Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-деликтное и процессуально-исполнительное право. Учебник
.pdf
Глава 23
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
О ПРОЦЕССУАЛЬНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ ПРАВЕ
23.1. Понятие, задачи и система
процессуально-исполнительного права
В связи с вступлением в 2007 г. в силу ПИКоАП перед отечественной наукой административного права встал вопрос о том, к какой
структурной ее части относится в качестве источника данный кодекс.
Существуют различные точки зрения на структурное построение административного права, большинство из которых в содержание административного права включают административное (управленческое) право, административно-деликтное право и административноделиктный процесс. С данной точкой зрения можно согласиться,
если под административно-деликтным процессом считать не только
ту процессуальную деятельность, которую ПИКоАП определяет как
административный процесс, но и деятельность по исполнению административных правонарушений, им регламентированную.
Учитывая название правового источника, деятельность, регламентированную ПИКоАП, более корректно будет назвать процессуально-исполнительной деятельностью по делам об административных
правонарушениях. Соответственно, подотраслью административного права, содержащей нормы о данном виде правовой деятельности
предлагается называть процессуально-исполнительным правом.
Таким образом, процессуально-исполнительное право представляет
собой подотрасль административного права, включающую в себя
нормы права, регулирующие порядок деятельности участников административного процесса по делам об административных правонарушениях, при исполнении постановлений о наложении административных взысканий, а также иные вопросы, связанные с осуществлением процессуально-исполнительной деятельности.
В соответствии со структурой ПИКоАП процессуально-исполнительное право разделяется на Процессуальную часть (гл. 1, 15) и Исполнительную часть (гл. 16, 24).
Задачами ПИКоАП (процессуально-исполнительного права) являются следующие.
1. Обеспечение защиты жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов физических лиц, интересов общества и государства,
прав и законных интересов юридических лиц обеспечение защиты
жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов физических
лиц, интересов общества и государства, прав и законных интересов
221
юридических лиц. Эта задача поставлена во главу угла, поскольку
обеспечение защиты прав и свобод физических и юридических лиц
является одной из важнейших конституционных обязанностей государственных органов.
2. Установление правовой процедуры осуществления административного процесса. ПИКоАП является главным нормативным актом,
регламентирующим административно-процессуальную деятельность.
Однако некоторые аспекты этой деятельности определяются также и
иными законами, локальными правовыми актами. Так, например,
согласно ст. 15.3 ПИКоАП порядок возмещения вреда, причиненного незаконными действиями суда, органа, ведущего административный процесс, в части, не урегулированной ПИКоАП, возмещается в
порядке, предусмотренном гражданским процессуальным и хозяйственным процессуальным законодательством. Локальными правовыми актами закрепляется круг лиц, к полномочиям которых относится составление протоколов об административных правонарушениях, проведение иных процессуальных действий при подготовке к
рассмотрению дела об административном правонарушении.
3. Регулирование применения профилактических мер воздействия
и исполнения постановления о наложении административного взыскания. В настоящее время меры профилактического воздействия в
качестве самостоятельного вида мер государственно-правового воздействия наряду с мерами административного взыскания применяются судом и органами, ведущими административный процесс.
Поскольку при привлечении к административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения, не является целью причинение им вреда, не связанного с исполнением
административного взыскания, то с очевидностью первая задача обеспечивает гуманность в качестве основного приоритета белорусского законодательства.
Вторая задача выражается в том, что только ПИКоАП определяет
порядок ведения административного процесса, в том числе порядок
производства процессуальных действий и вынесения процессуальных
решений. Доказывание вины лица, совершившего административное
правонарушение, осуществляется с использованием только тех источников доказательств, которые напрямую указаны в ПИКоАП.
Регулирование исполнения постановления о наложении административного взыскания в качестве третьей задачи ПИКоАП предопределяет необходимость полного и точного соблюдения его положений при исполнении всех видов административных взысканий.
Это, однако, не исключает возможность детализации порядка, предусмотренного ПИКоАП, в иных нормативных правовых актах, принятых на его основе.
Установленная ПИКоАП процедура ведения административного
процесса, исполнения административных взысканий и применения
222
мер профилактического воздействия направлена не только на привлечение виновных в совершении административных правонарушений к административной ответственности, профилактическое воздействие на правонарушителей, но и на восстановление прав, свобод
и законных интересов тех физических и юридических лиц, которым
совершенным административным правонарушением причинен вред.
В целом же ПИКоАП решает задачи, не только связанные с совершением какого-либо конкретного административного правонарушения. Рассмотрение каждого дела об административном правонарушении, привлечение виновных к ответственности способствуют утверждению в обществе уважения к правам каждого человека, веры в справедливость как непременное условие привлечения к административной
ответственности. Поэтому в ч. 2 ст. 1.2 ПИКоАП посредством норм
декларативного характера также сформулирован ряд направлений в
применении ПИКоАП, которые можно назвать задачами процессуально-исполнительного закона, а именно способствовать:
обеспечению справедливости;
повышению правосознания и правовой культуры физических лиц;
воспитанию физических лиц в духе соблюдения ПИКоАП и
других актов законодательства;
уважению национальных традиций, социальных и культурных
ценностей белорусского народа, прав и свобод других лиц.
23.2. Источники процессуально-исполнительного права.
Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь
об административных правонарушениях
Процессуально-исполнительный кодекс является единственным
законодательным источником, регламентирующим административный процесс в Республике Беларусь (ч. 2 ст. 1.1 ПИКоАП). Вместе с
тем в нем указано, что он основывается на Конституции Республики
Беларусь, общепризнанных принципах международного права, нормах международных договоров. Это вполне закономерно, поскольку
в административно-процессуальном законодательстве нашли свое отражение такие конституционные положения, как приоритет человека,
его прав и свобод в нашем государстве; равенство всех лиц на территории Республики Беларусь безо всякой дискриминации; право на обращение в государственные органы и международные организации;
право на юридическую помощь и др. Из общепризнанных принципов
международного права учтены были принцип приоритета прав человека и его основных свобод, принцип отказа от дискриминации по
любым признакам, принцип презумпции невиновности и т.п.
Что же касается действия международных договоров Республики
Беларусь перед ПИКоАП, то следует уяснить, что данное положение
223
не может трактоваться однозначно. Если Республика Беларусь признает какой-либо новый международный договор в сфере процессуально-исполнительного права, то он должен распространять свое
действие и на административный процесс. Однако такое действие
международного договора на правоприменительную деятельность не
является прямым. В соответствии с Законом Республики Беларусь
от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» юридическая значимость норм международного договора определяется
юридической силой того нормативного правового акта Республики
Беларусь, которым признана действительность норм данного международного договора для нашего государства.
Частью 1 ст. 1.1 ПИКоАП в качестве основы процессуально-исполнительного законодательства Республики Беларусь указаны национальные традиции, социальные и культурные ценности белорусского народа. Это не следует понимать таким образом, что, например, обычаи и другие социальные нормы являются источником процессуально-исполнительного права. Данные нормы использовались
в качестве социального ориентира при разработке норм самого законодательства и не имеют самостоятельного значения в правоприменительной деятельности.
Действие административно-процессуального законодательства во
времени, в пространстве и по кругу лиц. Действие ПИКоАП во време-
ни раскрыто ч. 2 ст. 1.3 ПИКоАП. Согласно ей при ведении административного процесса применяется тот закон, который действует на
момент осуществления каждой из стадий административного процесса. Таким образом, если на стадии подготовки дела к рассмотрению действовали нормы одного административно-процессуального
законодательства, а на стадии рассмотрения дела или исполнения
административного взыскания вступили в силу какие-либо изменения и дополнения в этот закон, то они являются действительными
для последующих стадий административного процесса и не распространяются на стадию подготовки дела к рассмотрению.
Действие ПИКоАП в пространстве определено в ч. 1 ст. 1.3
ПИКоАП и ограничено территорией Республики Беларусь вне зависимости от конкретного места совершения правонарушения в рамках нашего государства. Аналогично ПИКоАП должен действовать
и на территории белорусских дипломатических представительств и
консульских учреждений, однако данный Кодекс не наделяет глав
этих органов полномочиями на ведение административного процесса. К тому же затруднительным представляется порядок привлечения
виновных в совершении административных правонарушений к ответственности, поскольку механизм исполнения административных
взысканий, предусмотренный ПИКоАП, реализовать в этих условиях невозможно.
224
Действие ПИКоАП по кругу лиц раскрыто в ч. 3 ст. 1.3, согласно
которой участники административного процесса в зависимости от
субъектного состава имеют равный характер при ведении административного процесса. К данным субъектам относятся:
граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица
без гражданства;
индивидуальные предприниматели;
юридические лица;
государственные органы;
должностные лица государственных органов.
В отношении лиц, обладающих правом дипломатической неприкосновенности, процессуальные действия осуществляются лишь по
их просьбе либо с их согласия, испрашиваемого через Министерство
иностранных дел Республики Беларусь. В иных случаях действие положений ПИКоАП на указанных лиц не распространяется.
Исключение в порядке производства определенных процессуальных действий также имеет место в отношении административного
задержания. Согласно ч. 6 ст. 8.2 «Административное задержание
физического лица» данная мера процессуального обеспечения не
применяется в отношении лица, занимающего высшую государственную должность в Республике Беларусь, и лица, должность которого включена в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, члена Совета Республики и депутата Палаты представителей
Национального собрания, депутата местного Совета депутатов,
судьи, народного заседателя.
Глава 24
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ
24.1. Понятие, содержание и задачи
административного процесса
Понятие «административный процесс» в законодательстве
Респуб лики Беларусь появилось сравнительно недавно в связи с
вступлением в законную силу ПИКоАП. В ранее действовавшем КоАП
процедура разбирательства и вынесения решений по административным правонарушениям называлась производством по делам об
административных правонарушениях. Современный ПИКоАП исключает применение термина «производство по делам об административных правонарушениях», сохраняя при этом в отдельных
225
случаях сам термин как более узкое понятие. Так, ст. 1.4 ПИКоАП
определяет дело об административном правонарушении как обособленное производство, содержащее материалы, относящиеся к административному правонарушению.
В науке административного права термин «административный
процесс» включает в себя различные аспекты деятельности в сфере
государственного управления:
процедура правотворчества в органах государственного управ-
ления;
процедура функционирования государственных органов;
процедура деятельности государственных органов по обраще-
ниям граждан;
административно-деликтный процесс (от лат. delict – правона-
рушение).
Действующее законодательство не содержит термина «административно-деликтный процесс», вместе с тем в учебных и научных
изданиях оно зачастую используется в качестве термина, аналогичного применяемому ПИКоАП термину «административный процесс». В настоящем издании будет использовано только то определение, которое дается в ст. 1.4 ПИКоАП. Административный про-
цесс – это установленный настоящим Кодексом порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении.
Содержанием административного процесса, исходя из вышеприведенного определения, является деятельность участников административного процесса по делу об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении в соответствии с
абзацем 6 ст. 1.4 ПИКоАП – обособленное производство, которое
включает в себя заявление, сообщение об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении, постановление о наложении административного взыскания и иные материалы, относящиеся к административному правонарушению. Таким образом, деятельность участников административного процесса выражается в осуществлении участниками административного
процесса своих полномочий, прав, законных интересов и исполнении своих обязанностей путем принятия процессуальных решений,
производства процессуальных действий и участия в них, а также составления процессуальных документов.
Задачи административного процесса отражены в ст. 2.1 ПИКоАП.
К ним относятся следующие.
1. Защита жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов
физических лиц, интересов общества и государства, прав и законных
интересов юридических лиц (далее – охраняемых законом интересов) путем своевременного, всестороннего, полного и объективного
рассмотрения дел об административных правонарушениях.
226
2. Разрешение дел об административных правонарушениях в со-
ответствии с законом.
3. Обеспечение исполнения вынесенного по делу об администра-
тивном правонарушении постановления.
4. Предупреждение (профилактика) административных право-
нарушений.
Очевидно, что пресечение административных правонарушений
административно-процессуальными мерами и скорейшее привлечение виновных лиц к административной ответственности, является
непременным условием защиты прав, свобод и законных интересов,
нарушенных административным правонарушением.
Способом решения первой задачи указано своевременное, всестороннее, полное рассмотрение дел об административных правонарушениях. Нынешняя редакция задач в большей мере ушла от тех положений, которые копировали нормы уголовно-процессуального
законодательства. Вместе с тем быстрота рассмотрения дел уступила
место своевременности, а к полноте добавились всесторонность и
объективность. Это в большей мере гармонирует и с принципами
административного процесса, и с процессом доказывания по делу об
административном правонарушении. По результатам рассмотрения
дел об административных правонарушениях выносятся постановления о наложении административных взысканиях, которые являются
процессуальной формой решения о привлечении к административной ответственности.
Защита личности, ее прав, свобод и законных интересов, интересов юридических лиц выражается также в закреплении процессуального статуса потерпевшего в административном процессе как
физического лица, которому административным правонарушением
причинены вред жизни или здоровью либо имущественный или
моральный вред, а также юридического лица, которому причинен
имущественный вред или вред деловой репутации, а также порядка
восстановления нарушенных прав и законных интересов потерпевшего.
Разрешение дел об административных правонарушениях (вторая
задача) возможно на различных стадиях административного процесса и в форме различных процессуальных решений: как в форме постановления о наложении административного взыскания, так и в
форме постановления о прекращении дела об административном
правонарушении.
Логичным продолжением является третья задача – обеспечение
исполнения постановления по делу об административном правонарушении, чему посвящена как Процессуальная, так и Исполнительная часть ПИКоАП. Причем речь идет об исполнении всех видов
постановлений по делу об административном правонарушении.
227
Общее и частное предупреждение (профилактика) (четвертая за-
дача) всегда будет входить в систему задач применения охранительных норм, что относится и к административному процессу. Таким
образом, предупреждение совершения административных правонарушений в целом всеми лицами (физическими и юридическими),
находящимися на территории Республики Беларусь, а также конкретными лицами, подвергнутым мерам административной ответственности и профилактического воздействия, – одна из главных
задач административного процесса.
24.2. Стадии административного процесса
Административный процесс состоит из совокупности этапов прохождения дела об административном правонарушении – стадий.
Каждая из этих стадий отличается своими временными рамками, составляемыми административно-процессуальными документами,
имеет особенности по кругу участников. Прохождение всех стадий
является важным условием вынесения законного, обоснованного и
справедливого решения по делу. Стадия административного процес-
са представляет собой обособленный этап административного процесса, имеющий свои специфические задачи, круг участников, порядок и сроки проведения и принимаемые процессуальные решения.
Несмотря на специфический характер каждой стадии, все они в целом подчинены задачам административного процесса.
Согласно ПИКоАП стадиями административного процесса являются следующие.
1. Начало административного процесса.
2. Подготовка дела об административном правонарушении к рас-
смотрению.
3. Рассмотрение дела об административном правонарушении.
4. Исполнение постановления о наложении административного
взыскания.
Существуют также факультативные стадии административного
процесса:
обжалование (опротестование) не вступившего в законную си-
лу постановления по делу об административном правонарушении;
пересмотр вступившего в законную силу постановления по де-
лу об административном правонарушении.
Факультативные стадии присутствуют в административном процессе только в том случае, если заинтересованные участники процесса заявят жалобу, либо надзирающий прокурор заявит протест,
либо проявит инициативу вышестоящий суд.
Имеется также ускоренное производство в административном
процессе, которое сочетает в себе элементы четырех основных стадий
228
с некоторыми изъятиями, обусловленными упрощенным и бесконфликтным ведением административного процесса (гл. 10 ПИКоАП).
Первая стадия – начало административного процесса – иногда по
аналогии с уголовным процессом (особенно в российском административном процессе) в литературе называется возбуждением дела об
административном правонарушении, что не соответствует положениям гл. 9 ПИКоАП. Основной задачей первой стадии является сбор
первичной информации об административном правонарушении, т.е.
фактически носит поисковый характер. Начинается она с момента
составления первого процессуального документа (ст. 9.5 ПИКоАП)
либо с момента административного задержания физического лица.
На данной стадии устанавливается наличие поводов и оснований к
началу административного процесса, а также отсутствие оснований,
исключающих административный процесс. Собирание информации
на этой стадии может носить как процессуальный, так и непроцессуальный характер. В первом случае, например, принимается информация о совершенном административном правонарушении от заявителя и составляется протокол устного заявления. Во втором случае
при осуществлении повседневной деятельности сотрудниками государственных органов проводятся ревизия, проверки, осуществляются досмотры и т.п., по результатам которых могут быть выявлены признаки административного правонарушения.
Во второй стадии – подготовка дела об административном право-
нарушении к рассмотрению – осуществляются собирание и проверка
доказательств по делу об административном правонарушении путем
проведения процессуальных действий (осмотр, изъятие вещей и документов, опрос участников административного процесса, назначение экспертиз и др.). Длительность данной стадии в соответствии со
ст. 11.1 ПИКоАП по делам о правонарушениях по общему правилу
составляет не более 10 суток со дня начала административного процесса. Исключение составляют случаи ведения административного
процесса по делам об административных таможенных правонарушениях, об административных правонарушениях против экологической
безопасности, окружающей среды и порядка природопользования и
налогообложения. Здесь срок данной стадии установлен не более
2 месяцев со дня начала административного процесса. Заканчивается подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению составлением протокола об административном правонарушении и направлением его в суд или в орган либо прекращением
дела об административном правонарушении.
Суть третьей стадии – рассмотрение дела об административном
правонарушении – состоит в разрешении по существу вопроса о виновности конкретного лица в совершении правонарушения, вынесении
законного и обоснованного постановления по делу об административном правонарушении. Начинается данная стадия с получения
229
судьей или полномочным должностным лицом материалов дела об
административном правонарушении. Такое дело рассматривается в
пятнадцатидневный срок с момента его получения. Если же лицо,
привлекаемое к административной ответственности, подвергнуто административному задержанию с содержанием в месте, определенном
органом, ведущем административный процесс, то дело рассматривается в день получения его материалов, но не позднее 48 ч с момента
фактического задержания правонарушителя (ст. 12.2 ПИКоАП). Заканчивается рассмотрение вынесением по делу об административном
правонарушении и вступлением его в законную силу.
Постановление по делу об административном правонарушении
вступает в законную силу по истечении 10 суток с момента объявления его привлекаемому лицу, получения им копии постановления
или вручения ему копии постановления. Исключением из этого правила является постановление о применении административного ареста, которое приводится в исполнение немедленно.
После вынесения постановления о наложении административного взыскания и вступления его в законную силу (если не имели места
обжалование или опротестование решения по делу) наступает четвертая стадия – исполнение постановления о наложении администра-
тивного взыскания, которая заключается в непосредственном добровольном или принудительном исполнении основного и дополнительного административных взысканий. Заканчивается данная стадия с
окончанием исполнения как основного, так и дополнительного административного взыскания.
Стадия обжалования (опротестования) не вступившего в законную
силу постановления по делу об административном правонарушении
имеет место в тех случаях, когда после ознакомления заинтересованными участниками административного процесса с не вступившим в
законную силу постановлением по делу об административном правонарушении, данное постановление обжалуется ими либо вносится
протест надзирающего прокурора. Жалоба (протест) рассматривается в месячный срок со дня поступления в суд или компетентный государственный орган (должностному лицу). Жалоба (протест) на административный арест, депортацию рассматриваются в трехдневный
срок с момента поступления (ст. 13.8 ПИКоАП). Оканчивается данная стадия вынесением постановления по результатам рассмотрения
жалобы (протеста), которое вступает в законную силу немедленно.
Если постановление по делу об административном правонарушении обжаловалось (опротестовывалось) до вступления в законную
силу, то заинтересованными участниками административного процесса (прокурором) оно может быть обжаловано (опротестовано) в
течение 6 месяцев с момента вступления в законную силу. Председателем вышестоящего суда вступившее в законную силу постанов-
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]