книги РЭархив часть 2 / Основы и современные формы региональной промышленной политики - УП - Точёная - 2005 - 180

Таким образом, в сфере региональной политики имеется два четко обозначенных полюса: «центр» и «периферия», то есть имеет право на существование как государственная (федеральн ая) региональная политика, так и политика административно-те р- риториальных делений (земли в ФРГ, штаты в США и др.).

Можно выделить несколько позиций относительно выбора средств решения задач региональной политики: этот выбор з ависит от предпочтения лиц, принимающих решение. Позиции политических лидеров основаны на различных теориях: неоклассической теории роста, теориях экспортной базы, размещения, пол ю- сов роста, коммулятивного роста, жизненного цикла произво д- ства товаров, власти.

Позиция 1. Основана на предложении, что темп роста региональной экономики определяется накоплением капитала, в озрастающим предложением труда и техническим прогрессом (н е- классическая теория роста). Пространственные неравенств а обусловлены межрегиональной иммобильностью производственн ых факторов. Стимулировать межрегиональную мобильность сл едует через такие инструменты, как инвестиционные и миграционн ые субсидии, улучшение физической инфраструктуры.

Позиция 2. В регионах, специализирующихся на производстве продуктов с низким уровнем затрат и высокой долей эк с- порта, экономический рост существенно зависит от гибкост и и мобильности факторов производства (теория экспортной ба зы). Гибкость и мобильность могут стимулироваться теми же инс трументами, что и согласно позиции 1. В отличие от позиции 1 приверженцы теории экспортной базы считают правомерным использование прямой государственной помощи или госуда рственного участия в частных предприятиях.

Позиция 3. Экономическое пространственное неравенство связано с различиями в факторах размещения: транспорт, ко м- муникации и др. (теория размещения). Устранения различий необходимо достигать за счет инвестиций в физическую инфра - структуру, а также в социально-культурные факторы размеще - ния: образование, медицинское обслуживание и др.

Позиция 4. Активизация регионального экономического развития возможна путем создания некоторого промышленного каркаса, который через механизм «затраты — выпуск» вызывает развитие других производств (теория полюсов роста).

1 1

Позиция 5. Экономический рост имеет не только положительный эффект, но и отрицательный (теория коммулятивног о роста). Экономическое развитие есть коммулятивный процес с в регионах с агломерационными преимуществами, который вед ет к росту различий между развитыми и менее развитыми региона ми.

Сторонники позиции 4 и позиции 5 важную роль в региональной политике отводят созданию и развитию промышленн ых комплексов в отсталых регионах. Небольшое число хорошо пр о- думанных и размещенных промышленных предприятий могут послужить толчком для дальнейшего формирования относит ельно небольших, близко расположенных предприятий, то есть р азвитию территории.

Позиция 6. Региональная экономическая политика должна концентрироваться на создании благоприятных условий дл я инновационной стадии, например, на создании образовательны х и научных центров (теория жизненного цикла производства то варов). Более благоприятное место для размещения инноваций — большие города. Активное производство может быть размеще но в периферийных районах.

Позиция 7. Пространственные неравенства — результат политической и экономической власти (теория власти). Произв одство и торговля в высшей степени контролируются мезостру ктурами, которые состоят из трансрегиональных и транснацион альных корпораций. Игнорирование власти и международного ас - пекта размещенческих решений ведет к ошибкам в региональ ной политике. В рамках этой теории проблема пространственных неравенств может быть решена через перераспределение экон оми- ческой власти и восстановление баланса между функционал ьной и территориальной интеграцией.

Федеративное устройство России исторически сложилось иначе, чем в США и Австралии. Статус субъекта Федерации согласно границам существующего в СССР административно - территориального деления страны был оформлен в 1992 г. в федеративных договорах. Согласно этим договорам республик и имеют право вмешиваться в торговую политику и устанавливать мо нопольный контроль над природными ресурсами своих террито рий. Специалисты отмечают, что в Российской Федерации в настоя - щее время нет четкого разделения прав федерального центр а и субъектов Федерации. Это не только ведет к неравенству су бъек-

1 2

тов Федерации, но и мешает Правительству формировать и ко н- тролировать единое экономическое пространство. Кроме то го, ряд субъектов Федерации вписывают в двусторонние договоры у словия участия центра в программах социально-экономическог о развития своих территорий. Такие программы получают статус ф е- деральных программ. По мнению специалистов, это ведет к ус и- лению неравенства субъектов Федерации в отношениях с фед е- ральным центром. Фискальная политика и политика взаимоде й- ствия бюджетов разного уровня построены таким образом, чт о постоянно идут споры об источниках бюджетных доходов.

В СССР основная функция органов власти административнотерриториального деления состояла в обеспечении уровня и условий жизни населения согласно принятым нормативам. В очень ограниченных масштабах они управляли процессами экономичес кого развития своей территории, которая всецело зависела от ре шения отраслевых министерств. Политика выравнивания в бывшем С ССР, которая преследовала цель последовательного приближени я показателей благосостояния населения и экономического разв ития регионов к среднему уровню, базировалась исключительно на д ирективных началах. Анализ исторических процессов трансформации региональной политики от задач оптимизации размещения про изводственных сил и градостроительного проектирования (в сове тский период) до регулирования межрайонных размещений с помощь ю трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов — субъектов РФ (в настоящее время) — приведен в книге В. Радаева «Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки формы контроля и деловая этика» [147].

Мировой опыт показывает, что в устойчивых федеративных системах функции субъекта Федерации намного шире, и для их осуществления он должен обладать достаточным экон о- мическим потенциалом, чтобы быть равноправным по отношению к центру. В современной России ситуация другая: наблюдается аномально высокая территориальная дифференциация как по наличию ресурсов, так и по экономическим показателям. П о площади регионы различаются в 388 раз (Республика Соха и Северная Осетия), по населению в 376 раз (Москва и Эвенкийский АО). Не на проценты, а в разы различаются субъекты Федерации по насыщенности дорогами, уровню развития систем связи, энерго- и топливоснабжения, водообеспечения и друг им

1 3

базовым условиям территориального развития. То же относи тся и к социально-инфраструктурному обеспечению населения, и к потреблению им социальных услуг.

Многие свойства современной пространственной структуры российской экономики обусловлены физико-географическим и и многовековыми историческими факторами, такими как огромная территория, ее периферийное положение в Евразии, с у- ровые климатические условия и малая заселенность на двух третях всей территории, многоэтнический и многоконфессиона льный состав населения, разрывы между сосредоточениями при - родных ресурсов, населения, производственного капитала.

Особенности структуры хозяйства регионов России истори - чески сформировались таким образом, что сейчас можно выде - лить несколько основных экономических зон. Это разностор онне экономически развитые, с высокотехнологичными отраслям и обрабатывающей промышленности и высокой концентрацией на селения и трудовых ресурсов регионы Центра и Северо-Запада европейской части России, промышленно-ресурсный Урал, промы ш- ленно-аграрное Поволжье. Их дополняют аграрно-промышленн ый Юг и ресурсно-промышленный Север европейской части, а так же ресурсно-промышленные регионы Сибири и Дальнего Востока . В 90-х гг. углублялись различия между субъектами Федерации по уровню валового регионального продукта (ВРП). Так, в 1994 г. максимальное и минимальное значение ВРП на 1 человека разли- чались в 14 раз, в 1995 г. — в 18 раз, в 1996 г. — в 20,4 раз (Тюменская область и Республика Дагестан). Такая дифферен циация сопоставима только с различиями между самыми богатым и и самыми бедными странами мира. Так, аналогичное соотношени е между регионами Европейского союза составляет 4,6 раза, меж ду всеми европейскими странами — около 13 раз.

В развитых странах рыночной экономики начинает преобладать позиция необходимости реализации политики региона льного развития. При этом существующие противоречия между цен т- ром и периферией, а также между регионами-конкурентами пр и регионализации федерального бюджета решаются, как прави ло, путем компромиссов между национальными и региональными интересами. В ходе разрешения противоречий регионы часто объединяются в ассоциации по территориальному принципу или п о сходству интересов.

1 4

Для России, тем не менее, весьма острой остается проблема пространственной неоднородности (территориальной дифф еренциации), в значительной степени определяющей условия разви тия общенационального рынка, а значит, и уровень национальной безопасности, устойчивости и конкурентоспособности эконо мики.

Пространственная неоднородность в современных условиях ограни- чивает возможность рыночного саморегулирования и отвлекает зна- чительные ресурсы государства на поддержку «слабых реги онов». Факторы дезинтеграции 2 российской экономики (как внутреннего, так и внешнего характера) второй половины прошлого век а выявлены и детально проанализированы: межрегиональный т оварообмен, развитие транспортной и телекоммуникационной с истемы, трудовая миграция, а также политико-правовые условия.

Осознание всеобщности мирового экономического простран - ства, некой связности его субъектов в научной среде приве ло к переходу к моделям «кристаллической» структуры экономи ки и общества. Структуре такого типа ставятся в соответствие п роцедуры и структуры «сетевого» (координационного управлени я), то есть равноправного взаимодействия федеральных, регио нальных, а также муниципальных органов власти с хозяйствующими субъектами и общественными организациями [147, с. 15].

С развитием координационного типа управления, углублени ем интеграционных процессов на естественной основе эконом ических интересов 3, на наш взгляд, связаны перспективы сглаживания сложившихся в экономике территориальных диспропорций. Усто йчи- вость российской экономической системы в настоящее время невозможна без улучшения условий жизни в проблемных регионах с траны, к которым относятся районы, подвергшиеся воздействию природных или техногенных катастроф, масштабных военно-поли тических конфликтов, критических спадов производства и уровня жизни, вызывающих деградацию накопленного экономического п отенциала и значительные размеры вынужденной миграции насел ения.

___________

2 Дезинтеграция (противоположность — интеграция) рассматр ивается как процесс, характеризующий изменения внутренней связн ости экономи- ческого пространства, основанные на экономических интер есах хозяйствующих субъектов.

3 Количественной мерой экономической интегрированности т ой или иной территории может служить доля товарообмена, приходящаяся на соседние регионы в общем объеме внешнего торгового оборота .

1 5

В Постановлении Правительства РФ от 23.03 1996 г. ¹ 327 (Российская газета, 9 апреля 1996 г.) зафиксировано, что под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а такж е механизмы их реализации. Место региональной экономическ ой политики, а также ее региональных и отраслевых аспектов пре дставлено на рисунке 1 [39, с. 424]. При этом регион может совпадать с границами территории субъектов РФ либо объединять терри тории нескольких субъектов РФ. В тех случаях, когда регион высту пает как субъект права, под ним понимается только субъект РФ 4.

С точки зрения выработки мер региональной политики (общего, типового, специального, уникального характера) боль - шое значение имеет классификация регионов и их ранжирова ние по ряду показателей. Так, например, по степени напряженнос ти и характеру ситуации на рынке труда можно выделить следую - щие четыре группы регионов (см. табл. 2).

Первая группа включает крупные промышленные центры России: Центральный, Северо-Западный, Уральский районы, обладающие огромным высококвалифицированным кадровым потен - циалом. Основной «болевой точкой» для этих регионов являе тся значительная скрытая безработица, носящая структурный х арактер (в первую очередь в отраслях тяжелой и оборонной промы ш- ленности). Ко второй группе следует отнести сельскохозяйственные районы Центра и Юга России. Они испытывают давление со стороны все возрастающего потока беженцев и мигрантов из республик бывшего Союза, что вынуждает местные власти вводит ь организационно-экономические ограничительные меры по з ащите своих рынков. В третью группу входят топливно-сырьевые северные и восточные регионы (особо выделяются районы ново го освоения), в которых спад производства сопровождается от током приезжей рабочей силы в места своего постоянного прожива ния. Четвертую группу составляют традиционно трудоизбыточные рес-

___________

4 Согласно ст. 66—67 Конституции РФ (принята 12.12 1993 г.) в составе РФ находятся субъекты Федерации — край, область, город ф едерального значения, автономная область, автономный округ. Территори я РФ включает территории субъектов, внутренние воды, территорию моря, в оздушное пространство над ним.

1 6

публики Северного Кавказа. Приведенная классификация ре гионов позволяет увидеть различие их проблем, понять необход и- мость учета интересов и особенностей регионов при подгот овке правовых актов и выборе методов государственного регули рования (стимулирования) территориального развития.

Стратегия развития России

Рис. 1. Региональная экономическая политика в системе государственного регулирования

1 7

Таблица 2

Классификация регионов Российской Федерации

В современных условиях, когда центр тяжести управления смещается на регион, изменяются представления о нем как о б объекте управления. Регион все чаще воспринимается как ср еда обитания 5 человека, в которой он реализует свои цели и интересы. Это видно из следующих определений региона:

___________

5 Среда обитания образуется совмещением экономического, э кологи- ческого и социального пространства, которое определяетс я территориальным расселением людей, их культурным наследием, традициям и, истори- ческими и национальными особенностями. Взаимосвязь осно вных параметров этих трех пространств, их взаимовлияние обусловливаю т сферу обитания человека.

1 8

1.Область, район, часть страны, отличающаяся от других областей совокупностью естественных и исторически слож ившихся, относительно устойчивых экономико-географически х и иных особенностей, нередко сочетающихся с особенностями национального состава населения.

2.Группа близлежащих стран, представляющая собой отдельный экономико-географический или близкий по национа льному составу или культуре, или однотипный по общественнополитическому строю район мира.

3.Система населенных пунктов и производственных единиц, трудовых и природных ресурсов и условий, материальны х, финансовых и информационных потоков как единое целое.

4.Обособленная часть народного хозяйства страны, в которой осуществляется полный (законченный) цикл общественн о- го воспроизводства по главным факторам производства.

5.Выделенная по какому-либо признаку (административному, экономико-географическому, воспроизводственному) тер - риториальная подсистема государства, имеющая собственн ые цели развития, а также управляющую подсистему, которая обеспе- чивает достижение этих целей путем интеграции региональ ных ресурсов и межрегиональных взаимодействий.

С позиций системного подхода «основной социально-эко- номический район — большая система, фундаментальная реги о- нальная структура, имеющая определенную меру хозяйствен ной самодостаточности и обладающая свойствами самоорганиза ции, самоуправления, целенаправленности и целесообразного п оведения» [100, c. 70].

«С точки зрения экономического содержания региональное хозяйство (регион) представляет собой целостное образов ание, самостоятельную органическую открытую систему, самораз вивающуюся и самоуправляемую, которая является подсистемо й системы высшего ранга (национальной или федеративной), со - держит совокупность элементов, компонентов (социальных, экономических, производственных, природно-ресурсных, эколог и- ческих), находящихся в определенных соотношениях и связя х (принцип соответствия) между собой, функционирующих на определенной территории. Помимо взаимодействия внутрен них факторов (эндогенных), участвуют и внешние (экзогенные). Ве - дущие противоречия, возникающие внутри данного взаимоде й-

1 9

ствия, — это противоречия между: требованием социально-эк о- номической стабильности на основе экономического роста и экологической безопасности, важностью структурных сдвигов в экономике и наращиванием ВВП (повышение качества жизни), необходимостью эффективно использовать рабочую силу и зан я- тостью; необходимостью регулятивной деятельности госуд арства и решением задач самоуправления» [106, c. 25].

Социология следующим образом определяет контуры региона: «Будучи социально-территориальной системой, регион д олжен обладать социально-пространственной общностью орга низации проживающего в его рамках населения. Отличаясь своеоб разием природных условий, сложившейся специализацией прои з- водства, определенным уровнем развития производственны х сил, производственной инфраструктуры, регион в тоже время характеризуется спецификой социальной культуры и инфраст руктуры, а также образа жизни населения» [10, c. 116]. Регион — естественноисторическое пространство, в рамках которог о осуществляется социально-экономическая и общественная дея тельность проживающих в нем людей. В территориальных сообществах осуществляется обмен всеми основными видами деяте льности людей, обеспечивающими социальное воспроизводств о населения. В связи с этим вполне обоснованным является ра с- смотрение его как социальной системы: основным субъектом и объектом управления регионом является человек, включенн ый в социальные общности и вступающий в социальные отношения с другими людьми.

Таким образом, регион представляет собой целостную, про- странственно-организованную форму жизнедеятельности со циума как системы, сложное и комплексное явление. Социально-куль- турную составляющую выделяют в качестве детерминанты об - щественного развития, так как большинство факторов предс тавляют собой специфически человеческие способы деятельно сти, а культура — сложный, внутренне противоречивый феномен, в котором отражается мотивация деятельности людей.

С рассмотрением разных аспектов функционирования региона связано выделение следующих подходов к пониманию и ис - следованию его комплексного развития:

1) исследование процессов развития региона как замкнутого, самообеспечивающегося хозяйства;

2 0