Вопросы для самопроверки

1. Какими полномочиями обладают органы государственной власти РФ в отношении органов местного самоуправления?

2. Дайте краткую характеристику основ местного самоуправления.

3. Что понимается под экономической основой местного самоуправления и что в нее включается?

4. Что входит в состав муниципальной собственности?

5. Каковы источники местных финансов?

Тема 4. Формы осуществления местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

Тезисы лекции

4.1. Формы осуществления местного самоуправления

Конституция РФ в ст. 130 закрепляет принцип осуществления местного самоуправления на территории РФ в различных орга­низационных формах.

В своей совокупности организационные формы осуществления местного самоуправления образуют систему местного самоуправления.

В соответствии с действующим законодательством в РФ можно выделить три основные группы организационных форм, посредством которые осуществляется местное самоуправление:

• формы непосредственной демократии;

• выборные и иные органы местного самоуправления;

• формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

К основным формам непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления относятся:

• муниципальные выборы;

• местный референдум.

Характеристика местного референдума. Понятие, правовое регулирование, признаки, виды. Понятие «референдум» – это прямое волеизъявление граждан, осуществляемое путем голосования по различным важнейшим вопросам местного значения.

Правовая база, регулирующая организацию местных референдумов представлена в Конституции РФ, Федеральными законами «Об общих принципах организации местного референдума в Российской федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумах граждан российской Федерации». Законодательством субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Местный референдум имеет свои признаки, среди которых можно выделить следующие:

• непосредственное осуществление власти гражданами муниципальных образований;

• в местном референдуме принимают участие только те граждане, которые постоянно проживают на территории данного муниципального образования;

• местный референдум – это голосование граждан по вопросам местного значения, отнесенным законодательством к компетенции местного самоуправления, т.е. существует ограничение влияния местного референдума вопросами местного значения.

Местные референдумы можно разделить на два вида: обязательные и консультативные.

Решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Это положение получило закрепление также в ч.7 ст.22 Закона 2003 г. Оно может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, а также может быть признано недействительным в судебном порядке.

Нормы в консультативном референдуме, т.е. когда решения не носят обязательный характер, имеются лишь в некоторых законах о местном референдуме и местном самоуправлении субъектов РФ (например, Ивановская и Иркутская области).

Следует также отметить, что законодательство субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством устанавливает ряд обстоятельств, при которых местный референдум не проводится (на примере Республики Башкортостан).

Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Местный референдум назначается представительным органом местного самоуправления, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок – судом.

Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения введенного на территории России либо территории, на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Инициатива проведения референдума принадлежит гражданам, имеющим права на участие в нем. Каждый гражданин или группа граждан могут образовать инициативную группу для проведения референдума, которая должна быть не менее 10 человек.

Инициаторами могут так же выступить и общественные объединения, зарегистрированные органами юстиции не позднее чем за одни год до дня образования инициативной группы по проведения референдума. Кроме того, с инициативой о проведении референдума вправе выступить депутаты представительного органа, в количестве не менее одной трети от установленного числа депутатов.

Решение по вынесенному на местном референдуме вопросу считается принятым, если за него проголосовали 50 процентов граждан, принявших участие в референдуме.

Муниципальные выборы. Организация выборов – это система установленных законодательством действий субъектов избирательного процесса, направленных на обеспечение конституционных прав граждан избирать и быть избранным.

Сегодня правовую основу выборов в органы местного самоуправления составляют Конституция РФ от 12.12.93 (ред. От 25.07.2003); ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.95 № 154 – ФЗ (ред. От 08.12.2003); ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131 – ФЗ; ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 №138- ФЗ (ред. От 22.06.98).

Порядок организации и проведения муниципальных выборов регулируется также законами субъектов РФ. В Республике Башкортостан Кодексом о выборах. (Кодекс Республики Башкортостан от 1 сентября 1997 г., № 118-З «О выборах» (с изм. и доп. От 13 марта, 29 ноября, 9 декабря 1998 г., 7 октября 1999 года, 31 марта, 11 апреля 2000 г., 25 июля 2001 г., 6 декабря 2002 г., 23 июля, 4 ноября 2003 г.).

Принципы избирательного права условно можно разделить на две группы:

• принципы участия граждан РФ в выборах;

• принципы организации выборов.

Каковы же принципы участия граждан в выборах? Это всеобще избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, свободное и добровольное участие в выборах.

Для проведения выборов образуются избирательные округа. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом избирательном округе определяется соответствующей избирательной комиссией и утверждается исполнительным органом местного самоуправления не позже чем за 60 дней до дня выборов.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей создаются избирательные участки.

Важным этапов в подготовке выборов являются выдвижение и регистрация кандидатов.

Граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно и в составе списка кандидатов.

Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем;

• самовыдвижения;

• выдвижение избирательным объединением;

• избирательным блоком.

В поддержку кандидатов могут собираться подписи или внесен избирательный залог.

Регистрация кандидата осуществляется на основании необходимого количества собранных подписей избирателей или внесенного избирательного залога.

Кандидат вправе в любое время снять свою кандидатуру, но не позднее трех дней до дня голосования.

Важным этапом работы избирательной комиссии является предвыборная агитация.

Она может осуществляться через средства массовой информации. Путем проведения предвыборных мероприятий, в т.ч. собраний, дискуссий, митингов и т.п.

Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата и прекращается в 0 часов за сутки до дня голосования.

Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведения муниципальных выборов производятся за счет местного бюджета. Кандидаты создают собственные избирательные фонды для финансирования своей предвыборной агитации.

Избирательные фонды пополняются за счет:

А) средств, выделяемый кандидату соответствующей избирательной комиссией

Б) собственных средств кандидата

В) средств, выделенных кандидату его избирательным объединением, а также из добровольных пожертвований физических и юридических лиц.

Завершающая стадия избирательного процесса – это голосование, подсчет голосов и установление результатов выборов.

Форма участия населения в осуществление местного самоуправления. Отзыв депутата, выборного должностного лица местного само­управления как института непосредственной демократии пред­ставляет собой форму ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением, содержанием которой яв­ляется возможность досрочного прекращения полномочий де­путата, выборного должностного лица по воле избирателей¹⁰. Говоря о механизме правового регулирования института отзыва, следует сослаться на постановления Конституционного Суда, согласно которому законы субъектов федерации не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать какие основания и порядок отзыва должны быть определены его уставом (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. №7 – II).

Согласно Закону 2003 г. основание для отзыва депутата, выборного должностного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействия), что подтверждено в судебном порядке.

Депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления считаются отозванными, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) избирателей. Часть 2 ст. 24 Закона 2003 г.

Таким образом, общая направленность правовых норм связана с формированием дополнительной защиты для выборных должностных лиц от необоснованных попыток досрочного прекращения их полномочий посредством отзыва.

Формой осуществления населением самоуправления является также голосование при изменении границ или преобразовании муниципального образования.

Голосование назначается представительным органом местного самоуправления и проводится в порядке, установленном для проведения местного референдума.

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Право граждан РФ обращаться в органы местного самоуправления является частью более широкой категории права на обращение в органы власти вообще, которое относится к разряду гражданских прав, получивших непосредственное отражение в Конституции РФ (ст. 35).

Обращения граждан в органы местного самоуправления можно рассматривать в трех аспектах:

• как форму участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления;

• как право каждого гражданина РФ;

• как гарантию прав граждан при осуществлении местного само­управления.

Народная правотворческая инициатива и другие формы непосредственной демократии. Народная правотворческая инициатива представляет гарантированную законом возможность граждан самостоятельно готовить проекты нормативных актов и вносить их на рассмотрение органов местного самоуправления и обязанности соответствующих органов принимать такие проекты к рассмотрению.

Порядок реализации народной правотворческой инициативы устанавливается уставом муниципального образования или специальным положением о народной правотворческой инициативе, принятым представительным органом местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ существенно расширяет перечень форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления. Помимо наиболее распространенных форм (местного референдума, муниципаль­ных выборов, обращений граждан, отзыва депутата, народной правотворческой инициативы), закон закрепляет такие новые, пока менее распространенные формы осуществления непосредст­венной демократии как:

• сход граждан;

• территориальное общественное самоуправление;

• публичные слушания;

• собрания граждан;

• конференция граждан (собрание делегатов);

• опрос граждан;

• другие формы прямой демократии(общественное слушания, пикетирования, шествия и т.д).

Сход граждан может проводится в муниципальном образовании с населением не менее 100 человек для решения вопросов местного значения.

Сход проводится при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход может созываться главой муниципального образования либо по инициативе группы жителей численностью не менее 10 человек. Решения принимаются более половиной участников схода. Они подлежат официальному опубликованию.

В соответствии со ст. 30 Закона 2003 г. в отдельных случаях конференции осуществляют полномочия собраний граждан. Такие случаи должны быть предусмотрены уставом муниципального образования, актами представительного органа местного самоуправления, либо уставами территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление – форма самоорганизации населения для решения местных вопросов, затрагивающих интересы небольших групп людей (например, жителей подъезда, жилого дома).

Закон 2003 г. снижает уровень самоуправления, что свидетельствует о стремлении распространить эту форму на максимальное число жителей муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление считается утвержденным с момента регистрации его устава уполномоченным муниципальным органом.

Уставом может быть предусмотрено обладание статусом юридического лица. Оно подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

В ходе изучения данной темы следует обратить внимание на то, какие вопросы могут рассматривать члены территориального сообщества, избранные ими органы, что является правовой основой их деятельности.

Новым институтом прямой демократии, получившим законодательное закрепление на уровне местного самоуправления (ст. Закона 2003) являются публичные слушания.

Публичные слушания могут проводиться для обсуждения муниципально-правовых актов по вопросам местного значения, в частности по проектам:

• Устава муниципального образования;

• преобразования муниципального образования;

• комплексных программ развития;

• местного бюджета и отчета об его исполнении.

Закрепленный в законе перечень форм осуществления непосредственной демократии на местном уровне не является исчерпывающим. При необходимости население может самостоятельно выбирать иные формы непосредственного осуществления местного самоуправления.

В целях координации своей деятельности и более эффективного осуществления своих прав и интересов могут создаваться ассоциации и союзы муниципальных образований, которые подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

В Российской Федерации действуют различные ассоциации и союзы муниципальных образований – общероссийские или общефедеральные:

• Союз Российских городов;

• Союз малых городов;

• Российский союз местных властей.

Среди региональных ассоциация и союзов муниципальных образований успешно действуют:

• Ассоциация городов Юга России;

• Ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья.

В РФ действует еще ряд некоммерческих организаций, как Конгресс муниципальных образований РФ.

В Республике Башкортостан создан Совет муниципальных образований и Совет по местному самоуправлению при Президенте РБ.