Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экономическая власть в контексте экономической науки. Монография
.pdf
151
одной из ее задач, поскольку: «централизация государственного
управления на более высоком уровне создает основу монопольной власти государственных чиновников» [256]. Более того, по
мнению этих исследователей, централизация государственной
власти и ее монополизация бюрократией приводят к неэффективному расширению общественного сектора экономики.
Т.о., создание конкурентной среды бюрократии видится Нисканену как создание конкуренции между производящими общественные блага организациями.
Однако отсутствие конкуренции при производстве общественных благ и монополизация власти бюрократии обусловлены не ее организационной структурой или злой волей бюрократов, а особым характером производимой ими продукции. Вследствие этого создание новых бюро может привести к дублированию их функций, что еще больше снизит эффективность бюрократии. Сказанное относится и к замене государственного учреждения частной фирмой, при этом последняя еще менее эффективна в производстве общественных благ, так как обладает
большей, чем бюро, свободой в своих действиях, а значит имеет
больше возможностей воздействовать в своих интересах на законодательный орган. Поэтому предложенные Нисканеном изменения организации производства общественных благ могут
служить лишь одной цели – выявлению и минимизации подлинных издержек бюро, поскольку появляется основа для их сопоставления и выбора между несколькими производителями общественных благ. Однако минимизация бюджета бюро не всегда
говорит об эффективности его деятельности, чему подтверждением является опыт постсоветской трансформации во многих
российских государственных учреждениях.
Эффективная реализация рекомендуемой Нисканеном конкуренции между бюро невозможна при производстве чистых
общественных благ. Сказанное не означает, что невозможна сама конкурентная среда бюрократии – такую среду формирует
совокупность рыночных и демократических институтов современного общества.
Первым условием преодоления дисфункций бюрократии,
хотя бы частичного, является включенность функционеров государственных учреждений в систему рыночных отношений,
152
прежде всего, рынка труда, что, в частности, предполагает оплату труда государственных служащих в соответствии с рыночным уровнем заработной платы работников схожей квалификации.
Другим условием является разделение властей, предполагающее четкое определение функций государственных учреждений, а также децентрализацию исполнительной власти и
формирование системы контроля со стороны представительных
органов разного уровня. Выполнение двух этих условий обеспечит престиж государственной службы и эффективность ее работы даже большую, чем в крупных частных корпорациях, так как
в управлении государственным сектором присутствуют более
широкие возможности реализации неэгоистической, гражданской мотивации.
4.4. Эффективность функционирования государственного
сектора экономики: проблемы оценки
В последнее время для российской экономики как никогда
ранее остро стоит проблема оценки эффективности государственной деятельности.
В данном случае Россия не одинока, так как в последние го-
ды правительства многих стран заняты поисками новых путей к
достижению более высокого уровня экономической эффективности деятельности государства.
Однако сейчас не существует комплексного методологиче-
ского подхода, позволяющего системно подойти к решению
проблемы эффективности государственных мероприятий.
Поскольку интегральная оценка эффективности государственного участия в экономической жизни страны принципиально невозможна, то расчеты могут вестись по экономическим
блокам - определенным направлениям государственной деятельности.
Скажем несколько слов о государственном секторе в экономике. Эффективность государственного сектора оценивается
стандартным способом и не вызывает особых трудностей.
Вполне реально оценить и эффективность государственных
вложений (расходов). Однако за рамками анализа останется та-
153
кая часть государственного участия, как государственная собственность.
Причем здесь подразумевается не только финансовая, но и
социальная эффективность их функционирования.
Основная трудность состоит в том, что такие государственные объекты не оформлены в виде юридических лиц и в этой
связи не попадают в состав государственного сектора экономики. В данном случае следует оценивание эффективности действующего объекта, как такового, а не эффективность тех финансовых вложений, которые были произведены при его создании и за период эксплуатации. Т.о., «мертвая» и «пассивная»
государственная собственность редуцируется к активным государственным действиям – финансовым операциям. Тем самым
достигается единая методологическая линия при определении
эффективности государственного участия в экономике.
В большинстве случаев государственные вложения в государственные предприятия предполагают не только экономическую, но и многоаспектную социальную отдачу.
Т.о., проблема эффективности государственного участия
выходит за рамки чисто экономической и понимается в максимально широком смысле. Многоаспектность государственной
деятельности порождает подход, в соответствии с которым
формируется вектор показателей – индикаторов, косвенно характеризующих ее результаты. Затем сформированный вектор
частных (индивидуальных) индикаторов сводится к скалярной
величине с помощью процедуры усреднения, частным случаем
которой может служить система весовых коэффициентов.
Получаемая таким образом на выходе условная оценка показывает тот социально-экономический эффект, который получен в результате осуществления соответствующих финансовых
вложений.
Такая процедура оценки эффективности государственного
участия и используется во всем мире, являясь по существу безальтернативной.
«Векторный» подход порождает ряд требований к организации отчетной информации.
154
В экономической литературе выделяются следующие шесть
условий, которым должна удовлетворять рационально построенная система индикаторов.
1. релевантность (введение всех индивидуальных показате-
лей – индикаторов должно быть оправданным);
2. достоверность (используемая информация должна быть
свободна от существенных ошибок);
3. понятность (система показателей должна быть понятна
не только специалистам, но и любому «среднему» пользователю.
4. югерентность (обеспечение согласованности изменений
и эволюции анализируемого объекта);
5. динамическая сравнимость (с помощью данных показа-
телей пользователь должен получить представление об улучшении или ухудшении ситуации в динамике);
6. региональная сравнимость.
Методология косвенного анализа государственных вложений наиболее ярко применима к сфере науки и военнопромышленному комплексу.
В частности, для оценки результативности затрат на науку
(включая затраты на НИОКР) используются следующие показатели; уровень технической оснащенности науки; количество заявок на изобретения; число национальных компаний, входящих
в список 500 крупнейших промышленных корпораций; число
патентов, находящихся в собственности государства.
С помощью данных показателей можно не только оценить
эффективность вложений страны в науку, но и получить представление о масштабах научного потенциала, и следовательно, о
тех финансовых потерях, которые в этой связи понесла Россия.
Для военно-промышленного комплекса отслеживаются такие показатели, как число разработок двойного использования,
т.е. тех, которые могут быть использованы как в военных, так и
в гражданских целях; число технологий, переданных военнопромышленным комплексом на нужды гражданского сектора.
Эффективность государственных мероприятий с точки зрения соответствия полученных результатов поставленным целям.
Государственные мероприятия носят по существу некоммерческий характер и оправданны только с точки зрения тех
155
социальных и стратегических целей, которые преследует государство. Это автоматически предполагает еще одну линию при
оценке эффективности государственного участия, а именно:
сравнение ожидаемых и фактических результатов государственной деятельности.
Такой подход определяется тем фактом, что централизированное выделение финансовых средств государства и развитие
государственного сектора экономики на практике достаточно
жестко планируется.
Иными словами, в отношении государственных начинаний
используются программно – целевые методы экономического
обоснования. В связи с этим правомерна оценка выполнения тех
проектировок, которые были заложены в основу того или иного
государственного мероприятия.
Ранее в отечественной практике аналогичная работа проводились при оценке выполнения народно-хозяйственных планов.
В настоящее время данная линия в оценке эффективности государственных программ находит широкое применение за рубежом (например, в департаменте обороны в Голландии).
В качестве характеристики эффективности практических
действий государства относительно проектируемых целевых
установок может использоваться коэффициент согласования
К
:
согл
К
= Е
согл
соц/Епрт
где Е
- фактическая (наблюдаемая) величина показателя
соц
общей социальной эффективности;
Е
- проектируемая (желательная) величина показателя
прг
социальной эффективности.
При К
< 1 сигнализируют об определенных просчетах в
согл
экономическом проектировании, либо о недостатках в практическом механизме реализации проекта; при К
> 1 достигается
согл
экономия ресурсов относительно плановых показателей.
Характерно, что нисходящие тенденции в государственной
собственности (основных фондов и капитальных вложений)
идут вразрез с динамикой доли государственных расходов. Последняя была стабильна во времени и на разных этапах имела
разные направления изменений. Т.е. государство довольно дол-
156
го легко уступало свои позиции в части малоэффективной собственности и, наоборот, всячески старалась сохранить положение в текущей финансовой жизни.
Важен тот факт, что усредненный коэффициент государственного участия в экономике был значительно выше интегральной доли госсектора. Это означает, прежде всего, что роль
государства ни в коем случае не должна отожествляться с
удельным весом госсектора, который может вводить в заблуждение относительно истинного размаха деятельности государства. Здесь хорошо видна разница между государственной собственностью (индикатором ее масштабов служит показатель доли соответствующих фондов), государственными расходами и
госсектором, масштабы которого, в свою очередь, определяются
путем усреднения нескольких показателей.
Снижение нагрузки на расходную часть государственного
бюджета стало возможным во многом благодаря активному
сжатию госсектора экономики. Однако связь между этими характеристиками весьма неоднозначна. Произошедшие сдвиги
привели, прежде всего, к усилению «бюджетной насыщенности» госсектора, что при прочих равных условиях содействует
повышению его качества и конкурентоспособности.
Цели макроэкономической политики реализуются путем
государственного регулирования.
Следует выделить главные формы и методы вмешательства
в экономику. Прежде всего, важно различать две основные формы:
1. административные методы государственного регулиро-
вания через расширение государственной собственности на материальные ресурсы, управление государственными предприятиями, законотворчество;
2. экономические методы государственного регулирования
с помощью различных мер макроэкономической политики.
В промышленно развитых странах существует более или
менее значительный по своим масштабам государственный сектор экономики. Его размеры могут служить критерием экономической роли государства, хотя этот критерий не абсолютен.
Государство обладает капиталами в самых разнообразных фор-
157
мах, предоставляет кредиты, принимает долевое участие, является собственником предприятий.
Это делает государство совладельцем части общественного
капитала.
Во всех промышленно развитых странах становление и развитие государственного сектора происходило практически в одних и тех же отраслях.
Речь идет, как правило, об отраслях, где стоимость физического капитала, т.е. совокупности зданий, оборудования и машин, необходимых для производства, особенно велика, что делает эти отрасли весьма подверженными периодическим кризисам.
Монопольная прибыль зачастую и прибыль вообще, не является первостепенной целью деятельности государственного
сектора в инфраструктуре, энергетике, сырьевых отраслях,
НИОКР, в подготовке и переподготовке кадров, в области охраны окружающей среды, так как высоких прибылей от этих сфер
никто не требует, а убытки покрываются из бюджета. Поэтому
государственный сектор стал поставщиком дешевых услуг (в
частности, транспортных, телеграфных), электроэнергии и сырья, снижая таким образом издержки в частном секторе.
Активно используется государственный сектор как средство
государственного регулирования экономики. Так, в условиях
ухудшения конъюнктуры, депрессии или кризиса, когда частные
капиталовложения сокращаются, инвестиции в государственный
сектор как правило растут. Т.о. правительственные органы
стремятся противодействовать спаду производства и росту безработицы.
Госсектор играет заметную роль в структурной государственной политике. Государство создает новые объекты или
расширяет и реконструирует старые в тех сферах деятельности,
отраслях и регионах, куда частный капитал притекает недостаточно. Так, государственный сектор играет огромную роль в
НИОКР, в подготовке и переподготовке кадров. Государственные фирмы занимаются и внешней торговлей, вывозом капитала
за рубеж, зачастую выступая пионерами во внедрении национального капитала в какую-либо страну.
158
Оценивая происходящие в этой области процессы в России,
можно сожалеть по поводу отсутствия политики в государственном секторе и последовательного разрушения в последние
годы тех отраслей, которые составляют инфраструктуру экономики, обеспечивая жизнедеятельность страны, ее оборону, безопасность и экономическую независимость.
Отсутствие политики в этой области проявляется в следующем:
нет четкого определения и понимания того, что есть и
должно остаться государственной собственностью сегодня, завтра и послезавтра, как нет и критериев для выделения отраслей,
функционирование которых может быть нормальным лишь в
рамках государственной собственности;
игнорируется не только советский опыт (который запад-
ные страны, кстати говоря, весьма активно используют), но даже и исторический опыт Российской Федерации в целом, с его
традициями, сильными и слабыми сторонами, т.е. закрываются
глаза на важнейшее условие – преемственность развития;
разрушение военно-промышленного потенциала, причем
конверсия, происходящая стихийно, осуществляется на основе
довольно уродливого критерия – сокращения государственных
заказов со стороны Министерства обороны Российской Федерации. Такой подход грозит стране потерей передовых технологий
в области производства вооружения, да и не только в этой области. Причина кроется, прежде всего, в отсутствии реального,
действенного критерия осуществления конверсии. Таким критерием может и должна быть военно-техническая доктрина, которая определяет потребность в материально-техническом обеспечении и с тактической и со стратегической перспективой развития вооруженных сил.
Такой подход позволил бы уже сегодня выделить круг
предприятий и организаций, не подлежащих конверсии; круг
предприятий двойного назначения, работающих преимущественно на основе смешанной экономики и с привлечением иностранного капитала, и, наконец, круг предприятий, подлежащих
полной конверсии.
159
Ошибки, допущенные в последние 20 лет, продолжают допускаться и сегодня и влекут за собой тяжелые последствия для
российской экономики, и как следствие – нарастание социальной напряженности.
Можно сказать, что массированная приватизация государственного сектора экономики России вряд ли была оправданной.
Можно наблюдать ситуацию сокращения доли государственного сектора в экономике по всем позициям на фоне роста частного сектора.
В результате чего государственные и муниципальные объекты испытали своего рода «кризис эффективности», который, с
одной стороны, был в значительной степени спровоцирован институциональными сдвигами в экономике, с другой – начавшись, дискредитировал госсектор и стимулировал его дальнейший распад.
Т.о., динамика сокращения государственного сектора носила рефлексивный характер.
В соответствии с теорией Дж. Сороса, такой процесс является самоподдерживающимся и будет иссякать по мере согласования взглядов экономических агентов на госсектор с реальными результатами его деятельности.
Для сбалансированности государственного и частного секторов, для наилучшего функционирования госсектора, необходимо проведение четкой, эффективной экономической политики
в государственном секторе.
160
Глава 5. Регионализация экономической власти в России
5.1. «Власть» как функция управления региональных
экономических систем в России
Чтобы более отчетливо представить «власть» как функцию
управления региональной экономикой, необходимо охарактеризовать это понятие в его вертикали.
Центральная власть –
1) власть, осуществляемая из центра;
2) главный руководящий властный узел государства. Неред-
ко центральной властью именуют и собственно центральное
правительство – правительство, действующее в центре, во главе
данного государства 285.
Затем идут регионы (места). Это и области, и провинции, и
губернии, и штаты, и округа, и автономии, и их совокупности.
Регион – обширный территориальный массив, большой
район, охватывающий, например, в России несколько областей,
в других странах – соответствующие единицы [108. Регион может включать и группу стран. Регионы выделяют и по сходным
особенностям экономического, географического, социальнополитического характера и т. д.
Так же, регион – это подсистема народного хозяйства, которая организуется на основе взаимодействия отраслевого и территориального разделения труда 139.
«Региональная власть» – власть в каком-либо регионе данного государства и даже в регионе, охватывающем территориально целую группу государств. В 2000 г. Президент РФ, чтобы
повлиять на качество власти (управления) из центра, ввел в России при 89 субъектах 7 регионов, в каждый из которых назначил
полпредов (полномочных представителей Президента РФ), ввел
их в состав Совета безопасности РФ.
С 2004 г. коренным образом обновляется вся вертикаль власти, характер, содержание и приемы отбора в нее руководящих
лиц.
В ряде государств выделяют и такую ступень, как местная
власть – власть, относящаяся к местному уровню, ниже цен-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]