Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Субъекты административного права. Учебное пособие
.pdf
91
Все сказанное позволяет дать определение: структура органа
исполнительной власти — это совокупность его подразделений,
схема распределения между ними функций и полномочий, система
взаимоотношений этих подразделений, урегулированных нормами
права.
В структуре аппарата любого органа исполнительной власти
можно выделить пять видов структурных подразделений: руководство, отраслевые структурные подразделения, функциональные
структурные подразделения, контрольно-надзорные структурные
подразделения, призванные обеспечить законность и дисциплину в
деятельности всего аппарата органа исполнительной власти и всей
системы государственного управления, вспомогательно-обслуживающие структурные подразделения аппарата данного органа.
К руководству относятся руководитель (начальник, председа-
тель, глава), его первый заместитель и заместители и члены коллегии.
Отраслевые структурные подразделения характеризуются тем,
что, во-первых, в их непосредственном ведении находится определенная группа вопросов, а в подчинении — объекты, входящие в систему руководимых отрасли, сферы (отраслевые департаменты и
главные управления в аппарате правительства, в аппарате министерств и ведомств и т. д.). Во-вторых, отраслевые структурные подразделения наделены по предметам своего ведения и профилю руководящей деятельности определенными распорядительными полномочиями и могут давать обязательные к исполнению указания руководимым объектам.
Функциональные структурные подразделения специализированы на осуществлении определенных функций внутриаппаратного
управления (управление или отдел кадров, бухгалтерия и т. д.), не
имеют в своем непосредственном подчинении каких-либо других
структур и их работников и не наделены никакими распорядительными полномочиями.
Контрольно-надзорные структурные подразделения призваны
обеспечивать законность и дисциплину в деятельности аппарата ор-
92
гана исполнительной власти и подведомственных ему организаций. К
ним относятся юридические службы, инспекции при министерствах и
руководителях ведомств, контрольно-ревизионные подразделения и
диспетчерские службы.
Вспомогательные обслуживающие подразделения характеризуются тем, что они не отражают специфики функций и полномочий
органа исполнительной власти, структурными подразделениями которого они являются. К ним относятся, например, хозяйственные
управления или отделы, архивы, канцелярии, военно-учетные и некоторые другие структурные подразделения. Структуру органа исполнительной власти необходимо рассматривать в аспекте не только
внутренних, но и внешних взаимодействий органа исполнительной
власти, его составных частей. Так, одна из характерных особенностей
ее состоит с том, что она выступает организационной основой функционирования всех его элементов и в качестве таковой прямо или
косвенно воздействует на все стороны его деятельности. Недостатки
в структурной организации органа исполнительной власти могут вести, например, к тому, что затрудняются сбор, передача и обработка
информации, персонал служащих используется неэффективно. С другой стороны, нарушение документооборота, низкий уровень квалификации служащих могут повлечь за собой рост штатной численности, дублирование в работе, усложнение систем взаимодействия.
Совершенствование структуры органов исполнительной власти
требует в этой связи широкого использования системного подхода.
В частности, создание, слияние или ликвидация структурных
звеньев органа исполнительной власти сопровождаются перераспределением, слиянием, ликвидацией его функций, а следовательно, изменением порядка планирования, материально-технического снабжения, организации, стимулирования труда, финансирования.
Системный подход ориентирует на создание таких структур
управления, при которых вся совокупность функций обеспечивает
достижение конечной цели. Интересы целого имеют приоритет перед
частными задачами. Упор делается не столько на отдельные органи-
93
зационные звенья или функции, сколько на улучшение их взаимодействия, на интеграцию, объединение всех видов деятельности, необходимых для достижения той или иной цели.
Организационно-правовым средством оформления и юридического закрепления организационной структуры аппарата органов исполнительной власти служат штаты органов управления.
Категория «штаты органов исполнительной власти (или органов
управления)» включает в себя три взаимосвязанные категории: типовые штаты, штатные контингенты и штатные расписания.
Типовые штаты представляют собой технико-экономические и
организационно-правовые нормативы, в которых устанавливается
численное соотношение между производственным и административно-управленческим персоналом в форме коэффициента (например,
одна единица административно-управленческого персонала на 10, 15,
20 обучающихся, лечащихся, работающих в государственных социально-культурных учреждениях и на предприятиях).
Штатные контингенты представляют собой техникоэкономические и организационно-правовые нормативы, предусматривающие предельные ассигнования на содержание аппарата управления и его численность по министерству, ведомству, территориальным органам управления и т. д. В соответствии с типовыми штатами
и на основе штатных контингентов разрабатываются и утверждаются
самими руководителями органов исполнительной власти штатные
расписания.
Штатные расписания органа исполнительной власти представ-
ляют собой утвержденный руководителем органа исполнительной
власти официальный документ, содержащий полный перечень структурных подразделений должностей в аппарате данного органа, на основе которого устанавливаются должностной оклад и назначается
определенная сумма денежного содержания каждому из служащих
этого органа.
Правильное нахождение численности управленческого персонала, соотношения его различных категорий, состава служащих по про-
94
фессии, специальности, квалификации требует тщательного предварительного изучения содержания деятельности органа исполнительной власти, четкого распределения функций, прав и обязанностей
между его структурными частями, выявления уровня знаний и организаторских способностей людей, необходимых для выполнения этих
функций и полномочий. Только такой подход позволяет установить
не штатную численность вообще, а дифференцированные по кругу
обязанностей группы людей. Чем лучше подобран личный состав органа исполнительной власти, чем он правильнее распределен по его
структурным звеньям и чем эффективнее налажено их взаимодействие, тем меньше требуется самих работников. С другой стороны,
законы менеджмента определяют, что один человек в состоянии
успешно руководить ограниченным числом подчиненных. Если это
число превышает определенную норму, то возникает потребность в
увеличении числа руководителей, в дроблении структуры.
На практике, особенно при образовании нового органа (структурного звена), перечень его основных задач и функций устанавливается в самой общей форме (нередко орган создан, а положение о нем
отсутствует), штатная численность, определенная, образно выражаясь, «на глазок», порождает элементы субъективизма при формировании организационной структуры. Отдельные подразделения органа
исполнительной власти развиваются за счет других, нарушаются правильное соотношение между руководящим, оперативным и обслуживающим персоналом, соответствие требований по должности, квалификации служащего. Разработка типовых структур и нормативов
штатной численности в зависимости от объективных показателей работы содействует устранению этих недостатков, нахождению таких
структур и штатов, которые отвечают конкретным условиям работы.
95
ГЛАВА 5. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
5.1. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и
многообразное явление, которое порождает различные подходы к его
исследованию. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основы конституционного строя. Конституция РФ, закрепляя
местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления.
Подтверждением этому служит конституционной постулат о
том, что органы местного самоуправления и органы государственной
власти входят в единую систему публичной власти в России и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3 ст. 131 Конституции РФ).
Будучи разновидностью публичной власти, муниципальная
власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти.
Именно это позволяет рассматривать и муниципальную, и государственную власть в качестве взаимосвязанных элементов публичной
власти. К таким признакам относится, например, четко выраженный
институализированный характер. И государственная, и муниципальная власть характеризуются наличием специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть, — органов государственной власти и органов местного самоуправления соответственно. И
государственная, и муниципальная власть обладают непрерывностью
во времени, универсальностью, всеобщностью. Деятельность органов
государственной власти и местного самоуправления основана на
Конституции РФ, законах и иных нормативных актах. Оба уровня
96
власти существуют в рамках определенной территории (территория
государства в целом, субъекта Федерации, муниципального образования) по отношению ко всем находящимся на этой территории
лицам.
Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, ибо местное самоуправление, его осу-
ществление населением — необходимый элемент конституционной
организации власти народа: наличие его в системе публичной власти
субъекта Федерации является конституционным требованием.
Местное самоуправление — это форма народовластия. Согласно ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно (т. е. путем референдума, выборов и т. д.), через органы государственной власти, через органы местного самоуправления.
Местное самоуправление является институтом гражданского
общества, так как местным самоуправлением обеспечиваются самоорганизация граждан, возможность их непосредственного участия в
осуществлении власти на местах. По формальным признакам местное
самоуправление, как и все иные институты гражданского общества,
является «негосударственным» институтом публичной власти, поскольку органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти.
Местному самоуправлению свойственна территориальная самоорганизация населения, призванная обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.
Самоуправление — это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.
Россией совместно с государствами — участниками Содружества Независимых Государств была предпринята попытка сформулировать определение понятия «местное самоуправление». В декларации «О принципах местного самоуправления в государствах —
участниках Содружества», принятой Межпарламентской ассамблеей
97
государств — участников Содружества Независимых Государств
29 октября 1994 г., местное самоуправление определяется как система
организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения
вопросов местного значения в соответствии с законами государства
(ст. 1). При этом права территориальных сообществ в части решения
всех вопросов местного значения через избираемые ими органы
местного самоуправления либо непосредственно гарантируются конституциями и действующим законодательством.
На современном этапе легальное определение понятия «местное
самоуправление» дается в Законе «Об общих принципах организации
местного самоуправления» и в Европейской хартии местного самоуправления (несмотря на то, что данный документ не носит нормативный характер, его положения позволяют расширить представления об указанном институте публичной власти, раскрыть суть и содержание указанного феномена).
В Хартии под местным самоуправлением понимаются право и
способность органов местного самоуправления регламентировать
значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах
местного населения.
В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» указывается, что местное самоуправление составляет
одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется
и осуществляется на всей территории Российской Федерации и является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей
в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами
субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность
решение населением непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения и с учетом исторических и иных местных традиций.
98
В 2016 году Конституционный Суд РФ, обращая внимание на
конституционно-правовой статус местного самоуправления, определил, что местное самоуправление является обязательной на всей территории России формой публично-территориальной самоорганизации
населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть
единого механизма управления делами государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными и региональными
органами государственной власти участвуют в конституционно закрепленных пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического, правового и социального государства.
Нормативное определение понятия местного самоуправления,
правовая позиция органа конституционного правосудия и анализ теоретических подходов к раскрытию его сущности позволяют выделить
основные признаки данного института публичной власти:
1) местное самоуправление — элемент единой системы публич-
ной власти, осуществляется в непосредственном взаимодействии с
органами государственной власти федерального и регионального
уровней;
2) местное самоуправление — деятельность органов местного
самоуправления в пределах, установленных законодательством;
3) самостоятельность местного самоуправления в решении отне-
сенных к его ведению вопросов местного значения;
4) ответственность за принятые решения. Виды ответственно-
сти, основания наступления ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления, а также порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований (п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Закон предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления перед государством, а также перед физиче-
99
скими и юридическими лицами (негативная или ретроспективная ответственность). Под ответственным осуществлением деятельности в
ряде случаев понимают обязанность населения муниципального образования деятельно осуществлять собственные самоуправленческие
права (так называемая позитивная ответственность);
5) осуществление местного самоуправления населением как
непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов, устанавливаются общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления.
Местное самоуправление имеет свой объект управления — вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплен
законом применительно к разным типам муниципальных образований. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения уставами муниципальных образований, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов
государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов
населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться
исключительно в интересах населения муниципального образования,
которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней.
Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом
(ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
В местном самоуправлении находят отражение исторические и
иные местные традиции. Это проявляется в специфике организации
местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобра-
100
зием исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев
(например, актами органов местного самоуправления в некоторых
муниципальных образованиях закрепляется деятельность совета старейшин).
Функции местного самоуправления — это направленные на
реализацию целей и задач местного самоуправления основные
направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, на достижение которых направлена
муниципальная деятельность. В своей совокупности они показывают
возможности и эффективность системы местного самоуправления,
характеризуя социальное предназначение местного самоуправления
(должное) и процесс его осуществления (сущее).
В Конституции РФ (впервые в истории конституционного развития российского государства) указывается на осуществление муниципальным образованием публичных функций (ст. 133). К публичным функциям относятся направления деятельности органов местного самоуправления, цель которых - удовлетворение публичного, т. е.
общественного, интереса жителей муниципального образования, признаваемого и охраняемого государством.
Целесообразно классифицировать указанные функции на общие
и специальные.
Общие функции местного самоуправления заключаются в формировании и совершенствовании структур, подсистем и звеньев
местного самоуправления, приведении в действие всего механизма
местного самоуправления в рамках муниципального образования;
комплексном планировании, определяющем выработку целей,
средств и направлений развития институтов местного самоуправления, всего муниципального образования, обеспечения жизнедеятельности населения; осуществлении муниципальной кадровой политики,
представляющей собой систему подбора, подготовки, расстановки
кадров, способных обеспечить определенную перспективу социально-экономического, политического и культурного развития муници-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]