Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты административного права. Учебное пособие
.pdf
101
пального образования; регулировании (формировании правил, норм
поведения и деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц, юридических и физических лиц на территории муниципального образования); координации, представляющей собой согласование деятельности различных участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления; контроле как обратной связи в муниципальной
деятельности, процессе анализа результатов деятельности органов
местного самоуправления, способе влияния на общественные процессы в муниципальном образовании.
В систему специальных функций местного самоуправления следует включить три группы функций:
а) по решению вопросов местного значения. Эти функции относятся к сфере исключительной компетенции муниципального образования. Данная группа функций подразделяется на четыре условных
блока:
- социально-экономические функции (например, осуществление
комплексного социально-экономического развития муниципального
образования, включающего развитие инфраструктуры муниципального образования; регулирование планировки и застройки территории
муниципального образования);
- функции по обеспечению безопасности и правопорядка
(например, реализация мер административной ответственности,
охрана общественного порядка, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций);
- организационные функции (например, принятие устава муни-
ципального образования, проведение муниципальных выборов, организация и содержание муниципальных архивов);
- политическая функция — способствует обеспечению права
граждан на осуществление местного самоуправления. Например,
функция обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения предполагает закрепление в законодательстве и реализацию различных институтов муниципальной демократии, поддержа-
102
ние тесной связи выборных органов и должностных лиц с населением, реальную ответственность выборных должностных лиц за результаты своей работы;
б) по реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Эти полномочия закрепляются либо в отраслевом законодательстве, либо в специально
принятых законах о передаче отдельных государственных полномочий в конкретной сфере общественных отношений на муниципальный уровень;
в) по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного
значения (ст. 14.1, 15.1, 16.1 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»). Отличительной чертой данных вопросов является то, что деятельность муниципальных органов власти
по их решению не может вменяться им в обязанность. В законе речь
идет о праве органов местного самоуправления на их решение при
определенных, установленных законодательно условиях.
5.2. СИСТЕМА И СТРУКТУРА
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом
муниципального образования органы, наделенные собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2 Закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления»).
Фактически муниципальные органы власти представляют собой
публичную форму решения вопросов местного значения.
Специфика любого органа местного самоуправления заключается в том, что он осуществляет задачи и функции муниципального об-
разования и выступает от его имени, наделен муниципальновластными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа
издавать юридические акты от имени муниципального образования,
являющиеся обязательными для тех, кому они адресованы, и приме-
103
нять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том
числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.
Основные признаки органа местного самоуправления выражаются в следующем:
1) орган местного самоуправления выведен из системы органов
государственной власти;
2) орган местного самоуправления — это звено, часть муници-
пального аппарата управления;
3) орган местного самоуправления осуществляет от имени му-
ниципального образования его задачи и реализует соответствующие
функции;
4) наименование органа местного самоуправления устанавлива-
ется законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных
местных традиций;
5) целевое предназначение органа местного самоуправления —
решение вопросов местного значения исходя из интересов населения,
с учетом исторических и иных местных традиций;
6) орган местного самоуправления обладает муниципально-
властными полномочиями;
7) орган местного самоуправления имеет свои организованную
структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию;
8) орган местного самоуправления формируется в порядке,
установленном уставом муниципального образования в соответствии
с законом субъекта Федерации. Полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а
также иные вопросы организации и деятельности указанных органов
также определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации;
9) орган местного самоуправления несет ответственность перед
государством, населением муниципального образования, юридическими и физическими лицами.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не являются составной
104
частью государственного механизма управления. Но это не означает,
что органы местного самоуправления могут действовать независимо
от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них обязательны. Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они входят в единую систему публичной власти в России и взаимодействуют с государственными органами в целях наиболее эффективного осуществления полномочий,
имеющих государственное значение (ч. 3 ст. 131 Конституции РФ).
Конституционно закреплено, что органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления,
назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Участие органов государственной власти
и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности
должностных лиц местного самоуправления допускается в случаях и
порядке, установленных ч. 2.1 ст. 36, ч. 5 и 11 ст. 37, 74 и 74.1 Закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления».
Виды органов местного самоуправления. Существуют различные критерии классификации органов местного самоуправления.
В зависимости от критерия, который лежит в основе классификации,
можно выделить следующие виды органов местного самоуправления.
По способу образования органы местного самоуправления делятся на выборные (представительные органы муниципального образования и др.) и иные, формируемые невыборным путем (контрольносчетные органы муниципального образования и др.), органы местного
самоуправления.
По объему и характеру полномочий выделяются органы общей и
специальной компетенции. Органы общей компетенции осуществляют руководство всеми сферами местного самоуправления. К их числу
можно отнести, например, исполнительно-распорядительный орган
местного самоуправления. Органы специальной компетенции,
105
например органы управления образованием, здравоохранением, занимаются узким направлением в деятельности местного самоуправления.
По способу принятия решений органы местного самоуправления
делятся на коллегиальные и единоличные. Например, коллегиальность представительного органа есть прямое следствие его правовой
природы. Принцип коллегиальности реализуется через систему определенных правил и процедур. Коллективно принимаемые им решения
являются наиболее значимыми для населения муниципального образования.
В качестве единоличного органа выступает глава муниципального образования, входящий в структуру органов местного самоуправления. Кроме того, вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия.
В зависимости от исполнения функций местного самоуправления происходит выделение двух основных органов: представитель-
ных и исполнительно-распорядительных.
В зависимости от территориальной организации местного самоуправления различаются органы сельского и городского поселения,
органы муниципального района, муниципального и городского округа, внутригородских территорий городов федерального значения.
Также можно выделить еще ряд оснований, например по сроку
действия, организации работы, субъектам формирования органов
местного самоуправления и т. д.
Под системой органов местного самоуправления понимается
совокупность самоуправляющихся структурных единиц, действующих в муниципальном образовании, объединенных едиными целями
и задачами по обеспечению и решению вопросов местного значения.
В основе формирования системы органов местного самоуправления
лежит принцип многообразия организационных форм местного самоуправления. Этот принцип относится к числу базовых принципов организации местного самоуправления и предполагает определенный
106
простор для населения в выборе институтов выражения своих интересов на муниципальном уровне, но в рамках, установленных федеральным законодателем.
В Конституции РФ понятие «система органов местного самоуправления» используется в п. «н» ч. 1 ст. 72, в котором к предметам
совместного ведения России и субъектов Федерации относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
В систему органов местного самоуправления входят избираемые
непосредственно населением и (или) образуемые представительным
органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
К основным элементам системы органов местного самоуправления относятся:
1) виды (организационно-правовые формы) органов местного
самоуправления и их правовое положение;
2) территориальные пределы деятельности органов местного
самоуправления (виды муниципальных образований, их границы);
3) внешняя структура органов местного самоуправления (вари-
анты перечней органов местного самоуправления в муниципальных
образованиях и соотношения названных органов между собой);
4) внутренняя структура отдельных органов местного само-
управления и их должностной состав;
5) муниципальная служба в органах местного самоуправления;
6) учреждение, создание (образование) и формирование органов
местного самоуправления;
7) единые основы деятельности всех органов местного само-
управления (цели, принципы, формы и др.);
8) соотношения органов местного самоуправления разных му-
ниципальных образований между собой;
9) отношения органов местного самоуправления с государ-
ственными органами.
107
Это множество элементов находится в отношениях и связях друг
с другом, образуя определенную целостность и единство.
Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику ст. 131 Конституции РФ: «Структура
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного
самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом». Все органы местного самоуправления, входящие в
структуру органов местного самоуправления, обладают исключительно им принадлежащими полномочиями по решению вопросов
местного значения.
Понятие «структура органов местного самоуправления» неоднозначно. Возможны его узкое и широкое толкования. Согласно узкому
толкованию, структура органов местного самоуправления — это совокупность имеющих самостоятельный статус органов, которые на
данной территории осуществляют функции и полномочия местного
самоуправления. В широком смысле слова понятие «структура органов местного самоуправления» включает также внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных
комиссий) и исполнительно-распорядительного органа (например,
отделы, управления, службы в местной администрации).
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные
уставом муниципального образования и обладающие собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения. Однако
практика показывает, что муниципалитеты практически не используют возможность создания иных органов, ограничиваясь включением
в свою структуру лишь тех органов местного самоуправления, кото-
108
рые указаны в Законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления», хотя есть и исключения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа местного самоуправления) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Законом «Об
общих принципах организации местного самоуправления». Например, уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть
предусмотрено образование местной администрации муниципального
района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района,
местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия
его председателя.
Структура органов местного самоуправления в случае создания
на межселенных территориях вновь образованного муниципального
образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей,
обладающих избирательным правом, не более 300 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь
образованного муниципального образования обеспечивают органы
государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
109
ЛИТЕРАТУРА
1. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сес-
сии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.)
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12 декабря 1993) (с изменениями, одобренными в ходе
общероссийского голосования 1 июля 2020 года) // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
3. Кодекс Российской Федерации об административных право-
нарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-Ф3 // СЗ РФ. — 2002. —
№ 1. — Ч. 1. — Ст. 1.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от
30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301;
Часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. — 1996. —
№ 5. — Ст. 410; Часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ //
СЗ РФ. — 2001. — № 49. — Ст. 4552; Часть четвертая от 18 декабря
2006 г. № 230-ФЗ // СЗ РФ. — 2006. — № 52. — Ч. 1. — Ст. 5496.
5. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря
2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. — 2002. — № 1. — Ч. 1. — Ст. 3.
6. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от
31 июля 1998 г. № 146-Ф3 // СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3824;
Часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. — 1998. —
№ 32. — Ст. 3340.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.
№ 145-ФЗ // СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
8. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г.
№ 63-ФЗ // СЗ РФ. — 1996. — № 25. — Ст. 2954.
9. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об осно-
вах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. — 28.11.2011. — № 48. — Ст. 6724.
110
10. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О страте-
гическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 30.06.2014. — № 26. — Ч. 1. — Ст. 3378.
11. Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физи-
ческой культуре и спорте в Российской Федерации» // СЗ РФ. —
2007. — № 50. — Ст. 6242.
12. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об об-
разовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства
РФ. — 31.12.2012. — № 53. — Ч. 1. — Ст. 7598.
13. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об обще-
ственных объединениях» // Собрание законодательства РФ. —
22.05.1995. — № 21. — Ст. 1930.
14. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О неком-
мерческих организациях» // Собрание законодательства РФ. —
15.01.1996. — № 3. — Ст. 145.
15. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О про-
фессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // Собрание законодательства РФ. — 15.01.1996. — № 3. — Ст. 148.
16. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензиро-
вании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства
РФ. — 09.05.2011. — № 19. — Ст. 2716.
17. Федеральный закон от 8 августа 2001 № 129-ФЗ «О государ-
ственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства РФ. — 13.08.2001. —
№ 33. — Ч. 1. — Ст. 3431.
18. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О меж-
дународных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 17.07.1995. — № 29. — Ст. 2757.
19. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об об-
щих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 06.10.2003. —
№ 40. — Ст. 3822.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]