для проведения проверок, конкурсов, экспертиз, рассмотрения х о- зяйственных споров, оформления документов.

3.Налаживание договорных отношений с отраслевыми организациями и объединениями, в том числе по поводу регулиро - вания налогов, цен, пошлин, тарифов.

4.Разработка и применение мер по стимулированию инвестиций, эффективных предприятий, развития малого бизнеса, формирования внутренних источников финансирования, про ведения сертификации предприятий.

5.Мониторинг технологических инноваций в развитых странах.

___________

16 Специально выделяются такие методы экономического регу лирования, как антимонопольное, налоговое, валютное.

3 6

6.Разработка и институциональное оформление механизмов вовлечения в хозяйственный оборот объектов интеллектуа льной собственности, в том числе технологий оборонной отрасли.

7.Финансирование фундаментальных исследований и НИОКР, развития инфраструктур.

8.Применение в случае необходимости прямых регулирующих мер организационно-административного характера: фор мирование и поддержание спроса на машиностроительную прод укцию, замораживание цен и заработной платы в критических с и- туациях, контроль за распределением прибыли государстве нных унитарных предприятий.

Задача государственных органов управления как федераль - ного, так и регионального уровня заключается в том, чтобы и з всего арсенала средств создавать такую комбинацию инструментов,

которая отвечает сложившимся экономическим условиям, а т акже поставленным целям текущего и стратегического характ ера.

Âпромышленной сфере используются все методы и формы стимулирующего и дестимулирующего воздействия на струк туры индустрии, нацеленные на реализацию национальных инте - ресов страны, которые присущи экономической политике в це - лом. Система таких воздействий включает несколько компле ксов мер, объединенных по функциональному признаку: структурная, инвестиционная, финансово-кредитная, внешнеэкономи- ческая, научно-техническая, бюджетно-налоговая, ценовая п о- литики 17.

Âмногоуровневой экономике страны, переживающей рыночную трансформацию, крайне необходима координация рег у- лирующих воздействий, поскольку имеет место автономност ь функционирования локальных и региональных хозяйственны х систем. В то же время наличие определенной согласованност и и взаимодополнения хозяйственных механизмов их деятельно сти создает возможность обеспечить необходимое взаимодейст вие в ходе разработки и реализации ПП.

___________

17 Регулирующие функции государства призваны связать воед ино использование финансово-кредитных, бюджетно-налоговых, цен овых инструментов с проведением структурной, инвестиционной и нау чно-техничес- кой политики в различных отраслях экономики, а также в меж отраслевых комплексах.

3 7

Условием успешной реализации системной ПП является согласованность и синхронность организационно-административных мер по укреплению и упорядочению всей системы управления , мер по стимулированию спроса, решений социальных проблем , по формированию технологической стратегии России, научн о- технической и инновационной политики, национальной программы структурно-инвестиционных преобразований, внешн е- экономической политики. Особенно важно, на наш взгляд, учи - тывать временной лаг достижения приоритетных целей в цеп и прямых и обратных связей.

Будем исходить из того, что совокупность всех видов и направлений деятельности государственной власти в обла сти экономики (в том числе и промышленности) объективно представ - ляет собой достаточно структурированную как по горизонт али, так и по вертикали систему, выстроенную по научно-воспрои з- водственному критерию, отражающему общегосударственный интерес. Тогда очевидна необходимость как определенной в заимозависимости функциональных и отраслевых политик по це - лям, этапам, приоритетам, инвестиционному обеспечению, та к

èих организационной автономности. Согласованность госу дарственной политики в отраслях, наиболее тесно связанных с ПП (сельское хозяйство, торговля, транспорт), должна найти от ражение во всех программных документах.

Приведем пример взаимосвязи ПП и инвестиционной политики. С одной стороны, промышленность как отрасль эконо - мики участвует в формировании инвестиционной политики. С другой стороны, инвестиционная политика предыдущих периодо в определяет состояние промышленности и инвестиционный к лимат. Инвестиционный климат также определяется сочетание м инвестиционной политики, уровнем развития промышленнос ти

èусловиями ее развития.

Тесная взаимосвязь существует между структурной, научно - технической и промышленной политиками. Формирующийся ры нок выступает особым побудительным стимулом структурных пр еобразований. Поэтому структурная политика в промышленной сфере приобретает дополнительные возможности для своего автономного осуществления относительно научно-технической политики. Современная научно-техническая политика государства, в свою очередь, не может быть реализована без наиболее активного промышленного ядра

3 8

любой экономики — машиностроительного комплекса, а также отраслей, производящих новые материалы химии, металлургии, биохимии. Структурная политика в промышленной сфере должна с о- провождаться «заказом» для научно-технической политики.

По своей природе хозяйственный механизм 18 любого уровня представляет собой систему преобразования поставлен ных целей в намеченные и корректируемые результаты. В промышлен - ной сфере преобразование целей в результаты осуществляе тся посредством последовательных воздействий субъектов ПП на ее объект с помощью выбранных методов и инструментов (эконо - мических рычагов). Выбор методов и конкретных инструмент ов воздействия определяется намеченными приоритетами, цел ями, выявленными задачами, которые должны быть решены в установленных временных и пространственных границах.

В сфере ПП государство часто вынуждено экспериментировать в поисках приемлемых и эффективных форм прямого и косвенного регулирования, творчески осваивая мировой оп ыт с учетом меняющейся обстановки и определяющих факторов. На - дежным ориентиром для разработчиков концепций и програм м промышленного развития являются методологические основ ы системного проектирования. Системная методология предполагает определение следующих элементов системы: цели (приоритет ы), задачи, субъект, объект, этапы (стратегический, тактически й), методы, инструменты (средства), формы, отношения координации и субординации, механизм (модель). При этом принципиальное значение имеет учет социокультурного и историчес кого контекста проектируемых мер.

Как любая система управления (регулирования) ПП должна базироваться на подсистемах мониторинга, диагностики , корректировки, располагать критериями продуктивности, опре деленными отношениями, обеспечивающими ее координацию с функциональными формами государственной экономической политики. С управленческой позиции ПП можно представить с о- стоящей из следующих блоков:

___________

18 Хозяйственный механизм — совокупность организационных структур и конкретных форм и методов управления, а также правов ых норм, с помощью которых реализуются действующие в конкретных ус ловиях экономические законы, процесс воспроизводства.

3 9

1)разработка целей и приоритетов;

2)институционально-ресурсное обеспечение выбранных приоритетов;

3)осуществление контрольных функций;

4)правообеспечение (создание и деятельность нормативных структур и документов).

Цели федеральной государственной ПП могут быть определены задачами экономической политики, а также задачами об еспечения макротехнологических приоритетов и стратегичес кой конкурентоспособности, создающими базу для высокого уровня рыночного (обменного) потенциала. Эти цели трансформируютс я на региональном уровне с учетом целей и задач развития соотв етствующей территории. В основе достижения указанных целей лежат продуктовые и технологические инновации. Для реализа ции выявленных потребностей в инновациях используют механи змы формирования государственных (федеральных и областных) заказов, носящих как обязательный (для приоритетной продукци и), так и индикативный характер (для прогнозируемых потребно стей).

Âпериод реформ инновационная деятельность находилась н а очень низком уровне: отсутствовали необходимые условия для воз никновения у предприятий стимула к инновациям. Внешние и вну т- ренние реалии оказались таковы, что задачу выживания на р ынке в условиях спада экономической активности предприятий р ешали за счет не активизации инновационной деятельности, а за с чет активного использования бартера, неплатежей, невыплаты з арплат работникам. Немалое значение имели и особенности корп оративного управления предприятиями в России, позволяющие н е- эффективному и реализующему собственные интересы руков одителю предприятия играть доминирующую роль в управлении р аспределением и присвоением результатов деятельности пре дприятия. Поэтому именно в области реформы механизмов принятия и контроля управленческих решений на уровне предприятий и лежат, по мнению авторов, условия, которые создают предпосыл ки для пробуждения интереса к инновационной деятельности, р азвития спроса со стороны предприятия на результаты НИОКР.

Провозглашение научно-инновационной политики государст ва в качестве важнейшей составляющей национальной экономи ческой стратегии — дело ближайшего будущего. Проведение такой политики невозможно без тщательно продуманной системы мер, основа нной

4 0